I SA/GL 383/21

I SA/Gl 383/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bożena Suleja-Klimczyk
Dorota Kozłowska /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III FSK 4745/21 - Wyrok NSA z 2023-10-12
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 64 par. 1 pkt 4, par. 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Bożena Suleja –Klimczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej - organ odwoławczy, Dyrektor IAS) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm. – dalej u.p.e.a.), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Burmistrza Miasta L (dalej – Skarżący, Burmistrz, Wierzyciel):
1) uchylił w całości postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej – Naczelnik US, organ egzekucyjny) z dnia [...] r. nr [...] o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] wystawionych przeciwko A S.A. (dalej – Spółka) i obciążeniu Wierzyciela, tj. Burmistrza Miasta L kwotą [...] zł;
2) i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążył Wierzyciela - Burmistrza Miasta L kosztami egzekucyjnymi, wygenerowanymi na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...] w łącznej wysokości [...] zł.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Organ I instancji prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Spółki na podstawie wystawionych przez Burmistrza tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], obejmujących zaległość z tytułu podatku od nieruchomości za 2006 r. Tytuły te wydane zostały na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nieostatecznej decyzji określającej wysokość podatku nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Odpisy tytułów wykonawczych wraz z zawiadomieniem z dnia [...] r. nr [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B S.A. doręczono zobowiązanej Spółce w dniu [...] r. Zakończenie egzekucji nastąpiło w dniu [...] r. poprzez wyegzekwowanie dochodzonych należności wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi.
Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. Spółka zwróciła się z wnioskiem o wydanie zawiadomienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. W jego następstwie Naczelnik US zawiadomieniem z dnia [...] r. określił wysokość owych kosztów. Następnie Spółka pismem z dnia 9 marca 2017 r. wniosła o wydania postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną z wniosku Burmistrza. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2006 r. Czyniąc zadość temu żądaniu, postępowanie w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych zostało zawieszone postanowieniem organu egzekucyjnego z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Katowicach uchyliło wspomnianą decyzję Burmistrza z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie w sprawie z uwagi na przedawnienie obowiązku. Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowania, Naczelnik US postanowieniem z dnia [...] r. podjął z urzędu postępowanie w sprawie kosztów egzekucyjnych.
Postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik US:
1) określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, które w tytułach wykonawczych wystawionych przeciwko Spółce przez Burmistrza, będącego wierzycielem kształtują się następująco:
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za styczeń 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za luty 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za marzec 2006 r.,
– kwota [...]zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za kwiecień 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za maj 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za czerwiec 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za lipiec 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za sierpień 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za wrzesień 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za październik 2006 r.,
– kwota [...] zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za listopad 2006 r.,
– kwota [...]zł dotyczy [...] (nr sprawy [...]), obejmujący zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za grudzień 2006 r.,
2) obciążył wierzyciela, tj. Burmistrza kwotą [...] zł kosztów egzekucyjnych wygenerowanych na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] z dnia [...] r. obejmujących zobowiązanie z tytułu podatku od nieruchomości za 2006 r.
Postanowienie doręczono Wierzycielowi i C S.A. (następcy prawnemu A S.A.) w dniu [...] r.
W jego uzasadnieniu wskazano, iż wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę wydanego tytułu wykonawczego zasadnym było obciążenie Wierzyciela kosztami egzekucyjnymi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Wyjaśniono również, że ich wysokość była miarkowana przy uwzględnieniu proporcji stawek wynikających z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. do stawki i kwoty maksymalnej określonej dla kosztów związanych z egzekucją z nieruchomości. Stwierdzono również, iż zgodnie z art. 64 § 3 i art. 64 § 6 u.p.e.a. opłatę za czynności egzekucyjne oraz opłatę manipulacyjną naliczono osobno od każdego tytułu wykonawczego.
Wierzyciel nie zgadzając się z postanowieniem organu egzekucyjnego, pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. wniósł zażalenie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem Wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa;
2) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu Wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one Wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa;
3) art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego oraz, że egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie 12 tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi kwotowymi limitami tychże opłat, obciążeniu wierzyciela opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków, naliczoną osobno do każdego tytułu wykonawczego;
4) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności;
5) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 poprzez wydanie postanowienia, które narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.
Wobec tych zarzutów Burmistrz wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych w wysokości [...] zł.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie Naczelnika US i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł, którymi obciążył Wierzyciela.
W uzasadnieniu przedstawiono przebieg sprawy oraz zasady ustalania kosztów egzekucyjnych. W tym zakresie wskazano, że zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.). Odstępstwo od tej reguły określone zostało w art. 64c § 3 i 4 u.p.e.a., gdzie przewidziano możliwość obciążenia wierzyciela wspomnianym kosztami egzekucyjnymi. Wyjaśniono także, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej nie było dotknięte wadą bezprawności i nie może mieć zastosowania art. 64c § 3 u.p.e.a. Jednak zachodziła podstawa z art. 64 § 4 u.p.e.a. do obciążenia kosztami egzekucyjnymi Wierzyciela, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej następnie przez organ odwoławczy.
Przechodząc do meritum sprawy wskazano, że organ egzekucyjny obciążył Wierzyciela opłatą manipulacyjną, jak również opłatą za zajęcie wierzytelności pieniężnych z rachunku bankowego Spółki, naliczoną od każdego z dwunastu wydanych przez niego tytułów wykonawczych. Dyrektor IAS zauważył, że na wskazane koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, składa opłata manipulacyjna w łącznej wysokości – [...] zł oraz opłata za zajęcie rachunku bankowego w łącznej wysokości [...] zł. Podkreślił jednocześnie, że organ I instancji określając ich wysokość wziął pod uwagę wytyczne Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Mianowicie Naczelnik US porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku zobowiązanej Spółki opłatę manipulacyjną, opłatę za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK za niekonstytucyjne i dokonał ich miarkowania.
Wyrażono także pogląd, że w stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za zajęcie innych wierzytelności ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. Jednakże nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej, obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnej do łącznej wysokości [...] zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej – [...] zł za opłatę manipulacyjną i [...] zł za zajęcie wierzytelności pieniężnej). Z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Jednocześnie zwrócono uwagę na funkcję fiskalną kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne mają bowiem zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego.
Dyrektor IAS akceptując sposób miarkowania kosztów egzekucyjnych zanegował ich naliczenie od każdego z dwunastu tytułów wykonawczych. Uznał bowiem, że zaaprobowanie takiego toku rozumowania prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W tej sytuacji mimo, że organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne na podstawie dwunastu tytułów wykonawczych, których podstawą wystawienia była jedna decyzja Burmistrza z dnia [...] r., Dyrektor IAS uznał, że zasadne jest określenie opłaty manipulacyjnej na poziomie [...] zł oraz opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwocie [...] zł, co przesądza o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł.
Pełnomocnik Wierzyciela w skardze z dnia 2 lutego 2021 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu Wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu I instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one Wierzyciela będącego podmiotem publicznym;
2) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 64 § 3 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu Wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną z prawidłowym uwzględnieniem, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak przy błędnym braku skonfrontowania przez organ tak ustalonej wysokości opłat z nakładami i efektami pracy organu I instancji, jak również stopnia skomplikowania czynność organu egzekucyjnego;
3) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji RP, i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności;
4) art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Wierzyciela wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie poprzez określenie kosztów egzekucyjnych w konkretnej, ustalonej przez Sąd, wysokości. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na wstępie uzasadnienia skargi zauważono, że Skarżący nie kwestionuje zasadności obciążenia go kosztami egzekucyjnymi, zgodnie z treścią art. 64c § 4 u.p.e.a., a jedynie samą wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych. Za prawidłowe uznano także stanowisko organu w zakresie potrzeby uwzględnienia okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego.
Pełnomocnik wskazał, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym, nie może pozostać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Jak również zaznaczył, iż istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone. W tych warunkach, zdaniem pełnomocnika, określenie kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł pozostaje w oderwaniu od faktycznego zakresu skomplikowania sprawy oraz ilości podjętych czynności. Otóż według pełnomocnika, oczywistym jest, że wydatki rzeczywiste, jakie poniósł organ egzekucyjny są na znacznie niższym poziomie. Dlatego też, uwzględniając stopień skomplikowania oraz czasochłonności podjętych przez organ egzekucyjny czynności w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym uzasadnionym jest ustalenie kosztów egzekucyjnych na poziomie stawek minimalnych. Zasygnalizowano także, że w podobnym stanie faktycznym organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], uwzględniając zalecenia Sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 40/18, określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy.
Autor skargi zwrócił także uwagę, że organ egzekucyjny nie podał, czy i w jaki sposób uwzględnił fakt, że koszty obciążają Wierzyciela. Nie podał bowiem jaka byłaby ich wysokość, gdyby obciążały one dłużnika. Według pełnomocnika, nie wzięto pod uwagę tego, że celem egzekucji było doprowadzenie do wykonania obowiązków publicznoprawnych powstających w obszarze działania administracji, w analizowanym przypadku - podatku od nieruchomości, a więc należności o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa. W ocenie pełnomocnika, Wierzyciel w takiej sytuacji nie powinien ponosić kosztów egzekucyjnych w wysokości wyższej niż zwrot wydatków faktycznie wydatkowanych przez organ egzekucyjny na czynności manipulacyjne i egzekucyjne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Przedmiotem postępowania jest ocena legalności postanowienia organu odwoławczego, który uchylił postanowienie organu egzekucyjnego określające Wierzycielowi wysokość kosztów egzekucyjnych naliczonych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na łączną kwotę [...] zł i orzekł o ich zmniejszeniu do kwoty [...] zł.
Na wstępie należy zaznaczyć, że tut. Sąd orzekał już w podobnym stanie faktycznym i prawnym oddalając skargę wierzyciela (zob. wyroki: z dnia 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Gl 1310/18 oraz z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1586/19). Sąd podziela poglądy wyrażane we wspomnianych orzeczeniach, dlatego w uzasadnieniu odwoła się do argumentacji w nich zaprezentowanej.
Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, orzekł, że:
– art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
– art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.
Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy podmiotu obciążonego kosztami stają się jedynie sankcją pieniężną.
Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.
Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.
Z uzasadnienia powyższego wyroku Trybunału należy wyprowadzić zatem wniosek, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
W pkt 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił skutki tego wyroku i wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne.
W odniesieniu do realiów tej sprawy zasadnie Dyrektor IAS przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają Wierzyciela na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a. To zagadnienie nie jest sporne, a zatem nie wymaga dalszej argumentacji.
Mając na uwadze wyrok Trybunału z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 zasadnie Dyrektor IAS przyjął, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metody określenia wysokości kosztów egzekucyjnych (zob. też wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II FSK 2206/17, Lex nr 2467916; z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18, Lex nr 2722268).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo przywołano metodykę wyznaczenia górnych limitów opłat, która była prezentowana przez organy egzekucyjne w innych sprawach i zyskała aprobatę tutejszego Sądu, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki WSA: z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1299/17 oraz z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 1167/17 i odpowiednio wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2138/18, z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18, z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 3154/19).
Ustalając górne limity opłat, którymi można obciążyć stronę: za zajęcie wierzytelności oraz opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a.) odwołać się należy do treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Stanowi on, że opłaty pobrane za zajęcie nieruchomości wynoszą 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. W ocenie Sądu, uzasadniając ten pogląd wskazać należy, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) oraz co do opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 6 u.p.e.a.) należy uwzględnić mniejszy nakład pracy organu egzekucyjnego. Dlatego też w związku z brakiem ustawowej interwencji ustawodawcy po wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a. powinny być proporcjonalnie obniżone, przy przyjęciu za punkt odniesienia górnego limitu opłaty, który został wskazany w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Zdaniem Sądu, taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio u.p.e.a. jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:
a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
W konsekwencji, Sąd aprobuje stanowisko, iż skoro opłata za zajęcie nieruchomości wynosi 8% egzekwowanej należności, lecz maksymalna jej kwota nie może przekroczyć 34.200 zł, to:
– maksymalny wymiar opłaty manipulacyjnej może wynosić 4.275 zł (1%, czyli 1/8 z 34.200 zł);
– maksymalny wymiar opłaty za zajęcie tzw. innej wierzytelności może wynosić 21.375 zł (5%, czyli 5/8 z 34.200 zł).
Stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 2094/18. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana. Pogląd ten znalazł akceptację także w innych orzeczeniach NSA, np. z dnia 13 maja 2020 r. sygn. akt II FSK 2950/19 oraz z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II FSK 3154/19.
Także niezasadnie, Strona skarżąca forsuje pogląd o możliwości obciążenia jej opłatami stanowiącymi równowartość poniesionych przez organ faktycznych wydatków na przeprowadzenie egzekucji. Po pierwsze, Sąd wskazuje, że ustawa wyraźnie odróżnia opłaty (o których cały czas mowa) od wydatków – czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i art. 64c § 1 u.p.e.a.). Tych pojęć nie można zatem utożsamiać. Po drugie, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie przyjmuje, że choć pożądane jest powiązanie wysokości kosztów egzekucyjnych z nakładem pracy podmiotu prowadzącego egzekucję (a także z efektywnością egzekucji), to jednak nie oznacza to, iż opłaty egzekucyjne muszą być ustalane w sposób ściśle powiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt P 63/14, OTK-A 2017/55, pkt 4.4. uzasadnienia i powołane tam kolejne orzeczenia).
Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 31/14 wskazał, że: a) nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, b) tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji; jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna, c) wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego (funkcja fiskalna opłat). Zdaniem Sądu, zastosowanie wskazanej metody określenia górnych limitów opłat z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie treści art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. nie tylko da się skonstruować poprzez zastosowanie metod wykładni systemowej, ale ponadto jest wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14. W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., także w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 84 Konstytucji są niezasadne.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że Dyrektor IAS dokonując ponownego wyliczenia wysokości kosztów egzekucyjnych nie naruszył standardów konstytucyjnych wskazanych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. Mianowicie wysokość opłaty z tytułu zajęcia rachunku bankowego oraz wysokość opłaty manipulacyjnej nie przekraczają wskazanych wcześniej górnych limitów. Przypomnieć należy, że suma łączna opłat za zajęcie wierzytelności wyniosła [...] zł, a opłata manipulacyjna ustalona została na łączną kwotę [...] zł.
Podkreślić również należy, że wydając postanowienie reformatoryjne organ odwoławczy uwzględnił kwestię dotyczącą obliczania opłat oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, gdy dokonano wyłącznie jednej czynności zajęcia rachunku bankowego. Konieczność uwzględnienia i tego aspektu, to jest poddania wykładni prokonstytucyjnej art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., zaaprobował NSA w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3044/18 (pkt 3.5. uzasadnienia), który oddalił skargę kasacyjną Dyrektora IAS od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 104/18.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że na gruncie tej sprawy Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 12 tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Burmistrza, określająca zobowiązanej Spółce podatek od nieruchomości za 2006 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one jednej raty podatku. Czynności podejmowane przez organ (w związku z którymi naliczono koszty) cechował niski stopień skomplikowania. Zaaprobowanie toku rozumowania zaprezentowanego przez Naczelnika US prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.
Z powyższych względów ustalone przez organ egzekucyjny koszty egzekucyjne zostały skorygowane w zaskarżonym postanowieniu. Mianowicie Naczelnik US naliczył od każdego z dwunastu tytułów wykonawczych opłatę manipulacyjną, co wygenerowało łącznie kwotę [...] zł. Podobnie postąpił przy ustaleniu opłaty za zajęcie rachunku bankowego, co dało łączną kwotę [...] zł. Dyrektor IAS dostrzegając przedstawione wcześniej niebezpieczeństwo pomniejszył wysokość tak określonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie rachunku bankowego do poziomu górnego limitu poszczególnych opłat (manipulacyjnej - [...] zł oraz za zajęcie wierzytelności - [...] zł). W takim przypadku nie sposób twierdzić, że została naruszona realizacja standardów konstytucyjnych wskazanych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. także przy interpretacji art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a. Przekroczenie wskazanych limitów nie nastąpi niezależnie, czy zostaną do nich odniesione opłaty związane z jednym, czy też łącznie ze wszystkimi tytułami wykonawczymi.
Wskazać ponadto należy, że Sąd nie podziela argumentacji wyrażonej w skardze, która sprowadza się ona do tego, że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę górnych granic opłat za zajęcie wierzytelności i manipulacyjnej, obecnie nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tychże opłat. Ta koncepcja została poparta wyrokiem NSA z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II FSK 2576/18 . W powołanych judykacie stwierdzono, że ewentualna modyfikacja zakwestionowanej przez TK normy prawnej powinna nastąpić w drodze wyraźnego aktu prawotwórczego, podjętego przez upoważnione do tego organy. Do tego czasu, stosowanie zakwestionowanych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania opłat. W przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu opłaty, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszających wskazane w wyroku Trybunału wzorce konstytucyjne.
Stanowisko to nie jest jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające. Dominuje koncepcja odmienna, nie negująca w obecnym stanie prawnym, możliwości obciążenia zobowiązanego, względnie wierzyciela, opłatami egzekucyjną i manipulacyjną - poszukująca wypełnienia luki prawnej, będącej rezultatem wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r. poprzez stosowanie pozajęzykowych instrumentów wykładni tekstu prawnego. Zapadły wyrok zakresowy nie powoduje bowiem uchylenia pewnego fragmentu normy, co jest typowe dla wyroku o charakterze zakresowym negatoryjnym, ale stwierdza będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją. Stwierdza zatem konieczność jej uzupełnienia o określoną treść normatywną. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzecznictwie sądów administracyjnych. Dodać jednocześnie należy, że jak wykazano wcześniej, metodyka wyznaczenia maksymalnej wysokości opłat czyni zadość standardom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.
Pełnomocnik w skardze podniósł również, że organ nie wykazał, że wysokość kosztów egzekucyjnych ustalona dłużnikowi byłaby w innej kwocie niż ta, która została określona Wierzycielowi. Zasugerował tym samym, że Wierzyciel powinien być traktowany w sposób odmienny (łagodniejszy). Tymczasem podkreślić należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia brak było podstaw do różnicowania wysokości kosztów egzekucyjnych ze względu na podmiot, który został nimi obciążony. Tym samym nie można w tym względzie czynić zarzutu Dyrektorowi IAS.
Mają powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).