I GSK 769/22

III SA/Łd 819/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Ewa Alberciak /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I GSK 769/22 - Wyrok NSA z 2023-03-08
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, art. 59 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2020 poz 266
art. 24 ust. 5b
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
Sentencja
Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...], numer [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z [...] Nr [...], którym odmówiono M. M. umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].
Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] prowadzi wobec M. M. postępowanie egzekucyjne z uwagi na występujące na koncie rozliczeniowym strony zadłużenie w związku z prowadzeniem działalności w zakresie firmy [...], w oparciu o tytuły wykonawcze:
- z 22.02.2013 r. o nr od [...] do [...] oraz od [...] do [...], obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do października 2012 r.,
- z 14.06.2013 r. o nr [...], obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada do grudnia 2012 r.
W celu wyegzekwowania powyższych należności organ egzekucyjny wystosował zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę w [...] Sp. z o.o.:
1/ z 25.02.2013 r. o nr: [...], [...], [...]. Zawiadomienia te wraz z odpisami tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...] doręczono zobowiązanemu 05.03.2013 r., natomiast dłużnik zajętej wierzytelności odebrał te zawiadomienia 28.02.2013r.;
2/ z 14.06.2013 r. nr [...] - zawiadomienie to wraz z odpisem tytułu wykonawczego nr [...] doręczono zobowiązanemu 26.06.2013 r., natomiast dłużnik zajętej wierzytelności odebrał to zawiadomienie 19.06.2013 r.
Pismem z 10.04.2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], w związku z nieprzekazaniem żadnych kwot oraz brakiem informacji w zakresie realizacji zajęcia na podstawie ww. zawiadomień, skierował do dłużnika zajętej wierzytelności ponaglenie.
Pismem z 06.03.2013 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęcia ze względu na zbieg egzekucji. Z uwagi na to, że od sierpnia 2014 r. zmieniony został wymiar czasu pracy M. M. na 1/4 etatu ZUS nie przystąpił do zbiegu.
Kolejnym pismem z 29.10.2020 r., po ustaleniu że wymiar czasu pracy zobowiązanego uległ podwyższeniu do pełnego etatu, Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] skierował do dłużnika zajętej wierzytelności ponaglenie dotyczące braku realizacji zajęć.
Pismem z 20.11.2020 r. M. M. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w oparciu o ww. tytuły wykonawcze z uwagi na fakt, iż jego zdaniem, należności nimi objęte uległy przedawnieniu.
Postanowieniem z [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 19 § 4 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zostały wprowadzone zmiany dotyczące m.in. skrócenia okresu przedawniania należności z tytułu składek do 5 lat. W świetle powołanego przepisu dochodzone należności ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Zgodnie natomiast z zapisem art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz doręczenie odpisów tytułów wykonawczych spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i będzie trwał do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należności wskazane w tytułach wykonawczych o numerach od [...] do [...], od [...] do [...] oraz [...] są wymagalne i nadal będą dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej.
W dniu 18.01.2021r. skarżący wniósł zażalenie na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej w szczególności przez niepodejmowanie przez okres 7 lat żadnych czynności zmierzających do zakończenia prowadzonego postępowania, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek informacji o stanie prowadzonego postępowania;
2) art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie zobowiązanego o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiotowym postępowaniu, w tym w szczególności o okoliczności, iż na skutek działań organu egzekucyjnego doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i związanych z tym konsekwencjami;
3) art. 12 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie oraz bezczynność organu egzekucyjnego, z uwagi na niepodjęcie żadnych czynności egzekucyjnych przez okres ponad 7 lat od dokonania ostatniej czynności w sprawie.
W ocenie zobowiązanego, nawet gdyby przyjąć za organem egzekucyjnym, że wskutek doręczenia odpisów tytułów wykonawczych w 2013 r. - jako czynności zmierzających do wyegzekwowania należności z tytułu składek - doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia należności składkowych, to ponad 7 lat trwała rażąca bezczynność organu egzekucyjnego, który po lipcu 2013 r. podjął następną czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności dopiero w październiku 2020 r.
W zażaleniu M. M. powołał się również na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19.06.2012 r. sygn. akt P 41/10, w którym m.in. wskazano, iż mimo braku konstytucyjnego prawa podmiotowego do przedawnienia, jak również ekspektatywy takiego prawa, ustawodawca powinien ukształtować mechanizmy prawa podatkowego w taki sposób, by w rozsądnym terminie doprowadziły one do wygaśnięcia zobowiązania podatkowego, gdy doszło już do zindywidualizowania i skonkretyzowania obowiązku podatkowego, bądź też wygaśnięcia prawa do wydania decyzji ustalającej to zobowiązanie. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w szczególności dotyczy to sytuacji, gdyby w ustawowym okresie wymagalności podatku organy państwa, mając taką możliwość, nie podjęły żadnych czynności zmierzających do skutecznego wyegzekwowania daniny w należnej wysokości. W ocenie Trybunału, naruszenie konstytucyjnego obowiązku płacenia podatków - jakkolwiek naganne społecznie i sprzeczne z interesem publicznym - nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki egzekwowania długu podatkowego przez dziesięciolecia.
Ponadto zobowiązany zwrócił uwagę na fakt, iż organ egzekucyjny nie odniósł się do zawartej w piśmie z 20.11.2020 r. prośby o wskazanie terminów wymagalności i przedawnienia roszczeń Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynikających z przedmiotowych tytułów wykonawczych, w razie gdyby nie było żadnych dodatkowych okoliczności wpływających na bieg terminu przedawnienia. W związku z czym zobowiązany stwierdził, iż nie wie kiedy nastąpi przywrócenie biegu terminu przedawnienia przedmiotowych należności i czy dojdzie do ich przedawnienia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w pierwszej kolejności zaznaczył w zaskarżonym postanowieniu, iż 30.07.2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11.09.2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 ww. ustawy do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r.
Następnie organ II instancji powołał treść art. 59 § 1, art. 60 § 1 i § 2, art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 47 ust. 1, art. 24 ust. 2 i ust. 4, ust. 5b ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, a następnie wskazał, że tytułem wykonawczym nr:
1/ [...] objęte zostały należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne za 09.2012 r. - wymagalne od 15.10.2012 r.,
2/ [...] objęte zostały należności z tytułu składki na FP i FGŚP za 09.2012 r. - wymagalne od 15.10.2012 r.,
3/ [...] objęte zostały należności z tytułu:
• składki na ubezpieczenie społeczne za 05.2012 r. - wymagalne od 15.06.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie społeczne za 06.2012 r. - wymagalne od 16.07.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie społeczne za 07.2012 r. - wymagalne od 16.08.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie społeczne za 08.2012 r. - wymagalne od 17.09.2012 r.
4/ [...] objęte zostały należności z tytułu:
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 05.2012 r. - wymagalne od 15.06.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 06.2012 r. - wymagalne od 16.07.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 07.2012 r. - wymagalne od 16.08.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 08.2012 r. - wymagalne od 17.09.2012 r.
5/ [...] objęte zostały należności z tytułu:
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 09.2012 r. - wymagalne od 15.10.2012 r.;
• składki na ubezpieczenie zdrowotne za 10.2012 r. - wymagalne od 15.11.2012 r.
6/ [...] objęte zostały należności z tytułu:
• składki na FP i FGŚP za 05.2012 r. - wymagalne od 15.06.2012 r.;
• składki na FP i FGŚP za 06.2012 r. - wymagalne od 16.07.2012 r.;
• składki na FP i FGŚP za 07.2012 r. - wymagalna od 16.08.2012 r.;
• składki na FP i FGŚP za 08.2012 r. - wymagalna od 17.09.2012 r.
7/ [...] objęte zostały należności z tytułu:
• składka na ubezpieczenie zdrowotne za 11.2012 r. - wymagalna od 17.12.2012 r.;
• składka na ubezpieczenie zdrowotne za 12.2012 r. - wymagalna od 15.01.2013 r.
Organ II instancji, odwołując się następnie do wybranego orzecznictwa sądowego argumentował, że wskazuje się w nich, iż za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem i prowadzeniem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek.
Mając na uwadze powyższe Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, tj.: w dniu 05.03.2013 r. w zakresie tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], od [...] do [...] i [...] oraz w dniu 26.06.2013 r. w zakresie tytułu wykonawczego Nr [...].
Podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi uległ zawieszeniu i zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych będzie trwał do zakończenia postępowania egzekucyjnego, co zostało podkreślone w zaskarżonym postanowieniu. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy po podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, zostały podjęte kolejne czynności lub w przypadku podjęcia kilku czynności, jak długi okres upłynął pomiędzy nimi. Należności wskazane w powyższych tytułach wykonawczych nie uległy zatem przedawnieniu i są wymagalne, a więc celem uzyskania zaległej wpłaty mogą być dalej dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej.
Organ odwoławczy odnosząc się następnie do podniesionych przez stronę w zażaleniu zarzutów naruszenia zasad ogólnych zawartych w ustawie kodeks postępowania administracyjnego, uznał je za niezasadne, wskazując, że przed podjęciem rozstrzygnięcia Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] przeprowadził analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie w postanowieniu z 04.01.2021 r. przedstawił zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny, przytoczył obowiązujące przepisy prawa (m.in. dotyczące przedawnienia należności z tytułu składek i zawieszenia biegu terminu przedawnienia) oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ponadto, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], organ działał z poszanowaniem przepisów prawa oraz w zakresie określonym przez zasady ogólne postępowania administracyjnego. Natomiast subiektywne przekonanie strony, wyrażające się niezadowoleniem z rozstrzygnięcia niezgodnego z jej oczekiwaniami, nie może być automatycznie utożsamiane z prowadzeniem przez organ postępowania w sposób naruszający ww. zasady.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. - poprzez niedokonanie czynności dowodowych, polegające na nieustaleniu, czy egzekucja administracyjna z majątku skarżącego jest możliwa, w tym w zakresie odnoszącym się do ustalenia składników majątku skarżącego, oraz ustalenia czy nie zachodzą przesłanki co do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego w zakresie, w jakim egzekucja mogłaby okazać się bezskuteczna, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że stan zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązań publicznoprawnych wobec skarżącego trwa nadal, mimo że organ egzekucyjny nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do zakończenia prowadzonego postępowania;
- art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej, polegający na trwającym przez kilka lat stanie bezczynności organu egzekucyjnego w zakresie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrwalenia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu należności publicznoprawnych, przy jednoczesnym, faktycznym, wyłączeniu możliwości ich przedawnienia z uwagi na brak podejmowania przez organ egzekucyjny działań zmierzających do zakończenia postępowania egzekucyjnego, co pozostaje w związku z biernością związaną z nienależytym przeprowadzeniem postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skargi M. M. podniósł, że w okresie od otrzymania pisma z dnia 15 lipca 2013 r. organ egzekucyjny nie podjął żadnych znanych skarżącemu czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległych należności, aż do dnia 29 października 2020 r., kiedy to skierował do pracodawcy skarżącego ponaglenie, informując o wdrożeniu egzekucji administracyjnej na podstawie 7 wystawionych dotychczas tytułów egzekucyjnych, nie wyjaśniając przy tym, co rozumie się przez "wdrożenie" egzekucji administracyjnej. Strona wskazała na stan faktyczny sprawy i okoliczności towarzyszące niniejszej sprawie i podniosła, że nie sposób jest nie stwierdzić, że działania organu, choć pozostają w granicach prawa, stanowią naruszenie praw i obowiązków skarżącego z uwagi na swoiste uzależnienie możliwości zakończenia postępowania egzekucyjnego od działań organu. Ze względów słusznościowych, a także wobec faktu, iż prawa i obowiązki stron postępowania egzekucyjnego są różnicowane, w rezultacie czego pozycja stron jest nie równa, nie sposób jest zgodzić się na taki stan rzeczy, w którym de facto wyłącza się możliwość przedawnienia roszczeń w zakresie dochodzenia przez organ zapłaty z tytułu należności składkowych w zakresie ubezpieczeń społecznych.
W ocenie strony, organ egzekucyjny prowadzący postępowanie w sprawie nie dążył do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym również tych, których ewentualne zaistnienie mogłoby doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na ziszczenie się przesłanek określonych przepisami, np. gdyby organ podjął inne działania wobec majątku skarżącego, tj. wybierając inny sposób egzekucji, bądź - jeśli na skutek podjętych działań, byłby w stanie w ustalić, że - być może - egzekucja z majątku skarżącego może okazać się bezskuteczna. W świetle przytoczonych okoliczności nie można wskazać, ażeby organ egzekucyjny należycie wypełnił wiążącego w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego obowiązki, w tym również, aby dążył do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, mających wpływ na sytuację prawną skarżącego.
Strona podniosła także, że oprócz wskazanych w art. 59 § 1 u.p.e.a. przypadków umorzenia postępowania, stosownie do treści art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Ustalenie, czy postępowanie powinno być umorzone z uwagi na zaistniałą przesłankę, może zostać dokonane dopiero na skutek podjęcia przez organ egzekucyjny działań zmierzających do ściągnięcia należności publicznoprawnej. Od ustalenia tego zależy więc, czy - w świetle przepisów o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia roszczeń, możliwe będzie zakończenie tego stanu i przywrócenie jego biegu. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie dotyczącym majątku skarżącego a także ustalenia, czy aby nie zachodzi przesłanka, która mogłaby prowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji.
Skarżący końcowo ponownie wskazał na problem związany z bezczynnością organu egzekucyjnego, argumentując, że wobec upływu czasu i braku jakichkolwiek działań organu egzekucyjnego, pozostawał w przeświadczeniu, iż doszło do wygaśnięcia jego zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bowiem we wskazanym okresie czasu nie była prowadzona - w sposób czynny, egzekucja z otrzymywanego przez niego wynagrodzenia za pracę, jak również nie otrzymał on żadnych informacji o podjęciu jakichkolwiek innych działań zmierzających do wyegzekwowania należności publicznoprawnych.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w całości, umorzenie prowadzonego wobec skarżącego postępowania egzekucyjnego w sprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotowe granice kontroli, o której wyżej mowa, zakreślone zostały
w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) – dalej: p.p.s.a. i zalicza się do nich m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. M. w oparciu o tytuły wykonawcze Dyrektora ZUS z dnia [...] o numerach od [...] do [...] oraz od [...] do [...], obejmujące należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do października 2012 r. oraz z dnia 14.06.2013r. o numerze [...], obejmujący należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada do grudnia 2012 r.
Na wstępie należy wskazać, że na mocy art. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 ze zm. – dalej ustawa zmieniająca) z dniem 30 lipca 2020 r. znowelizowano m.in. art. 59 u.p.e.a. Analiza przepisów intertemporalnych, w tym art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, prowadzi do wniosku, iż organ słusznie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzemieniu sprzed nowelizacji. Wspomniany art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, że do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przystępując do dalszych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się:
1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9) na żądanie wierzyciela;
10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Postępowanie egzekucyjne może być też umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.).
Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy te podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Skarżący argumentując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego podniósł, że dochodzone składki na ubezpieczenia społeczne na skutek bezczynności organu uległy przedawnieniu. Wskazał, że składki zostały postawione w stan wymagalności odpowiednio w okresie od czerwca 2012 do stycznia 2013 r., dlatego też od tych terminów należy liczyć bieg terminu ich przedawnienia. W ocenie strony, w odniesieniu po poszczególnych należności można stwierdzić, że w 2017 r. i 2018 r. upłynął 5 – letni termin przedawnienia roszczeń przysługujących ZUS, w związku z czym przesłane pismo z 29 października 2020 r. zawierające ponaglenie nie może wywołać żadnego skutku, w szczególności nie może prowadzić do uzyskania zaspokojenia. Również w zażaleniu strona podtrzymała argumentację, że w okresie od otrzymania pisma z 15 lipca 2013 r. organ egzekucyjny nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyegzekwowania zaległych należności, aż do dnia 29 października 2020 r. Tym samym w ocenie strony zachodzi podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei w skardze wniesionej do Sądu strona podniosła dodatkowo, że o ile działania organu pozostają w granicach prawa, to stanowią naruszenie praw i obowiązków skarżącego z uwagi na uzależnienie możliwości zakończenia postępowania egzekucyjnego od działań organu. W ocenie strony również względy słusznościowe przemawiają za uwzględnieniem wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Organ odwoławczy stoi natomiast na stanowisku, że działania podjęte przez Dyrektora ZUS doprowadziły do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Jego zdaniem, doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych wszczęło egzekucję. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że była to pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. warunkuje zawieszenie terminu przedawnienia. Zatem z uwagi na fakt, że egzekucja nie została zakończona, to stan zawieszenia biegu terminu przedawnienia nadal się utrzymuje.
Wobec tak zarysowanej linii sporu, rację należało przyznać organowi II instancji. Wskazać przede wszystkim należy, że nowela ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dokonana ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., wprowadziła instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W myśl art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast ustawą z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. z 2011 r. nr 232, poz. 1378), w art. 11, znowelizowano przepis art. 24 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez wskazanie, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zawarty w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy przepis przejściowy wskazuje, że do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym nową ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Przy czym ust. 2 art. 27 stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Bez zmian pozostał natomiast przepis art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu od 01.04.2004 r.), który stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Z prawidłowo poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych niekwestionowanych również przez skarżącego wynika, że w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z dniem doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych, tj.: w dniu 05.03.2013 r. w zakresie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...], od [...] do [...] oraz [...] oraz w dniu 26.06.2013 r. w zakresie tytułu wykonawczego nr [...]. Organ prawidłowo wskazał również, że należności objęte tytułem składek są wymagalne, określając przy tym datę wymagalności poszczególnych należności składkowych.
Powyższe okoliczności potwierdził także sam skarżący, podnoszac we wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, że składki zostały postawione w stan wymagalności odpowiednio w okresie od czerwca 2012 r. do stycznia 2013 r., dlatego też od tych terminów należy liczyć bieg terminu przedawnienia. O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem strony, że w odniesieniu do poszczególnych należności można stwierdzić, że w 2017 r. i 2018 r. upłynąłby 5 – letni termin przedawnienia roszczeń przysługujących ZUS, to skarżący nie dostrzega, iż doręczenie stronie tytułów wykonawczych wszczęło w myśl art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną, ale również doprowadziło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zaległych składek, a zatem termin przedawnienia, w tym czasie nie biegł, albowiem został wstrzymany do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Termin przedawnienia wbrew stanowisku strony nie mógł zatem upłynąć i wywołać skutku niwelującego wymagalność należności publicznoprawnych w postaci wygaśnięcia zobowiązania na skutek upływu czasu.
Trafnie zatem organ II instancji wskazał, że podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi uległ zawieszeniu i zgodnie z art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych będzie trwał do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się, a więc bieg terminu przedawnienia wciąż pozostaje zawieszony do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Należało zgodzić się również z organem odwoławczym, że bez znaczenia pozostaje przy tym, czy po podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, zostały podjęte kolejne czynności lub w przypadku podjęcia kilku czynności, jak długi okres upłynął pomiędzy nimi. Wskazać należy, że ustawodawca dla skorzystania z instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie wymaga wszczęcia i prowadzenia wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego, a ogranicza ten wymóg jedynie do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Czynność ta nie musi w sposób bezpośredni prowadzić do wyegzekwowania należności, gdyż jedynymi wymogami, jakie stawia ustawodawca jest, aby czynność ta zmierzała, tj. była podjęta w celu umożliwienia przyszłej egzekucji oraz aby podjęta została za wiedzą dłużnika.
Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku strony ze względów słusznościowych. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości zignorowania upływu przedawnienia ze względów słusznościowych, jak oczekuje tego strona skarżąca. Wyjaśnić także należy, że jedynym kryterium wymiaru sprawiedliwości należącego do sądów administracyjnych to zgodność z prawem (legalność) przedmiotu zaskarżenia. Sąd rozpoznając w sprawę w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego wychodzi poza to kryterium jeśli kieruje się względami słusznościowymi (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., II FSK 1708/06, Lex numer 341335). Żaden przepis prawa administracyjnego nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach należących do innej gałęzi prawa, a w szczególności organy te nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego. Wydawane decyzje mogą znajdować podstawę wyłącznie w skonkretyzowanych przepisach administracyjnego prawa materialnego. Art. 6 i art. 7 k.p.a wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym i zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ani też nie mogą modyfikować przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa stosowanych w postępowaniu administracyjnym" (tak w wyroku WSA w Lublinie z 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 227/08; dostępny na CBOSA oraz powołane w nim wyroki NSA z dnia 18 grudnia 1984 r., SA/Po 1028/84, niepubl. i z dnia 21 listopada 1997 r., IV SA 1703/96, niepubl.).
Dodatkowo podnieść należy, iż w swojej argumentacji skarżący pomija fakt, iż występujące na koncie rozliczeniowym strony zadłużenie powstało w związku z prowadzeniem działalności w zakresie firmy [...] Sp. z o.o., w której skarżący był i jest głównym udziałowcem i prezesem zarządu (KRS: [...]) oraz otrzymuje wynagrodzenie za pracę. Z akt sprawy wynika również, iż pismem z 10.04.2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...], w związku z nieprzekazaniem żadnych kwot oraz brakiem informacji w zakresie realizacji zajęcia na podstawie zawiadomień z 25.02.2013 r. i 14.06.2013 r., skierował do dłużnika zajętej wierzytelności ([...] Sp. z o.o.) ponaglenie. Pismem z 06.03.2013 r. Spółka poinformowała organ egzekucyjny o przeszkodzie w realizacji zajęcia ze względu na zbieg egzekucji. Z uwagi na to, że od sierpnia 2014 r. zmieniony został wymiar czasu pracy M. M. w Spółce [...] na 1/4 etatu, ZUS nie przystąpił do zbiegu ze względu na brak realnej możliwości uzyskania spłaty należności. Dopiero zatem po ustaleniu, że wymiar czasu pracy zobowiązanego w [...] Sp. z o.o. uległ podwyższeniu do pełnego etatu, Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] kolejnym pismem z 29.10.2020 r., skierował do dłużnika zajętej wierzytelności ([...] Sp. z o.o.) ponaglenie dotyczące braku realizacji zajęć.
Wyjaśnienia także wymaga, że przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie zakreśla art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Oznacza to, że badane jest wyłącznie wystąpienie przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie, które warunkują umorzenie postępowania egzekucyjnego. Poza jego ramami znajdują się więc okoliczności przywołane w skardze, tj. przesłanka wynikająca z art. 59 § 2 u.p.e.a. w postaci bezskuteczności egzekucji. Organy egzekucyjne nie miały obowiązku badać - w ramach postępowania incydentalnego w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, które stanowi przedmiot kontroli sądowo administracyjnej w niniejszej sprawie, czy ziściła się przesłanka fakultatywnego umorzenia tego postępowania, określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. Zaznaczyć bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego wszczęte zostało na wniosek zobowiązanego, który powoływał się w składanych do organu pismach wyłącznie na okoliczność odpowiadającą hipotezie normy prawnej ujętej w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Złożony przez stronę wniosek zakreślał zatem ramy postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu organy – prowadząc to konkretne postępowanie wpadkowe - miały obowiązek rozważyć zasadność umorzenia postępowania, w oparciu o zarzuty i argumenty przedstawione przez wnioskodawcę. Okoliczność określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. nie została przez skarżącego podniesiona na etapie postępowania egzekucyjnego, stąd nie może być również przedmiotem oceny w postępowaniu przed Sądem.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy, że sformułowane w skardze zarzuty i wspierające je argumenty nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w skarżonym postanowieniu.
Mają powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
R.T-M.