I SA/Gl 362/24

I SA/Gl 362/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Rotter
Monika Krywow /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Sygn. powiązane
III FSK 1304/24 - Wyrok NSA z 2025-02-04
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krywow (spr.), Sędzia WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Anna Rotter, Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Chorzów z dnia 27 stycznia 2022 r. nr XLV/752/2022 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; 2) oddala skargę w części dotyczącej § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Pismem z 8 lutego 2024 r. Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako Prokurator, skarżący wniósł skargę w zakresie § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały nr XLV/752/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 stycznia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 4 lutego 2022 roku pod pozycją 764, żądając stwierdzenia nieważności ww. uchwały w powyższym zakresie.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to: art. 2, 7, 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz aft. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2021 poz. 888, dalej jako u.u.c.p.g., poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a) braku przedstawienia metody wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uniemożliwia kontrolę poprawności ustalenia stawki na kwotę 28,90 zł,
b) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, wynikające z wydruku podpisanego przez Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami, w zakresie:
- odpadów odebrany eh w 2021 roku w ilości 39 427 Mg,
- budowy PSZOK skumulowany wynik 3 784 513,97 zł,
- dochodu z deklaracji 33 352 484,88 zł,
c) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców zamieszkujących miasto C., którzy nie złożyli powyższej deklaracji,
d) zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,
e) zaniechaniu udokumentowania w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k. ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2, 3 4 u.u.c.p.g. kosztów:
- tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
- obsługi administracyjnej systemu,
- edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,
pomimo wzięcia powyższego pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty,
f) zaniechaniu udokumentowania kosztów utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, pomimo wzięcia powyższego kryterium pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w dniu 27 stycznia 2022 roku na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a pkt 1 i pkt 5 oraz ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.u.p.c.g. Rada Miejska w Chorzowie podjęła uchwałę nr XLV/752/2022 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Dalej, Prokurator zauważył, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki mieszkańców C. wskazując m.in. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokość stawki opłaty. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta C. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.p.g. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.
Prokurator odwołał się do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., wskazując, że przepisy te wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał luh zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał czy ich publikacji. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Gl 1690/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 roku, sygn. akt II SA/Łd 1083/21, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 roku, sygn. akt III FSK 2713/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 marca 2022 roku, sygn. akt II SA/Ke 870/21,).
Analiza treści zaskarżonej uchwały Prokurator uznał, że w sposób istotny narusza ona prawo. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie ) i granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazując na art. 6k , art. 6r u.u.p.c.g. Prokurator stwierdził, że ustawodawca precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 roku, sygn. akt l SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa, w tym samorządu terytorialnego. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie - art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt K 17/12, OTK-A 2013/8/125).
Zdaniem Prokratora Rada Miejska w Chorzowie nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W toku postępowania wyjaśniającego jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała umowę z dnia 21 stycznia 2022 roku, [...], [...], [...], [...] pomiędzy miastem C. a P Sp. z o.o. z/s w C. oraz wydruk podpisany przez Kierownika Referatu Gospodarki Odpadami Komunalnymi, oznaczony jako załącznik 3A. Zarazem organ nie nadesłał żadnych materiałów źródłowych odzwierciedlających przyjęte w wydruku wartości. Powyższe uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości wskazanych tam danych. Jedynym materiałem źródłowym pozwalającym na częściową ocenę prawidłowości przyjętych wartości jest wspomniana wyżej umowa. Trudno w tych okolicznościach uznać aby kalkulacja została przyjęta w sposób rzetelny, umożliwiający dokonanie jej weryfikacji.
Kolejno Rada pomimo zwrócenia się o wskazanie sposobu wyliczenia stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi na kwotę 28,90 zł nie podała algorytmu wyliczenia opłaty. Nie jest zatem wiadome jakie działania podjął organ w celu ustalenia stawki na kwotę 28,90 zł, ani jakie wartości wskazane w załączniku 3A pozwoliły na wyliczenie powyższej stawki. Rada nie wskazała także aby przyjęta stawka pozwoliła na zbilansowanie systemu.
W toku postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 5 grudnia 2023 roku, [...] Rada Miejska w Chorzowie wskazała, iż w toku procesu wyliczenia stawki wzięła pod uwagę jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem organu taki sposób przyjęcia liczby mieszkańców zamieszkujących gminę związany jest z faktem prowadzenia bieżących analiz ilości mieszkańców w gminie zarówno na podstawie danych z ewidencji ludności jak i danych z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest podstaw prawnych ahy liczbę mieszkańców ustalać na podstawie danych meldunkowych. Składane deklaracje podlegają bieżącej weryfikacji m.in. pod kątem urodzeń dzieci. Gmina w ten sposób obejmuje systemem gospodarki odpadami większą ilość mieszkańców niż wynika to z danych z ewidencji ludności. Zarazem organ w ogóle nie odniósłsię do problematyki mieszkańców, którzy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają. Tymczasem ustawa nie operuje pojęciem mieszkańców składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców. Oparcie się o ilość mieszkańców składających deklarację bez informacji o tym, czy system obejmuje wszystkich mieszkańców nie pozwala na przyjęcie, że analiza była przeprowadzona w sposób właściwy. Brak jest zarazem źródeł pozwalających na ustalenie, czy gmina objęła systemem wszystkich mieszkańców. Najwyższa Izba Kontroli w informacjach o wynikach kontroli "Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi" (KAP-4101-006-00/2014) wskazała, iż posiadanie przez gminy rzetelnych danych o liczbie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady komunalne objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami, a co za tym idzie zobowiązanych do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu. Dane takie dają wiedzę, czy gminny system gospodarowania odpadami objął swoim zasięgiem cały strumień wytwarzanych odpadów komunalnych, a także, czy zapewniony został optymalny poziom finansowania systemu z opłat wnoszonych przez właścicieli nieruchomości. Kompletności powyższych danych nie zapewni automatycznie, spoczywający na właścicielach obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty. Natomiast egzekwowanie tego obowiązku nie będzie skuteczne, jeśli gmina nie ustali bazy danych o potencjalnych zobowiązanych i skutecznych procedur aktualizacji i weryfikacji tych danych. Największe problemy z weryfikacją baz danych o właścicielach nieruchomości występują w gminach miejskich. Wynika to w szczególności ze skali (duża liczba nieruchomości, co do których nie ma pewności czy są zamieszkałe lub czy powstają na nich odpady), a także z faktu, że znaczna część właścicieli nieruchomości zamieszkuje w budynkach wielolokalowych zarządzanych przez spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe. Organ nie wziął pod uwagę, iż na terenie Gminy mogą zamieszkiwać osoby wytwarzające odpady komunalne, a nie składające deklaracji. W takim przypadku osoby te pozostają poza system gospodarowania odpadami, zaś przypadającą na nich część kosztów funkcjonowania systemu ponoszą pozostali mieszkańcy C., którzy złożyli deklarację.
Z nadesłanych przez Radę Miejską w Chorzowie dokumentów nie wynika, aby organ uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Prokurator podkreślił, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot; "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 roku, sygn. akt III FSK 733/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lutego 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 1380/22). W toku postępowania wyjaśniającego organ wprawdzie w piśmie z dnia 5 grudnia 2023 roku, [...] wskazał, iż Rada wzięła pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Analiza obejmowała:
- osoby przebywające nieregularnie lub tymczasowo na terenie gminy, co powoduje że odpady oddawane są do systemu tylko w czasie pobytu tych osób. Jest to najważniejsza zmienna, która wpływa na koszty systemu i znaczącą część stawki opłaty,
- ilości i częstotliwości opróżniania pojemników z nieruchomości objętych systemem. Przeanalizowano także regulaminy rodzinnych ogrodów działkowych. Urząd także prowadzi wnikliwe kontrole właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy.
Prokurator wskazał, że brak jest jednak jakichkolwiek dokumentów źródłowych pozwalających na merytoryczną ocenę, czy rzeczywiście Organ wziął pod uwagę przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Nie wskazano także w jaki sposób wyniki tej analizy miały przełożenie na ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Następnie zauważono, że w piśmie z dnia 5 grudnia 2023 roku, [...] organ wskazał, iż wyliczenie stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest wnikliwie kalkulowane w taki sposób, aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadów i oparte jest m.in. na:
- kosztach utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w tym budowy gminnego PSZOK,
- zestawieniu kosztów obsługi administracyjnej gminnego systemu,
- kosztach edukacji, które uwzględnianie były w kalkulacjach w kosztach pozostałych, zwłaszcza, że gmina edukację ekologiczną prowadzi.
Organ dalej wskazał, że w latach 2020 - 2022 miasto zbudowało własny PSZOK w związku z czym do kalkulacji uwzględniane były również koszty tworzenia punktu i po wybudowaniu również jego utrzymania, stosownie do art. 6r ust 2 u.u.c.p.g. Zarazem w nadesłanej dokumentacji brak jest jakichkolwiek dokumentów źródłowych pozwalających na ustalenie jakie były faktycznie poniesione przez gminę koszty z w/w tytułów, w jaki sposób wpłynęło to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W istoeie poza twierdzeniami Rady zawartymi w piśmie z dnia 5 grudnia 2023 roku nie sposób wywieźć aby organ w procesie ustalania wysokości opłaty kierował się przesłankami ustawowymi z art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2-4 u.u.c.p.g.
Kolejno Rada wskazała, iż na terenie PSZOK w C. został utworzony i jest utrzymywany punkt napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, co również brane jest przy kalkulowaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z mocy art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 2aa u.u.c.p.g. uwzględnienie wskazanych kosztów było możliwie. Tym niemniej organ również i w tym przypadku nie wskazał jakie to były koszty i w jaki sposób wpłynęły na wysokość opłaty przyjętej w uchwale. W istocie więc Rada wzięła ten czynnik pod uwagę, w ogóle go nie dokumentując.
Zdaniem Prokuratora, wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie sprzeciwia się okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 6 uchwały nr LV/895/2022 z dnia 27 października 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchylenie uchwały przez radę gminy przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Innymi słowy uchwała w dalszym ciągu będzie miała zastosowanie do stosunków prawnych powstałych pod jej rządami. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od daty jej przyjęcia. Już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie ezyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1776/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1046/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 roku, sygn. akt II FSK 355/14).
W ocenie Prokuratora, żądanie uznania nieważności uchwały w zaskarżonej części znajduje oparcie w art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec braku prawidłowej realizacji delegacji ustawowej w zakresie ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy wyeliminowaniu winny ulec przepisy § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały. W pozostałym zakresie Rada prawidłowo określiła wysokość opłat, które mogą funkcjonować w obrocie prawnym niezależnie od zaskarżonych przepisów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że kwestionowana przez Prokuratora uchwała określiła metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określiła stawki za opłaty podwyższone za gospodarowanie odpadami komunalnymi zgodnie z art. 6k ust. 1, ust.2, ust. 2a pkt 1 i pkt 5 oraz ust. 3 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust.3 u.u.c.p.g., w związku z czym nie sposób ustalić w jaki sposób miałyby naruszać przepisy art. 2, art. 7,art. 94 Konstytucji RP, oraz art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust 1-4, 2aa, art 6k ust 1 pkt 2, art 6k ust 2a pkt 5 u.u.c.p.g., dotyczące wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i określenia stawki tej opłaty. Nie wskazuje tego dokładnie także sam Skarżący, poprzestając jedynie na wskazaniu, że zostały podjęte z naruszeniem tych przepisów ustawy. Tym samym, niżej przedstawiona argumentacja opierać się będzie na wykładni przepisów stanowiących rzeczywistą podstawę prawną do wprowadzenia przez Radę Miasta Chorzów kwestionowanych postanowień uchwały.
Podkreślono, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. Dlatego też organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy, spełniając wymogi z niej wynikające. Konstytucyjna zasada praworządności, określona w art. 7, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok NSA z 24 marca 2021 r., III OSK 113/21). Z tego względu jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez Radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (wyrok NSA z 14 października 2021 r., III FSK 3442/21).
Uchwała w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty, jako akt prawa miejscowego należący do sfery prawa daninowego, została podjęta ze szczególnym uwzględnieniem zasady prawidłowej legislacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, w tym wymogu stanowienia przepisów poprawnych, precyzyjnych i jasnych, czyli jednoznacznie nakładających obowiązki i przyznających prawa, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie.
Mając na uwadze powyższe, zatem zarzut odnoszący się do naruszenia wyżej wymienionych przepisów, na którym został oparty, nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie.
Dalej argumentowano, że u.u.c.p.g. w art. 6k ust. 1 pkt. 1 dopuszcza stosowanie
więcej, niż jednej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy, przy czym w przypadku wyboru więcej niż jednej metody, organ stanowiący winien dodatkowo wskazać, gdzie każda z wybranych metod znajduje zastosowanie. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty. W świetle art. 6j ust. 1 wyżej wymienionej ustawy w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 ustawy) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn
1 liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3. powierzchni lokalu mieszkalnego
oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 tejże ustawy.
W myśl dyspozycji art. 6j ust. 2 ww. ustawy w przypadku nieruchomości o której mowa w art. 6c ust. 1, a wńęc na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6j ust. 2a tej ustawy rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. W stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, do tych kryteriów ustawodawca zalicza: (1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; (2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; (3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d; (4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Według ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt. 2, przy czym przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się Hoczyn hczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r. ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości. Zadeklarowanie liczby pojemników w rozumieniu ustawy należy do obowiązków właściciela nieruchomości, który winien mieć na uwadze ilość i rodzaje (frakcje podlegające obowiązkowej segregacji) odpadów komunalnych oraz częstotliwość ich odbioru. Jak zaś to wynika z brzmienia przepisu art. 6k ust. 1 pkt. 2 ustawy rada gminy winna ustalić "stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości". Przy prawidłowej kalkulacji wysokości tej - jednej - stawki opłaty za pojemnik/worek o określonej pojemności rada gminy winna wziąć pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności wynikające ze specyfiki danej gminy i tak skalkulować wielkość tej stawki, aby uczynić zadość kryteriom określonym w ustawie. Fakt gromadzenia wyodrębnionej frakcji odpadów (jak w tym przypadku odpadów biodegradowalnych) nie może skutkować określeniem innej (niższej) stawki opłaty, a powinien być uwzględniony w wysokości prawidłowo określonej stawki za worek/pojemnik, w odniesieniu do całości kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, m.in. odbierania, transportu, zbierania i unieszkodliwiania odpadów. Za takim rozumieniem przepisów przemawia ich wykładnia językowa, a także wykładnia funkcjonalna.
Zgodnie natomiast z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.u.c.p.g. rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3- 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności.
W ocenie orhanu, trudno się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że stawka opłaty dla mieszkańców Miasta C. jest nieprawidłowa. W zaskarżonej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki takiej opłaty, rada wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - zgodnie z u.c.p.g.
Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych u.u.c.p.g.
Organ zakwestionował także i to by nie nadesłał żadnych materiałów źródłowych odzwierciedlających przyjęte w wydruku wartości. Stwierdził, że do Prokuratora zostały przesłane wyliczenia oraz dokumentacja stanowiąca podstawę wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiący załącznik nr 1 oraz kolejno :
a) załącznik m 2 - obecnie realizowana umowa nr [...] z 31 stycznia 2023 r. na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarta z P Sp. z o. o. (do prokuratury przekazane jako załącznik 1 z pisma z 24 grudnia 2023 r.),
b) załącznik nr 3 — umowa nr [...] z dnia 21 stycznia 2022 r. realizowana od 31.01.2022 r do 31.01.2023 r. na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych zawarta z P Sp. z o. o. (do prokuratury przekazane jako załącznik 2 z pisma z 24 października 2023 r.),
c) załącznik nr 3A — kalkulacja stawki 28,90 zł (do prokuratury przekazane jako załącznik 3A z pisma z 24.10.2023 r.)
d) załączniki m 3B — kalkulacja stawki 34,90 zł (do prokuratury przekazane jako załącznik 3B z pisma z 24 października 2023 r.),
e) załączniki m 3C — kalkulacja stawki 33,90 zł (do prokuratora przekazane jako załącznik 3C z pisma z 24 października 2023 r.),
f) załączniki nr 3D — kalkulacja stawki zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku kompostowania bioodpadów (do prokuratora przekazane jako załącznik 3D z pisma z 2424 października 2023 r.),
g) załącznik nr 4 — zestawienie ilości wytwarzanych odpadów (do prokuratora przekazane jako załącznik 3 z pisma z 4 grudnia 2023 r.),
h) załącznik nr 5 - zestawienie ilości wytwarzanych odpadów (do prokuratora przekazane jako załącznik 4 z pisma z 4 grudnia 2023 r.).
Trudno w tych okolicznościach uznać, aby kalkulacja została przyjęta w sposób nierzetelny. Organ podkreślił, że wg umowy nr [...] z dnia 21 stycznia 2022 r., realizowanej od 31 stycznia 2022 r do 31 stycznia 2023 r. na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych, zawarta z P sp. z o.o. trudno wyciągnąć wnioski, które byłyby wiążące przy ocenie prawidłowości wyliczonej stawki. Niniejsze dotyczy również umowy m [...] z 31 stycznia 2023 r. - brak przeprowadzenia analizy danych wziętych pod uwagę przy wyliczaniu stawki nie spowoduje, że umowa ta stanie się "materiałem źródłowym pozwalającym na częściową ocenę prawidłowości przyjętych wartości". Wartości umowy nie można podzielić na ilość miesięcy jej obowiązywania, tak aby otrzymać miesięczną wartość wynikającą z zapisu chociażby art. 6r ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g (z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; każdy miesiąc świadczenia usługi). W każdym miesiącu ilość odebranych odpadów jest inna, a wynika to chociażby z ilości dni roboczych w miesiącu, a także sezonowości, którą to Prokurator zakwestionował, że nie została uwzględniona przez organ . Sezonowość występuje chociażby tuż przed większymi świętami, typu Boże Narodzenie, Wielkanoc czy tzw. majówką. I to jest każdorazowo brane przez organ pod uwagę, nawet przy szacowaniu wartości zamówienia z Prawa zamówień publicznych, nie mówiąc już o szacowaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest jednak prawnych możliwości aby stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi była różna w każdym miesiącu. Zwracamy uwagę na zestawienia wymienione do niniejszego pisma — ilość i zmienność danych jest tak ogromna, że rt.. 6r u.u.c.p.g jest tylko wskaźnikiem co należy uwzględnić przy szacowaniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nigdy to nie są i nie będą dane stałe. Stałe dane są wyłącznie w momencie "zamknięcia roku" i rozliczenia na dany dzień za rok poprzedni dochodów oraz wydatków, pochodzących z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Co też niekoniecznie jest zgodne z faktem, ponieważ istnieje możliwość korygowanie deklaracji do 5 lat wstecz, co ma wpływ na dochody gminnego systemu.
W odniesieniu do zarzutów Prokuratora, że "brak jest zarazem źródeł pozwalających na ustalenie, czy gmina objęła systemem wszystkich mieszkańców." (str. 11 skargi) organ wskazał, że z załącznika 2 dołączonego do pisma UM. [...] z dnia 16 lutego 2024 r. wyraźnie wynika, iż do ilości mieszkańców objętych gminnych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi brane są pod uwagę ilości osób objętych tym systemem na podstawie złożonych deklaracji oraz na podstawie ilości osób z ewidencji ludności. Każda wątpliwość co do ilości osób zamieszkujących na nieruchomości, powoduje wszczęcie postępowania z art. 6o ust. 1 u.u.c.p.g., bo tylko na podstawie tego przepisu gmina ma możliwość weryfikacji czy aktualizacji ilości mieszkańców. Tak więc stanowisko Prokuratora, iż "Kompletność powyższych danych nie zapewni automatycznie, spoczywający na właścicielach obowiązek składania deklaracji (...). Natomiast egzekwowanie tego obowiązku nie będzie skuteczne jeśli gmina nie ustali bazy danych o potencjalnych zobowiązanych i skutecznych procedur aktualizacji i weryfikacji tych danych." (str. 11-12 skargi), pokazuje tylko nieznajomość praktycznej strony u.u.c.p.g. Jak już zaznaczono powyższej, zgodnie z art. 60 ust. 1 u.u.c.p.g, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Wiąże się to jednak z co najmniej kilkutygodniowym postępowaniem administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze rada Gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada Miasta Chorzów) nie przekroczyła delegacji ustawowej u.u.c.p.g.
Ostatecznie zwrócono uwagę na wybiórczość wnioskowania Skarżącego, który domaga się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały rady Miasta Chorzów odnoszący się do postanowień §1, § 2 ust. 1 i 2, §4 ust. 1 i 3 Uchwały. Trudno się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że stawka opłaty dla mieszkańców Miasta C. jest nieprawidłowa, natomiast stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne za jednorazowy odbiór odpadów z worka lub pojemnika na odpady są prawidłowe. Takie stanowisko jest niezrozumiałe i zdaje się być pozbawione logicznego uzasadnienia, którego nie sposób się doszukać w lakonicznym uzasadnieniu wnoszonej skargi.
Tym samym uznano, iż wbrew stanowisku Skarżącego, postanowienie § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 Uchwały zostało podjęte na podstawie i w granicach przyznanego radzie Miasta Chorzów upoważnienia ustawowego, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Jednocześnie, niezależenie od oceny zasadności stwierdzenia nieważności postanowień Uchwały stanowisko Skarżącego należy uznać za nadmierne i nieprzystające do zarzutów stawianych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna jedynie w części.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i 3 uchwały nr XLV/752/2022 Rady Miejskiej w Chorzowie z dnia 27 stycznia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz określenia stawek opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 4 lutego 2022 roku pod pozycją 764. Zgodnie z § 1 tej uchwały w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. W § 2 ust. 1 tej uchwały wskazano, że "Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 28,90 zł miesięcznie za jedną osobę". Natomiast w myśl § 2 ust. 2 tej uchwały "Ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, których właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 57,80 zł miesięcznie za jedną osobę". Natomiast w § 4 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że "Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2.(ust. 1), "Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady
komunalne stanowi iloczyn stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1 lub w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości, o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu" (ust. 2).
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).
Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.
Z art. 6h u.u.c.p.g. wynika, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:
1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,
3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2
- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.
Z art. 6i ust. 1 wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;
3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
Z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) 39 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Stosownie do art. 6c ust. 3 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.
Jak stanowi art. 6k ust. 1 tej ustawy Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;
3) 52 ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a.
Z ust. 2 art. 6k wynika, że Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Przy czym stosownie do ust. 2a pkt 1 tego artykułu Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.
Z art. 6r wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).
Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (ust. 2c). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2c).
Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych. Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to
1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;
4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.
Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązu[?]jące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".
Analizując zatem treść zaskarżonych przepisów Uchwały wskazać należy, że w § 1 tego aktu prawa miejscowego organ dokonał wyboru metody wskazując, że "ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonywane jest w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość". Zatem postąpił zgodnie z dyspozycją art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. Co więcej dokonał wyboru sposobu zgodnie z art. 6j ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem w świetle powyższego nie sposób uznać tak jak chce tego Prokurator, że regulacja ta narusza prawo. Sąd zauważa przy tym, że w skardze Prokurator pomimo żądania stwierdzenia nieważności ww. przepisu uchwały nie sformułował żadnych zarzutów w tym względzie. Całość argumentacji skargi sprowadza się bowiem do formułowania zarzutów dotyczących wadliwości ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych.
Analogicznie rzecz ma się w przypadku § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Z treści skargi nie wynika czemu objęto właśnie te przepisy. Z treści skargi można domniemywać, że przyczyną zaskarżenia było odwołanie się w niej do stawek opłaty, co samo w sobie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wskazanych regulacji.
Sąd zauważą, że bez wątpienia § 4 ust. 1 dotyczy wskazania, że miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 lub w § 2 ust. 2. Bez wątpienia przepis ten zgodny jest z z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. Fakt, że w istocie jest to powtórzenie powyższego przepisu ustawowego w realiach przedmiotowej uchwały nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności, a to z uwag na fakt, że w zaskarżonej uchwale uregulowano także inne opłaty, zatem wskazany przepis był konieczny dla oceny przez mieszkańców jak jest ustalana miesięczna opłata.
W odniesieniu do § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że dotyczy ona miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Opłata ta stanowi:
1) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 1, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu lub
2) sumę iloczynu liczby mieszkańców, stawki opłaty określonej w § 2 ust. 2 oraz iloczynu stawki opłaty określonej w § 3 ust. 2, liczby pojemników lub worków z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości o określonej pojemności i częstotliwości ich wywozu.
Zatem, tak jak w przypadku § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały samo odwołanie się do określonych uprzednio stawek nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności tego przepisu. Także i w tym wypadku Organ nie wyszedł poza kryterium ustawowe, a mianowicie 6k ust. 1 in fine u.u.c.p.g., bowiem ustawodawca dopuścił stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, a jednocześnie w § 3 Organ ustalił stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkałych. Zatem i w tym przypadku Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa.
Inaczej Sąd ocenił natomiast regulację § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały regulujące wysokość stawki za odbiór odpadów z nieruchomości zamieszkałych.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów nie można wywieźć sposobu jej ustalenia, ani też danych źródłowych. Do odpowiedzi na skargę w ramach akt administracyjnych dołączono bowiem zestawienia wyliczeń, w tym użytych formuł (o czym później), a także m.in. umowy nr [...] z 31 stycznia 2023 r. oraz nr [...] z 21 stycznia 2022 r. realizowana od 31.01.2022 r. Bez wątpienia umowa nr [...] nie może odnosić się do kalkulacji stawki przyjętej na rok 2022, bowiem nie obowiązywała w tym okresie. W aktach sprawy znajduje się także umowa [...] zawarta 31 lipca 2020 r. obowiązująca do 31 grudnia 2020 r. Z akt sprawy wynika, że do umowy tej zawarto aneks z 2 stycznia 2023 r. w którym wskazano, że umowa obowiązuje z datą wsteczną, bowiem od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r., a aneks wchodzi w życie 1 stycznia 2023 r. Zatem wskazana umowa zmieniona aneksem nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stawki w 2022 r.
Z umowy z 21 stycznia 2022 r. wynika, że została ona zawarta na okres od dnia wyczerpania zakresu rzeczowego i/lub finansowego dotychczas realizowanej przez zamawiającego umowy do 31 stycznia 2023 r. Z § 3 ust. 1 tej umowy wynika przy tym, że "według wiedzy i doświadczenia Zamawiającego przewidywany termin rozpoczęcia świadczenia usługi" może nastąpić pomiędzy 1 a 15 lutego 2022 r. Wartość wynagrodzenia wskazano w § 8 umowy wskazując w ust. 2 i ust. 3, że maksymalna wartość usług podstawowych wynosi 36.267.754,92 zł brutto, zaś usług z opcji 3.088.326,42 zł. Przy czym minimalna wysokość zamówienia podstawowego wyniesie nie mniej niż 85%.
Zatem jedynie ta umowa mogła zostać uwzględniona przy obliczaniu stawki opłaty za odpłaty komunalne.
Dalej w aktach sprawy są strony 9-12 jakiegoś dokumentu wskazujące na obowiązki wykonawcy w zakresie utrzymania czystości na terenie PSZOK wraz z dokumentacją techniczną. Dokument ten nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowego ustalenia stawki opłaty w zaskarżonej części, bowiem nie jest możliwym ocenienie jakiego okresu to dotyczy.
Analizując zatem załącznik nr 1 (przy uwzględnieniu użytych formuł, a także komentarzy Sąd doszedł do przekonania, że wskazany w wyliczeniu skalkulowany wynik budowy PSZOK nie został udokumentowany. Nie jest wiadome czy wskazana kwota 3.784.513,97 zł stanowi koszt przypisany do 2022 r., czy też jest to kwota całkowita budowy, a także w jakim okresie był on budowany. Jeśli chodzi o ilość mieszkańców to wskazano w niej 94.061 osób. W odpowiedzi na skargę organ wskazywał, że wobec osób, które uchylają się od składania informacji na opłatę za odbiór odpadów komunalnych prowadzone są postępowania administracyjne i są one długotrwałe, jednak nie jest wiadome czy wskazana ilość mieszkańców obejmuje też osoby zamieszkujące C., a uchylające się od składanych deklaracji. Dalej wskazano dochód na podstawie złożonych deklaracji na kwotę 35.233.704,88. Jednocześnie wskazano, że z oferta/przetarg 12 m-cy w 2022 r. to wartość 36.267.754,92 zł i dotyczy 42.000 Mg odpadów (jest to maksymalna wartość z umowy dotyczącej 2022 r. – przyp. własny). Jednocześnie przyjęto założenie, że w przypadku utrzymania się ilości odebranych odpadów wzrost wartości 2021/2022 wynosi 9%. Zatem wyliczono, że stawka po wzroście winna wynieść 29,32 zł, tj. dotychczasowa stawka +9%. W uwagach wpisano, że "konsumowanie nadwyżki z opłaty SGOK" bez odniesienia do jednaj z tych pozycji.
Tymczasem ustalając szacunek przyjęto 2 zł od mieszkańca i ilości miesięcy (przyjęto 10 miesięcy, mimo, że umowa miała być od lutego 2022 r.) i tak wyliczono sumę (szacunek plus dochód na podstawie złożonych deklaracji). Tymczasem dochód na podstawie złożonych deklaracji, jeżeli podzielić przez liczbę mieszkańców i 12 miesięcy daje wartość 29,54 zł, natomiast przy 10 miesiącach jest to kwota 35,45 Tymczasem ustalono stawkę na wartość 28,90 poprzez dodanie ostatecznie kwoty 2 złoty do uprzednio obowiązującej stawki (której wartość nie może być w niniejszej sprawie weryfikowana). Jednocześnie wskazywana w tym wyliczeniu nadwyżka (-1.034.050,04 zł) stanowi różnicę pomiędzy wyliczoną sumą a maksymalną zakontraktowaną wartością z umowy. Jednocześnie wzrost maksymalnej ilości odpadów za 2022 z wobec ilości odpadów za 2021 umowy wynosił zaś 5,46% (42000 Mg / 37942 Mg).
W zestawieniu nie ujęto ani kosztów obsługi administracyjnej, ani też innej, co by wskazywało, że w budżecie po stronie wydatków na koncie 90002 nie figurują żadne koszty osobowe (wynagrodzenia) czy też koszty obsługi systemu obsługi odpadów komunalnych.
Zatem, z zestawienia tego nie wynika skąd uwzględniono wzrost opłaty za gospodarowanie odpadami o kwotę 2 zł, o którą powiększono uprzednio obowiązującą opłatę. Ujęto dochody z deklaracji, które po podzieleniu przez ilość mieszkańców oraz ilość miesięcy wskazują wyższą stawkę, niż przyjęto w uchwale.
Dlatego też Sąd stwierdza, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy dostrzeżonej wadliwości wyliczeń (przyjęcia z góry określonej kwoty to doliczenia do poprzednio obowiązującej stawki) zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 jest wadliwa.
Konsekwencją powyższego jest wadliwe określenie stawki w § 2 ust. 2 tej uchwały, bowiem określono ją jako 57,80 zł, czyli jako dwukrotność stawki z § 2 ust. 1 tej uchwały. Sąd wyjaśnia przy tym, że ową dwukrotność Sąd przyjął poprzez podzielenie tej stawki przez stawkę z § 2 ust. 1 uchwały, bowiem wyliczeń w tym przedmiocie nie przedstawiono. Sam fakt, że stawka ta mieści się w ustawowej regulacji nie oznacza prawidłowości jej wyliczenia.
Tym samym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 przedmiotowej uchwały, a jednocześnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zakresie § 1 i § 4 ust. 1 i ust. 3.