I SA/Gl 452/25

I SA/Gl 452/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bożena Pindel /przewodniczący sprawozdawca/
Dorota Kozłowska
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2383
art. 187 § 1 i art. 191
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Piotr Pyszny, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 lutego 2025 r. nr SKO.F/41.4/1189/2024/20578 w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z 3 lutego 2025 r. nr SKO.F/41.4/1189/2024/20578, działając m.in. na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm. – obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.), dalej: O.p., po rozpoznaniu odwołania D. M., J. M., oraz A. S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. (dalej: organ I instancji) z 21 października 2024 r. nr [...] w sprawie określenia ww. stronom wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] w kwocie 102 zł miesięcznie od miesiąca sierpnia 2024 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym nastąpi zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty, bądź zmiany stawki.
Powyższa decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków, prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w M. D. M., J. M. i A. S. (dalej "strony") są współwłaścicielami nieruchomości położonej w M., przy ul. [...] (nr działki [...]), dalej "nieruchomość".
Współwłaściciele nie złożyli wymaganej przepisami deklaracji na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w związku z tym organ I instancji wezwał strony pismami z 3 lipca 2024 r. do złożenia wskazanych deklaracji. W odpowiedzi współwłaściciele poinformowali, że nie zamieszkują przedmiotowej nieruchomości i jej nikomu nie wynajmują, a jeżeli ktoś tam przebywa, to robi to nielegalnie. W związku z tym poinformowali, że nie są w stanie złożyć stosownej deklaracji.
Następnie organ I instancji pismem z 8 sierpnia 2024 r. zwrócił się do Straży Miejskiej w M. o ustalenie, czy nieruchomość jest zamieszkała, a jeśli tak, to przez kogo. W odpowiedzi Straż Miejska poinformowała, że z jej ustaleń wynika, iż nieruchomość jest zamieszkiwana przez trzy osoby: A1. S1. oraz jej dwie małoletnie córki L. M. i M. M..
W związku z tym organ I instancji postanowieniem z 17 września 2024 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia współwłaścicielom nieruchomości wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od miesiąca sierpnia 2024 r., a następnie postanowieniem z 24 września 2024 r. wyznaczył stronom siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.
W odpowiedzi współwłaścicieli przekazali jednobrzmiące pisma z 9 października 2024 r., w których podtrzymali swoje stanowisko i podkreślili, że od momentu odziedziczenia przedmiotowej nieruchomości po zmarłym ojcu nie jest ona zamieszkiwana przez współwłaścicieli ani też nie została wynajęta, w związku z czym jeżeli ktoś na niej przebywa i ją zamieszkuje, to czyni to w sposób nielegalny.
W aktach znajduje się informacja od podmiotu odbierającego odpady – R. sp. z o.o., z której wynika, że na nieruchomości powstają odpady komunalne i są odbierane.
Decyzją z 21 października 2024 r. organ I instancji określił stronom wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości w kwocie 102 zł (3 osoby x 34 zł) miesięcznie od miesiąca sierpnia 2024 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym nastąpi zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości opłaty, bądź zmiany stawki.
Od powyższej decyzji strony złożyły odwołania. W każdym z nich powołano argumenty dotyczące niezamieszkiwania przedmiotowej nieruchomości ani przez jej współwłaścicieli, ani przez legalnych najemców, a także zarzuty proceduralne, dotyczące naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej, związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego. Wskazano także na wydanie decyzji w stosunku do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Organ odwoławczy decyzją z 3 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 21 października 2024 r.
Rozpoznając sprawę organ odwoławczy na wstępie omówił przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 399 ze zm. – obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733), dalej: u.c.p.g., mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w okresie od sierpnia 2024 r. na terenie Miasta M. obowiązuje uchwała Rady Miejskiej Mikołowa z 20 grudnia 2022 r. Nr LXIlI/627/2022 w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, uchwała Rady Miejskiej Mikołowa z 28 kwietnia 2015 r. Nr VIII/135/2015 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej Mikołowa z 19 grudnia 2012 r. Nr XXV/573/2012 dotyczącej określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z nią ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 34 zł miesięcznie od jednego mieszkańca.
Dalej przytoczył treść art. 180 § 1 O.p. oraz wskazał, że ustalając stan faktyczny dał wiarę informacjom i dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, z której jednoznacznie wynika, że nieruchomość jest zamieszkała przez 3 osoby, powstają na niej w związku z tym odpady komunalne i są odbierane. Okoliczność bezsporną stanowi także, że nieruchomość ta jest przedmiotem współwłasności stron. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisów, to na współwłaścicielach ciąży obowiązek złożenia deklaracji i opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałej. Nie ma w tym zakresie znaczenia to, czy osobami zamieszkującymi są współwłaściciele, najemcy czy osoby zamieszkujące nieruchomość bez tytułu prawnego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przepisy nie łączą obowiązku uiszczenia opłaty z faktem zamieszkiwania, korzystania czy władania nieruchomością. Bez znaczenia pozostaje też to, kto wytwarza odpady komunalne. Opłata jest wnoszona przez współwłaścicieli nieruchomości. Tym samym decyzja została skierowana do właściwych podmiotów. Odwołujący się nie przedstawili dowodów potwierdzających, że przedmiotowa nieruchomość już nie jest zamieszkiwana. Jako współwłaściciele w momencie powzięcia informacji o zamieszkiwaniu nieruchomości przez osoby nieuprawnione powinni byli formalnie dążyć do uregulowania tego stanu faktycznego, czego nie uczynili. Możliwe było np. zmierzanie do zawarcia umowy najmu, w ramach której uregulowano by kwestię tego, kto ma ponosić ekonomiczny ciężar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Kolegium zaznaczyło, że na takie działania żaden z odwołujących się nie wskazał. Tym samym pomimo niebudzącej wątpliwości okoliczności, że odwołujący nie zamieszkują nieruchomości, to oni jako współwłaściciele powinni ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W ocenie Kolegium nie doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ organ I instancji ustalił wszystkie okoliczności, które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a więc zgromadził wystarczający materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. Niecelowym jest przeprowadzanie kolejnych dowodów na okoliczność, która już została wykazana - a w niniejszej sprawie dowiedziono faktu zamieszkiwania nieruchomości przez 3 osoby oraz wykazano, kto jest współwłaścicielem nieruchomości.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i wobec braku innych, zasługujących na uwzględnienie zarzutów odwołania, należy utrzymać ją w mocy.
W skardze na decyzję organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D. M. (dalej "skarżący") zarzucił naruszenie:
- art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2a u.c.p.g. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji co do podmiotu, który nie zamieszkuje przedmiotowej nieruchomości, nie włada przedmiotową nieruchomością oraz przede wszystkim nie wytwarza odpadów na przedmiotowej nieruchomości;
- art. 247 § 1 pkt 5 O.p. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. poprzez prowadzenie postępowania i wydania decyzji co do podmiotu, który nie zamieszkuje przedmiotowej nieruchomości, nie włada przedmiotową nieruchomością oraz przede wszystkim nie wytwarza odpadów na przedmiotowej nieruchomości;
- art. 187 oraz art. 180 w związku z art. 181 O.p. w związku z niepodjęciem przez organ I i II instancji wystarczających czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego w sprawie i rozpatrzenia go w sposób wyczerpujący, a tym samym naruszenie zasady postępowania wyrażonej w art. 121 O.p., tj. zasady zaufania do organów oraz wymienionej w art. 122 O.p. zasady prawdy obiektywnej.
Biorąc powyższe pod uwagę skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania w stosunku do jego osoby oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. określającego definicję właściciela nieruchomości, wskazał, że prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w tym przepisie spoczywa obowiązek złożenia deklaracji i ponoszenia w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości". Ustawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. W sytuacji, w której nieruchomość nie jest zamieszkiwana przez jej właściciela (właścicieli), to pozbawione argumentów jest twierdzenie, że to wyłącznie właściciel nieruchomości jest zobowiązany do składania deklaracji i ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nielegalne zajęcie nieruchomości przez podmioty niebędące właścicielem nieruchomości nie powoduje nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na właścicielu nieruchomości.
Dalej skarżący, powołując się na wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt III FSK 540/22, wskazał, że ustanowioną w art. 6h u.c.p.g. zasadą jest, że do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zobowiązani są właściciele nieruchomości. Właścicieli nieruchomości należy identyfikować z uwzględnieniem regulacji z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Skoro zatem w art. 2 ust. 2a mowa jest o "podmiotach spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4", na których może ciążyć obowiązek ponoszenia opłaty, to przyjąć trzeba, że normą tego przepisu objęte są sytuacje, gdy obowiązek ponoszenia opłaty ciąży nie tylko na właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości uwidocznionych w księgach wieczystych, ale również na innych wymienionych w ust. 1 pkt 4 podmiotach władających nieruchomością. Opłatę za gospodarowanie odpadami powinien ponosić podmiot, który je wytwarza.
Podniósł, że w analizowanym stanie faktycznym nieruchomość została przez niego i jego rodzeństwo oddziedziczona w spadku po zmarłym w 2017 r. ojcu (skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości udział 1/3). Nikt ze współwłaścicieli nieruchomości zarówno w niej nie mieszkał, jak i nie mieszka, nikomu jej nie wynajmował i nie wynajmuje oraz nie zamierza wynajmować, jak również w żaden inny sposób nie korzystał i nie korzysta z niej obecnie. Tym samym nie ma podstaw, aby z przedmiotowej nieruchomości były od któregoś ze współwłaścicieli odbierane odpady komunalne.
Zaznaczył, że organ I instancji był wielokrotnie informowany, że jeżeli przedmiotowa nieruchomość jest używana/zamieszkiwana przez kogokolwiek, to jest to czynione w sposób nielegalny, bez zgody współwłaścicieli.
Zdaniem skarżącego organ I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zaś Kolegium nie uwzględniło jego argumentacji i utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W trakcie kontroli sądowej aktów wydanych przez organy administracji sąd bierze pod uwagę nie tylko zarzuty podniesione w skardze, ale także wszelkie naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które ujawnią się w trakcie prowadzonej kontroli. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie wyjaśnił wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, z uwagi na co, sąd na aktualnym etapie postępowania nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący oraz pozostali współwłaściciele nieruchomości (uczestnicy postępowania) są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstałymi na nieruchomości położonej w M. przy ul. [...].
Zgodnie z treścią art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje, w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 (tj. nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy) za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec.
Istotny w rozpatrywanej sprawie jest sposób zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. pojęcia właściciela nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu, za właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zatem pojęcie "właściciela nieruchomości" zgodnie z u.c.p.g. jest znacznie szersze, niż wynika to z przyjętej przez organ wykładni. Obejmuje bowiem wszystkie podmioty "władające nieruchomością". Wbrew twierdzeniom organu znaczenie ma właśnie to, kto wytwarza odpady.
W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji ustawy (o charakterze doprecyzowującym), wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 ust. 2a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. W konkretnej sprawie zasadniczo nawet kilka podmiotów może jednocześnie spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Mieć należy również na względzie, iż powołana ustawa nie statuuje solidarnej odpowiedzialności tych podmiotów w powyższej sytuacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 505/18, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, zamiarem ustawodawcy, wyrażonym w powołanym wyżej przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. było objęcie przepisami tej ustawy wszystkich podmiotów mających jakiekolwiek uprawnienia do władania nieruchomością lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość, tak, by w jak najszerszym zakresie zagwarantować wykonanie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku. Z tego powodu zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy pojęcie właściciela nieruchomości obejmuje również podmiot władający nieruchomością. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, czyli osobę która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego" (art. 338 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071, dalej "k.c."). Treść analizowanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w przypadku większej liczby podmiotów, które można uznać za właścicieli nieruchomości w jego rozumieniu wymaga zatem odwołania się do dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia systemowa zewnętrzna pozwala na przesądzenie, że podmiotem władającym nieruchomością może być również jej posiadacz zależny. Stosując wykładnię celowościową przyjmuje się w orzecznictwie, że ustawodawca chciał ulokować obowiązki wynikające z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na poziomie jak najbliższym faktycznego generowania odpadów (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 291/20, wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2018 r., sygn. akt I SA/Po 509/18). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (publ. Dz. U. z 2013 r. poz. 1593) stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 k.c. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca, TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Żądanie wnioskodawcy zmierza bowiem w istocie do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów u.u.c.p.g. dla różnych możliwych wypadków krzyżowania się praw na nieruchomości. Jednocześnie TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza kognicję TK i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. za właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Stąd tytuł prawny do nieruchomości przysługujący skarżącemu na podstawie prawa cywilnego nie ma dla ustalania opłat na podstawie u.c.p.g. decydującego znaczenia, jeśli kto inny zajmuje i korzysta z nieruchomości. Zdaniem Sądu, "właściciel", o którym mowa w art. 6m ust. 1 ustawy, obowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania (...), to również współwłaściciel, użytkownik wieczysty oraz (...) inne podmioty władające nieruchomością. W konsekwencji należy uznać, że za właściciela u.c.p.g. uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (por. A.K. Modrzejewski, Zmiana koncepcji właściciela nieruchomości w kontekście nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 28 listopada 2014 r., Samorząd Terytorialny nr 9/2015). Za poglądem tym opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 676/17.
Sąd zwraca uwagę, że sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma swojego właściciela, jak również inny podmiot faktycznie władający nieruchomością, powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. Tymczasem ani z treści decyzji organu I instancji, ani z decyzji Kolegium nie wynika, by organy podjęły jakiekolwiek działania w celu określenia stopnia władztwa nad nieruchomością sprawowanego przez podmioty określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., aby decyzja wypełniała standardy przewidziane w art. 210 § 1 i § 4 O.p., czynności te powinny zostać odzwierciedlone w jej treści.
Wszak z załączonego do akt administracyjnych zaświadczenia Straży Miejskiej w M. z 13 sierpnia 2024 r. wynika, że nieruchomość jest zamieszkiwana przez A1. S1. oraz jej dwie małoletnie córki L. M. i M.M.. Z relacji tej wynika także, że "pod tym adresem jest również zameldowany M1.M.", lecz tam nie przebywa. Pozostaje to w opozycji do zgodnych twierdzeń skarżącego oraz uczestników postępowania, którzy nie wiedzą kto pod ww. adresem przebywa.
Należałoby więc zweryfikować, czy faktycznie M1. M. oraz pozostałe osoby (A1. S1. i jej córki) zostali tam zameldowani i przez kogo, a co za tym idzie, czy nieruchomość jest zamieszkiwana na podstawie tytułu prawnego, czy też nie. Trudno bowiem przyjąć – bez ustalenia tych okoliczności – czy twierdzenia skarżącego oraz uczestników postępowania o braku jakiejkolwiek wiedzy o zamieszkiwaniu nieruchomości przez matkę z dwójką małoletnich dzieci, są wiarygodne. Z tych powodów niezrozumiałe jest pominięcie przez SKO twierdzeń skarżących o zamieszkiwaniu nieruchomości przez osoby nieuprawnione. Nieprzeprowadzenie ściśle w tym zakresie rzetelnego postępowania dowodowego nosi znamiona nadużycia pozycji władczej organu, z pominięciem stosowania art. 187 § 1 O.p. Zgodnie z tym przepisem bowiem, organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jeśli zaś materiał dowodowy w sprawie zawiera luki, co do istotnych okoliczności, to wybór rozstrzygnięcia (zastosowania prawa materialnego) jest przypadkowy i nielogiczny, a ponadto narusza art. 187 § 1 O.p.
Czynności wzmiankowane powyżej wydają się być niezbędne dla poprawnego załatwienia sprawy, ponieważ fakty i dowody rozważone i zaaprobowane przez organ stosujący prawo tworzą stan faktyczny sprawy, prezentowany w uzasadnieniu faktycznym (art. 210 § 4 ab initio O.p.), który podlega subsumcji pod adekwatne do niego regulacje prawa materialnego (uzasadnienie prawne, art. 210 § 4 in fine O.p.). Dlatego to prawidłowe ustalenie i przedstawienie w decyzji stanu faktycznego jest zagadnieniem pierwszoplanowym przy stosowaniu prawa, ponieważ stanowi podstawę subsumcji oraz wykładni operatywnej prawa materialnego, konstytuując indywidualny charakter sprawy rozpatrywanej i załatwianej w danym postępowaniu.
Sąd podkreśla, że postępowanie dowodowe, powinno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego, zatem musi obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - w tym wypadku o ustalenie opłat za gospodarowanie nieczystościami. W świetle powołanego wyżej przepisu nie ma więc podstaw do poszukiwania elementów stanu faktycznego, które nie mają żadnego odniesienia do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, czyli nie zmierzają do ustalenia (lub zaprzeczenia) warunków hipotezy określonej normy materialnego prawa (art. 2 ust.1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g.), która ma mieć w sprawie zastosowanie. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych nie jest celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym, sytuacja strony podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego – prawidłowo rozumianej. Skoro jednak skarżący wielokrotnie podnosi okoliczności niezamieszkiwania na nieruchomości, zamieszkiwania tam innych osób (czyli okoliczności istotne "prawnie"), to powinny być one rzetelnie i dogłębnie wyjaśnione przez organy administracji tak w drodze osobistej wizji, jak w drodze przesłuchania świadków oraz stron postępowania.
Z tych powodów Sąd orzekł o naruszeniu w sprawie art. 187 § 1 i art. 191 O.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Kolegium będzie zobowiązane do powtórnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, z uwzględnieniem zastrzeżeń poczynionych powyżej i zarysowanego sposobu rozumienia prawa. W szczególności Kolegium przyda znaczenie art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 6m ust. 1 u.c.p.g. zaproponowane przez Sąd powyżej: zamiast przyjętego uprzednio znaczenia "cywilistycznego" terminu "właściciel". Nadto przeprowadzi czynności dowodowe w celu ustalenia, kto rzeczywiście korzysta z nieruchomości, w tym czynności zaproponowane powyżej. Kolegium uwzględni też fakt wynikający z dorobku prawnego, że zestawienie obu przepisów, tj. art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 2a u.c.p.g. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, że ostatni z wymienionych przepisów znajdzie pierwszeństwo zastosowania w sytuacji spełnienia hipotezy tego przepisu, a więc niezależnie od jednoczesnego spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Uwzględni więc stanowisko wyrażone w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z 22 maja 2024 r., III FSK 540/22, że właścicieli nieruchomości należy identyfikować z uwzględnieniem regulacji z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Normą tego przepisu objęte są sytuacje, gdy obowiązek ponoszenia opłaty ciąży nie tylko na właścicielach (współwłaścicielach) nieruchomości uwidocznionych w księgach wieczystych ale również na innych wymienionych ust. 1 pkt 4 podmiotach władających nieruchomością. Wówczas spośród tych podmiotów obowiązek uiszczenia opłaty ciąży na podmiotach faktycznie władających nieruchomością. Jeśli zaś do poniesienia opłaty zobowiązani są wyłącznie współwłaściciele nieruchomości, wówczas ponoszą oni odpowiedzialność solidarną.
W ocenie Sądu okoliczność faktycznego władania nieruchomością, a nie dysponowania formalnym tytułem prawnym do tejże nieruchomości, ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu podmiotu zobowiązanego do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wobec powyższego skoro to inne osoby zamieszkiwały przedmiotową nieruchomość i w związku z tym faktycznie nią władały, to bez znaczenia jest fakt istnienia innych podmiotów o statusie współwłaściciela, skoro to inne osoby zamieszkiwały przedmiotową nieruchomość i w związku z tym faktycznie nią władały. Pojęcie "własność" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. rozciąga się również na podmioty władające nieruchomością, a w pojęciu "władanie" mieści się także władanie nieruchomością, a co za tym idzie także jej zamieszkiwanie. Okolicznością potwierdzającą fakt zamieszkiwania przez inne osoby przedmiotowej nieruchomości oraz stałego jej użytkowania jest, m.in. zużywanie przez nią mediów. Brak jest w aktach sprawy dokumentów, kto w badanym okresie był odbiorcą wody na przedmiotowej nieruchomości jak również kto uiszczał należności za prąd. Pozwoliłoby to na ustalenie, kto jest podmiotem faktycznie władającym nieruchomością, a co za tym idzie mającym obowiązek złożyć deklarację dotyczącą opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uiszczać wskazaną opłatę.
Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego uiszczony przez niego wpis sądowy.