I SA/Gl 1712/20

I SA/Gl 1712/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Bożena Pindel /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Suleja-Klimczyk
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III FSK 4258/21 - Wyrok NSA z 2023-10-12
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 64 § 1 pkt 4 i § 6, art. 66 § 1-4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel (spr.), Sędziowie WSA Beata Machcińska, Bożena Suleja-Klimczyk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta L. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: K.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa egzekucyjna) – po rozpatrzeniu zażalenia wierzyciela Burmistrza Miasta L. na postanowienie organu egzekucyjnego Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z [...] r., nr [...], określającym wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionych wobec A` S.A. w K. (następca prawny A S.A. w B.) i obciążeniu nimi wierzyciela – utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego.
Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny i prawny.
Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne skierowane przeciwko zobowiązanej A` S.A. w K. (obecnie A S.A. w B.), z wniosku wierzyciela, na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych była decyzja Burmistrza Miasta L. z [...] r. określająca podatnikowi zobowiązanie w podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2007 r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r.
Egzekucja administracyjna została wszczęta [...] r. poprzez doręczenie zobowiązanej odpisów tytułów wykonawczych wraz z pobraniem pieniędzy w jej siedzibie. Pobrania należności u zobowiązanej miały miejsce w okresie od 14 do 31 maja 2012 r.
Zobowiązana wniosła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., które ostatecznie organ egzekucyjny, po wydaniu postanowienia przez wierzyciela, uznał za niedopuszczalne (postanowienie z [...] r.), co skutkowało zawieszeniem postępowania przez organ egzekucyjny na podstawie art. 35 § 1 tej ustawy.
Pismem z 9 stycznia 2013 r. zobowiązana wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
Organ egzekucyjny, postanowieniem z [...] r., określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, które powstały w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie ww. tytułów wykonawczych wystawionych wobec zobowiązanej i obciążył nimi wierzyciela.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej – po rozpoznaniu zażalenia wierzyciela – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego.
Powołał art. 64c § 1-7 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.). Stwierdził, że skoro podstawę prawną wystawienia przez wierzyciela tytułów wykonawczych z [...] r., stanowiła decyzja tego organu z [...] r., która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., to fakt ten przesądza, że koszty egzekucyjne powstały w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, które obowiązany jest zapłacić wierzyciel, bowiem to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego na podstawie nieostatecznej decyzji, uchylonej następnie przez organ odwoławczy.
Wierzyciel kwestionował zarówno obciążenie go kosztami egzekucyjnymi, jak również ich wysokość, podnosząc, że organ egzekucyjny dokonując ich ustalenia nie uwzględnił wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Podkreślił, że naliczone opłaty (manipulacyjna oraz za dokonane czynności) są nieadekwatne do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych.
Organ odwoławczy, aprobując naliczone przez organ egzekucyjne koszty na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 u.p.e.a., podał, że na ich wysokość złożyły się:
- opłata manipulacyjna w łącznej kwocie [...] zł (art. 64 § 6 ww. ustawy - 1% łącznej kwoty, należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr);
- opłata za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej w łącznej kwocie [...] zł od wysokości pobranej należności pieniężnej (art. 64 § 1 pkt 1 ww. ustawy - 5% kwoty pobranej należności, niemniej niż 2 zł 50 gr).
Wysokość opłaty manipulacyjnej i kosztów pobrania w odniesieniu do każdego z wystawionych tytułów wykonawczych obrazuje tabela na str. 3 decyzji organu II instancji.
Uznał zarazem, że organ egzekucyjny dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej pod kątem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (opubl. Dz. U., poz. 1244). Przede wszystkim wskazał na 100% skuteczności egzekucji. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat. W stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za pobranie pieniędzy ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. Jednakże nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. opłaty manipulacyjnej i opłaty za pobranie pieniędzy do łącznej wysokości 3,90 zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej - 1,40 zł za opłatę manipulacyjną, 2,50 zł. za pobranie pieniędzy) od jednego tytułu wykonawczego. Z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. TK wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji nie wskazał na konieczność stosowania stawek minimalnych.
Zdaniem organu należy uwzględnić funkcję fiskalną kosztów egzekucyjnych, które mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Odwołując się do wyroku NSA z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17 stwierdził, że godną uwagi propozycję rozwiązania problemu wskazania miarodajnych, uzasadnionych z punktów odniesienia do określenia stawek opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, zaproponowano w orzecznictwie organów egzekucyjnych przez odniesienie górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości. Skoro zatem opłata egzekucyjna za zajęcie nieruchomości wynosi 8%, nie więcej jednak, niż 34.200 zł, 1% tej maksymalnej opłaty odpowiada kwocie 4.275 zł. Odnosząc tę zasadę do opłat za inne czynności egzekucyjne oraz do opłaty manipulacyjnej można przyjąć, że w przypadku zajęcia wierzytelności, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. opłata ta powinna wynosić 5% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej, niż 21.375 zł (5 x 4.275), a opłata manipulacyjna - 1% kwoty egzekwowanej należności, ale nie więcej, niż 4.275 zł (1 x 4.275).
W ocenie organu nadzoru kwota kosztów obciążających wierzyciela z tytułu opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej w łącznej kwocie [...] zł oraz opłaty manipulacyjnej w łącznej kwocie [...] zł do wystawionych tytułów wykonawczych nie jest nadmiernie wygórowana, mając na uwadze fakt, że koszty egzekucyjne co wskazano już wyżej mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również wyrok Sądu Najwyższego z 8 maja 1998 r., III RN 27/98, w którym stwierdzono m.in., że "nieostateczna decyzja podatkowa może być podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, co w wielu przypadkach warunkuje jego skuteczność, jednakże ryzyko prawidłowości tego postępowania nie może - w demokratycznym państwie prawnym - obciążać obywatela (lub innego podmiotu, wobec którego bezpodstawnie wszczęto egzekucję)."
W skardze wierzyciel wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji w całości oraz organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie postanowienia w sprawie i określenie kosztów egzekucyjnych w wysokości 0 zł,
Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 64c § 4 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące obciążeniem wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne było w całości skuteczne, a zobowiązany wypłacalny i wszelkie koszty i opłaty związane z przymusowym ściągnięciem należności winny obciążać zobowiązanego, co w konsekwencji stanowi naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa,
2) art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na obciążeniu wierzyciela opłatą za dokonanie czynności egzekucyjnej oraz opłatą manipulacyjną, których wysokość jest całkowicie nieadekwatna do nakładu i efektów pracy organu pierwszej instancji, jak również stopnia jej skomplikowania, a także pominięciu przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych okoliczności, że obciążają one wierzyciela będącego podmiotem publicznym oraz wydając w tym przedmiocie postanowienie w oparciu o zasady analogii do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a nie w oparciu o przepisy prawa,
3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 § 1 i art. 84 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie dla oceny i wykładni art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., mimo obowiązku wynikającego z art. 8 Konstytucji, i niedokonanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych spraw wynikało, że ich wysokość pozostaje w całkowitym oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności,
4) art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r" sygn. akt SK 31/14, poprzez ich błędną wykładnię, która narusza standardy uznane przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku oraz zaniechanie miarkowania kosztów egzekucyjnych w sytuacji niewielkiego wkładu pracy i niewielkiej ilości czynności dokonanych w toku egzekucji administracyjnej przez organ egzekucyjny.
Zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów zawartych w zażaleniu. Wierzyciel odwołał się do wyroku tut. Sądu z 13 marca 2018 r., I SA/Gl 40/18, gdzie organ realizując zalecenia sądu ustalił koszty zatrudnienia w komórce egzekucyjnej i czasochłonność podejmowanych czynności. Kalkulacja została wykonana w oparciu o dokumenty źródłowe księgowe i kadrowe. W ocenie wierzyciela analogiczną metodę należy zastosować w sprawie niniejszej. Zależność kosztów od poniesionych przez organ wydatków została wprost wskazana przez Trybunał Konstytucyjny jako okoliczność podlegająca ocenie w ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych. Wskazał również na wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576 /18 , w którym wskazano, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to należy przyjąć, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat. Podkreślił, że postępowanie egzekucyjne w analizowanej sprawie toczyło się w 2012 r. Do dnia dzisiejszego właściwy organ nie wydał prawidłowego postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uczestnik postępowania A S.A., w piśmie z 25 stycznia 2021 r., stwierdził, że zarzut naruszenia art. 64c § 4 u.p.e.a. jest pozbawiony podstaw prawnych; odwołał się do wyroków NSA o sygn. akt: II FSK 3713/15, II FSK 2859/15 i II GSK 1024/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym zważył, co następuje:
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.
Stan faktyczny nie jest sporny, zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.
Zdaniem skarżącego, z jednej strony nie powinien być w ogóle obciążony kosztami egzekucyjnymi (powinny być określone w wysokości 0,00 zł) a to z uwagi na art. 2 Konstytucji RP, a z drugiej strony celem określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za zajęcie innych wierzytelności konieczne było ustalenie adekwatności usługi wykonanej przez organ dla wierzyciela.
Zdaniem zaś organu odwoławczego Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a. a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.
Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, orzekł, że:
– art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
– art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.
Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ani przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. Co więcej Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.
Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.
Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.
Należy jednak ponownie zauważyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stało się wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności.
Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten ‒ w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją ‒ nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Z zaleceń Trybunału zaś jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca nie dokonał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego - do dnia dzisiejszego nie weszła bowiem w życie uchwalona zmiana ustawy dotycząca górnej granicy opłat za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej. Na marginesie Sąd zauważa, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw pod poz. 1553 ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, na mocy której doszło do zmiany przedmiotowych przepisów. Z uwagi na brzmienie art. 15 ustawy nowelizującej przepis art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wejdzie w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia jej ogłoszenia, a zatem od dnia 20 lutego 2021 r. Sąd dostrzega przy tym, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż "Przewiduje się, że ustawa o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw wejdzie w życie po upływie 18 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w związku z koniecznością dostosowania systemów teleinformatycznych, obsługujących organy egzekucyjne, do nowego systemu naliczania kosztów egzekucyjnych i opłaty komorniczej". A zatem przesłanką do odroczenia terminu wejścia w życie art. 64 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą jest kwestia techniczna związana z systemami teleinformatycznymi. Jednakże odroczenie wejścia w życie wskazanego brzmienia przepisu art. 64 u.p.e.a. nie pozwala na jego zastosowanie.
Zatem dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.
Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że wierzyciel w ogóle nie powinien być obciążani kosztami egzekucyjnymi (powołano się na wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18).
Stanowisko przeciwne wyrażono w wyrokach NSA z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19 oraz z 27 sierpnia 32020 r., II FSK 1484/18, które skład orzekający w pełni podziela. Zaakcentowano tam, że wyrażona przez Trybunał teza o dopuszczalności stosowania stawek stosunkowych, które uzależnione są tylko od wysokości kwoty, podlegającej egzekucji, z zastrzeżeniem konieczności wyznaczenia górnej granicy tych opłat, limitującej kwotę określoną procentowo. Tylko do tego ostatniego elementu odnosi się skutek analizowanego wyroku, który można zakwalifikować do kategorii wyroków zakresowych o charakterze negatoryjnym, a także prawotwórczych (w rozumieniu przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01), gdyż jego istota polega na wskazaniu zaniechania ustawodawczego, polegającego na niepełnym zakresie regulacji. Wobec utrzymującego się stanu tego zaniechania ustawodawczego ze względu na brak stosownej ingerencji ustawodawcy, stwierdzoną przez Trybunał lukę prawną uzupełnić musi praktyka orzecznicza organów stosujących prawo, której zgodność z prawem ocenić winny sądy administracyjne (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019.2167).
W przytaczanym tutaj wyroku NSA (sygn. akt II FSK 2950/19) stwierdzono, że skoro zakwestionowano tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, nadal prawidłowe jest ich obliczanie w oparciu o kryterium stosunkowe - w określonym procencie do kwoty egzekwowanej należności (wysokości obowiązku pieniężnego), z zastrzeżeniem limitu kwotowego, które opłaty te nie mogą przekroczyć.
Podstawę dalszych rozważań stanowi więc uznanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego.
Sąd nie podzielił również argumentacji strony skarżącej, że wysokość tych kosztów jest nieadekwatna do czynności podjętych przez organ egzekucyjny.
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia objaśnił, jakie czynności zostały podjęte przez organ egzekucyjny przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
Z akt administracyjnych wynika, ze organ egzekucyjny wszczął egzekucję na podstawie ww. tytułów wykonawczych w dniu [...] r. poprzez doręczenie zobowiązanej ich odpisów wraz z zajęciem znajdujących się w kasie środków pieniężnych. Organ dokonał parokrotnie pobrania gotówki w okresie od [...] do [...] r. Pismami z dnia: 16,18, 22, 28, 31 maja oraz 1 czerwca 2012 r. informował wierzyciela o wyegzekwowanych środkach (karta 16-21 akt administracyjnych). Natomiast w zestawieniu z dnia 28 grudnia 2012 r. (doręczonym zobowiązanej 4 stycznia 2013 r.) wskazał jak została rozliczona pobrana wierzytelność pieniężna, które zarachowano na należność główną, odsetki za zwłokę oraz koszty egzekucyjne (karta 36 akt administracyjnych). W wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych wyegzekwowano w całości należności główne wraz z odsetkami za zwłokę oraz całe koszty egzekucyjne.
Organ nadzoru odniósł się także do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone - tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary. Powołał się w tym zakresie na cel egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji.
Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, organ odwoławczy zauważył, że ustawa egzekucyjna przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości. Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa bowiem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak zajęcia innych wierzytelności), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.
Należy więc podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za zajęcie innej wierzytelności w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości - uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną.
W ocenie Sądu, uwzględniając 100% skuteczność egzekucji, a także okoliczności, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat, stanowisko organu należy uznać za prawidłowe.
Zdaniem Sądu, uzasadniając przyjęte stanowisko organ nadzoru zasadnie wywiódł, że jeżeli przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności pieniężnej należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata od zajęcia innej wierzytelności musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ nadzoru miał podstawy do przyjęcia, że 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za zajęcie innej wierzytelności i 8% za zajęcie nieruchomości. Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnice w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcję doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności. Prawidłowo zatem uznał organ, że wykonaniem nakazów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie ograniczenie procentowej opłaty za zajęcie innej wierzytelności, tj. pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej i przyjęcie następujących wysokości do każdego z egzekwowanych tytułów wykonawczych, co obrazuje tabela na str. 5 decyzji organu odwoławczego.
Zatem łączna kwota [...] zł wynika z miarkowania kosztów uwzględniającego fakt mniejszego skomplikowania czynności w postaci zajęcia innych wierzytelności niż zajęcia nieruchomości.
Z kolei odnosząc się do metodologii ustalania opłaty manipulacyjnej Sąd także podzielił stanowisko organu nadzoru w tym zakresie. Przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z brakiem ustawowych regulacji, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Zasadnie organ nadzoru przyjął, że skoro maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości (4.275 zł), to uzasadnione było obciążenie wierzyciela kwotę [...] zł.
Zdaniem Sądu taka wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio ustawy egzekucyjnej jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:
a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Wykładnia ta jest ponadto wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14.
Stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana. Podobnie orzekł tut. Sąd m.in. w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 105/18, I SA/Gl 1312/18, I SA/Gl 1577/19, I SA/Gl 1586/19, I SA/Gl 520/20 i I SA/Gl 521/20.
W tym miejscu ponownie należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu komentowanego wyroku wskazał, że:
a) nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych,
b) tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji; jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna,
c) wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego (funkcja fiskalna opłat).
Zdaniem Sądu, koszty egzekucyjne ustalone wg przyjętej przez organy metody na łączną kwotę [...] zł nie są nadmiernie wygórowane i nie powodują całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie czynności opłat. Jak już zostało zaakcentowane, opłaty nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny rozważał, że tylko w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.
W ocenie Sądu organom orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku TK. W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w skardze, jak również wytycznych zawartych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.