I SA/GL 373/23

I SA/Gl 373/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury
Borys Marasek
Eugeniusz Christ /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 6 ust. 4 i ust. 4a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Agata Ćwik-Bury, Borys Marasek, Protokolant st. sekretarz sądowy Halina Modliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 24 listopada 2022 r. nr LXV/449/2022 w przedmiocie określenia górnych stawek opłat dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminie stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz jej § 3 w zakresie sformułowania: "i § 2".
Uzasadnienie
W dniu 24 listopada 2022 r. Rada Miejska w Żywcu podjęła uchwałę nr LXV/449/2022 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługę opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz usługę odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezobowiązanych do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Miasta Żywiec, dalej także uchwała. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 25 listopada 2022 r. pod. poz. 7511.
W piśmie z 9 lutego 2023 r. Wojewoda Śląski (dalej skarżący), działający m.in. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2023. 40) dalej: u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części określonej w § 2 oraz § 3 w zakresie słów "i § 2", jako sprzecznej z art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2022. 1297 ze zm.), dalej: u.c.p.g.
Przepis § 2 uchwały stanowi, że "Ustala się górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Miasta Żywiec za usługę odbioru odpadów komunalnych, w następujących wysokościach:
1) w przypadku gdy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w pojemniku lub worku o pojemności:
a) 60l – 27,72 zł;
b) 100l – 46,20 zł;
c) 110l – 50,52 zł;
d) 120l – 55,44 zł;
e) 140l – 64,68 zł;
f) 240l – 110,88 zł;
g) 1100l – 498,96 zł;
h) 5000l – 2.263,80 zł;
i) 7000l – 3.169,32 zł;
2) w przypadku gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny w pojemniku lub worku o pojemności:
a) 60l – 47,52 zł;
b) 100l – 79,20 zł;
c) 110l – 87,12 zł;
d) 120l – 95,04 zł;
e) 140l – 110,88 zł;
f) 240l – 190,08 zł;
g) 1100l – 855,36 zł;
h) 5000l – 3.880,80 zł;
i) 7000l – 5.433,12 zł."
Przepis § 3 uchwały stanowi, że "Stawki opłat o których mowa w § 1 i § 2 zawierają podatek od towarów i usług."
W skardze skarżący wskazał, że uchwała została podjęta w istotnym naruszeniem prawa. Zawiera bowiem uchybienia w zakresie prawidłowej realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a u.c.p.g. Dlatego też powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej uchwały przepisem art. 6 ust. 2 u.c.p.g., rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 u.c.p.g., właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez:
1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub,
2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2
- przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
Dalej wyjaśniono, że zakres usług, do których odsyła przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g. dotyczy pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Ponadto u.c.p.g. wskazuje dopuszczalne kryteria różnicowania wysokości górnych stawek opłat. Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g.: Rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast przepis art. 6 ust. 4a u.c.p.g. upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Skarżący podniósł następnie, że przepis art. 6 ust. 4 i 4a u.c.p.g. wskazuje kryterium, jakie rada gminy może zastosować obniżając bądź różnicując górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych. Ustawodawca określił omawiane kryterium w sposób jednoznaczny i może je stanowić jedynie: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych (uprawnienie do zastosowania zróżnicowanych stawek), a także selektywna zbiórka i odbiór tych odpadów (obowiązek zastosowania niższych stawek opłat), w odniesieniu do nieczystości ciekłych przesłankę taką stanowi także: odległość od stacji zlewnej bądź właściwości nieczystości ciekłych. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie szerszej delegacji dla organu stanowiącego gminy. Oznacza to, że w przypadku, gdy rada określa i różnicuje stawki opłat za określone usługi, nie może stosować kryteriów innych, niż te wskazane przez ustawodawcę.
W kontekście przywołanych regulacji wyjaśniono, że w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 2 pkt 1 i pkt 2) Rada Miejska w Żywcu dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych ze względu na wielkość pojemnika służącego do zbierania odpadów komunalnych. Zastosowała zatem kryterium, którego ustawa nie przewiduje. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych.
Skarżący zwrócił również uwagę, że podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Miejska podejmując taką uchwałę zobowiązana jest do przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę oraz do respektowania zakresu delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu. Ponadto zwrócono uwagę, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. W tym kontekście poniesiono, że nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej przez radę gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały (w zakresie wadliwego określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi polegające na odbiorze segregowanych odpadów komunalnych, jak również wadliwego określenia stawek opłat w przypadku braku segregacji tych odpadów), powinno zostać potraktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zaskarżonej części. Skarżący uznał tym samym, że niewłaściwe określenie w § 2 uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi polegające na odbiorze segregowanych odpadów komunalnych, jak również wadliwe określenie stawek opłat w przypadku braku segregacji tych odpadów, skutkuje nieprawidłowym wypełnieniem dyspozycji przepisów art. 6 ust. 2 w związku z ust. 4 i ust. 4a u.c.p.g. Konsekwencją tego musi być również zakwestionowanie zawartego w § 3 uchwały odesłania do jej § 2.
Końcowo skarżący wskazał, że z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego utracił uprawnienie do wydania tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniesienie skargi na uchwałę jest jego zdaniem w pełni uzasadnione i konieczne.
W ramach odpowiedzi na skargę – pismo z dnia 23 lutego 2023 r. - Burmistrz Miasta reprezentujący Radę Miejską wniósł o umorzenie postępowania. Wskazał, że we wcześniejszych uchwałach skarżący nie kwestionował uzależnienia wysokości opłaty od rozmiaru pojemnika służącego do zbierania odpadów. Ponadto wyjaśnił, że Rada Miejska w Żywcu, w dniu 23 lutego 2023 r., podjęła uchwałę Nr LXX/481/2023 w sprawie zmiany spornej uchwały odstępując od zakwestionowanego w skardze kryterium. Zdaniem Burmistrza okoliczność ta czyni rozpoznanie skargi bezprzedmiotowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując oceny prawnej zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w tutejszym Sądzie toczyło się już postępowanie dotyczące spornej kwestii w odniesieniu do analogicznej uchwały podjętej przez inną Radę Gminy (sygn. akt I SA/Gl 344/23) i z uwagi na tożsamość problemu Sąd aprobując i uznając za własne wyrażone tam poglądy przywoła je w niniejszym uzasadnieniu.
Z treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2023. 259 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a., wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola dotyczy także aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do kategorii takich aktów należy zaskarżona uchwała.
Mocą zaś art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.
Do nieważności uchwały może prowadzić wyłącznie istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 200/1-2, s. 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95 – wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Uprawnienie do złożenia skargi przez wojewodę wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten daje wskazanemu organowi nadzoru legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy uchwała organu gminy jest sprzeczna z prawem, a organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały.
Równocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP rada gminy, jako organ władzy publicznej zobowiązana jest do działania na podstawie i w granicach prawa. natomiast stosownie do regulacji art. 94 Konstytucji RP organy jednostek samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym ustawy o samorządzie gminnym.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd obowiązany był ustalić, czy uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.
Uchwała poddana kontroli sądowej stanowi akt prawa miejscowego i powinna być przede wszystkim zgodna z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Delegację ustawową dla jej podjęcia przez radę gminy zawiera przepis art. 6 ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 6 ust. 4 u.c.p.g. rada gminy określając stawki opłat, o których mowa w ust. 2, stosuje wyższe stawki, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Natomiast przepis art. 6 ust. 4a u.c.p.g. upoważnia radę gminy do zróżnicowania stawki w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odpowiednio odległości od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Z treści ww. przepisu wynika, że ustawodawca wskazał tylko dwie przesłanki, którymi może kierować się rada gminy przy dokonywaniu zróżnicowania górnych stawek opłat, nie przewidując w tym zakresie szerszej delegacji. Przesłankami tymi są: gęstość zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległość od miejsca przetwarzania odpadów komunalnych, stacji zlewnej, a także właściwości nieczystości ciekłych.
Przesłanki te nie obejmują wielkości pojemnika czy worka na odpady. Skoro więc w niniejszej sprawie dokonano zróżnicowania górnych stawek opłat przy zastosowaniu kryteriów pozaustawowych, to oznacza, że w tym zakresie zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, co stanowi kwalifikowane naruszenie prawa – art. 6 ust. 4a w zw. z ust. 2 u.c.p.g. (por. także np. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 574/18).
Natomiast w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 2 pkt 1 i pkt 2) Rada Miejska w Żywcu dokonała zróżnicowania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych ze względu na wielkość pojemnika służącego do zbierania odpadów komunalnych. Zastosowała zatem kryterium, którego ustawa nie przewiduje.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że uchwała w zaskarżonej części narusza prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 uchwały oraz jej § 3 w zakresie sformułowania: "i § 2", na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała już nie obowiązuje, gdyż utraciła moc na mocy uchwały Rady Miejskiej w Żywcu z dnia 23 lutego 2023 r. Nr LXX/481/2023. Utrata mocy obowiązującej uchwały na skutek jej uchylenia, bądź podjęcia nowej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić jego nieważność. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne utraty mocy obowiązującej aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z podjęcia nowej uchwały oznacza wyeliminowanie go z obrotu prawnego ze skutkiem od określonej daty (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia (wejścia w życie) uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza więc, że uchwała ta od samego początku nie była zdolna do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (tak postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 869/14). Z tych przyczyn należało stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na podjętą w dniu 23 lutego 2023 r. uchwałę, gdyż zaczęła ona obowiązywać od dnia jej publikacji co nastąpiło po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.