I SA/Gl 1702/20

I SA/Gl 1702/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-06-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bożena Pindel /przewodniczący/
Bożena Suleja-Klimczyk /sprawozdawca/
Katarzyna Stuła-Marcela
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III FSK 4999/21 - Wyrok NSA z 2023-12-18
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 64 § 1 pkt 1 i pkt 6
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Asesor WSA Katarzyna Stuła-Marcela, Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy G. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kosztów egzekucyjnych i obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej organ nadzoru lub DIAS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 2966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy G., na postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej organ egzekucyjny) z dnia [...] r. Nr [...] o określeniu wysokości kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł, powstałych w związku z postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...], wystawionego przeciwko A S.A. i obciążeniu wierzyciela, tj. Wójta Gminy G. kwotą [...] zł kosztów wygenerowanych na podstawie ww. tytułów wykonawczych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego, orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążył wierzyciela Wójta Gminy G. kosztami egzekucyjnymi do ww. tytułów wykonawczych z dnia [...] r. w łącznej wysokości [...] zł.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A S.A. z siedzibą w K. (dalej zobowiązana, spółka) na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do [...], wystawionych przez Wójta Gminy G. (dalej również jako strona skarżąca, wierzyciel) z tytułu podatku od nieruchomości za miesiące od stycznia do grudnia 2008 r.
Wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny doręczył odpisy tytułów wykonawczych w dniu [...] r. wraz z pobraniem pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki, a następnie dokonał pobrania pieniędzy u zobowiązanej w dniu [...] r. Podstawą wydania ww. tytułów wykonawczych była decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...] r. Nr [...], która została uchylona mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...].
Wierzyciel pismem z dnia [...] r. poinformował, iż SKO w K. uchyliło jego decyzję w przedmiocie podatku od nieruchomości, wobec czego organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych.
Pismem z dnia 22 września 2014 r. spółka wniosła o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych powstałych w związku z egzekucją administracyjną prowadzoną w oparciu o powyższe tytuły egzekucyjne, postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] r. na wniosek spółki, a następnie podjęte na jej wniosek z dnia 11 lipca 2016 r.
Pismem z dnia [...] r. także wierzyciel zwrócił się o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów egzekucyjnych powstałych w postępowaniu prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r., wnosząc jednocześnie o naliczenie ich z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz miarkowanie tych kosztów.
Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny określił koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł i obciążył wierzyciela ww. kwotą kosztów egzekucyjnych.
Na to postanowienie wierzyciel pismem z dnia [...] r. złożył zażalenie, zaskarżając je w całości.
Postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 6 i art. 11 k.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. Poprzez naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa oraz zasady przekonywania, co polegało na tym, że organ I instancji nie wyjaśnił dostatecznie podstaw faktycznych oraz prawnych dokonanego naliczenia kosztów egzekucyjnych, którymi został obciążony wierzyciel;
2. art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez ich zastosowanie bez uwzględnienia przepisów Konstytucji według wskazań wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14, co przejawiło się tym, że organ I instancji dopuścił się rażącej dysproporcji pomiędzy naliczonymi kosztami egzekucyjnymi, a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, poprzez naliczenie tych kosztów w oderwaniu od okoliczności faktycznych egzekucji (bez uwzględnienia poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również bez uwzględnienia skuteczności podejmowanych czynności egzekucyjnych);
3. art. 64 § 6 w zw. z art. 64 § 10 u.p.e.a. poprzez pobranie i obciążenie wierzyciela opłatą manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, podczas gdy na podstawie tytułów wykonawczych o numerach od nr [...] do [...] organ egzekucyjny nie zastosował żadnych środków egzekucyjnych i nie wyegzekwował żadnych należności objętych tymi tytułami wykonawczymi (nie pobrał żadnych pieniędzy), co też potwierdza sam organ egzekucyjny wskazując na str. 3 uzasadnienia, iż "W wyniku przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego wyegzekwowano całe koszty egzekucyjne i część należności wraz z odsetkami (za okres od stycznia do kwietnia 2008 r.),
4. art. 11 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawierającego wewnętrzną sprzeczność wynikającą z tego, iż na str. 2 uzasadnienia organ egzekucyjny wpierw stwierdza, iż prowadzi postępowanie egzekucyjne skierowane przeciwko A S.A. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...], ażeby dalej stwierdzić, że "postanowieniem z dnia [...] r. (...) Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. umorzył postępowanie egzekucyjne skierowane przeciwko A S.A. (...) na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...]", która to sprzeczność powoduje niemożność instancyjnej kontroli poprawności rozumowania organu egzekucyjnego przy rozstrzyganiu sprawy;
5. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zawarcie na str. 9 zaskarżonego postanowienia wskazania, iż kwotę kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela należy przekazać na rachunek bankowy organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, podczas gdy taki termin zapłaty kosztów egzekucyjnych nie wynika z przepisów prawa, które nadto nie upoważniają organu egzekucyjnego do samodzielnego i arbitralnego określenia takiego terminu.
Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.
Organ nadzoru rozpoznając sprawę po wniesieniu zażalenia uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i określił koszty egzekucyjne w innej wysokości. W wywodach zaskarżonego postanowienia organ zacytował art. 64c § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r. oraz art. 64c § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i § 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne.
Dalej zauważył, że co do zasady koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64c § 2-4 u.p.e.a., obciążają zobowiązanego. Jednym z wyjątków od tej zasady jest art. 64c § 4 u.p.e.a., który stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego oraz art. 64c § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela, z zastrzeżeniem § 3a.
W kontekście powyższej regulacji organ nadzoru wskazał, że o ile wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej w sprawie nie było dotknięte wadą bezprawności i art. 64c § 3 u.p.e.a. Nie może mieć zastosowania, to jednak kosztów prowadzonego postępowania egzekucyjnego - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - nie może ponieść zobowiązana spółka. Tytuły wykonawcze wobec niej wystawiono bowiem w oparciu o decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] r., uchyloną następnie decyzją organu odwoławczego z dnia [...] r.
Koszty egzekucyjne powstałe w prawidłowo wszczętym i prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym, obowiązany jest zatem zapłacić wierzyciel, gdyż to on ponosi ryzyko wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie prowadzenia egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych w oparciu o nieostateczną decyzję, uchyloną następnie przez organ odwoławczy.
W przedmiotowej sprawie wierzyciel kwestionuje zarówno fakt obciążenia kosztami egzekucyjnymi, jak również wysokość naliczonych kosztów egzekucyjnych, stwierdzając, że organ egzekucyjny dokonując ich ustalenia nie uwzględnił wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Wierzyciel podkreślił również, że naliczone opłaty są jego zdaniem nieadekwatne do nakładu i efektów pracy organu egzekucyjnego, jak również stopnia skomplikowania dokonanych czynności egzekucyjnych.
Dalej DIAS zaznaczył, że opłata manipulacyjna jest pobierana w związku z doręczeniem zobowiązanemu tytułów wykonawczych niezależnie od innych czynności dokonanych przez organ egzekucyjny, a to oznacza że jest ona naliczana nawet wtedy, gdy po doręczeniu zobowiązanemu tytułów wykonawczych egzekucja okaże się bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego i niezależnie od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet wierzytelności.
W niniejszej sprawie organ egzekucyjny obciążył wierzyciela opłatą manipulacyjną, jak również opłatą za pobranie pieniędzy na miejscu o zobowiązanej spółki. DIAS wskazał, że na koszty egzekucyjne w łącznej wysokości [...] zł, jak przyjął organ egzekucyjny, złożyły się:
- opłata manipulacyjna w łącznej kwocie [...] zł (tj. 1% łącznej kwoty należności głównej wraz z odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego;
- opłata za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki w łącznej kwocie [...] zł od wysokości pobranej należności pieniężnej (tj. 5% kwoty pobranej należności, nie mniej niż 2 zł 50 gr).
W ocenie organu nadzoru, Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. dokonał analizy wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki pod kątem postanowień Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
DIAS nadmienił, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił normatywną treść badanych przepisów, derogując je w tym zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, wyrok ten ma charakter jedynie zakresowy, tj. nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis nadal obowiązuje w systemie prawa, jednakże po wydaniu orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w granicach określonych w ww. wyroku. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany. Jednak, aby nie narażać się na zarzut naruszenia Konstytucji, organy powinny interpretować przepisy prawa zgodnie ze wskazówkami zawartymi w ww. Orzeczeniu. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy muszą pilnować, aby określane przez nie koszty egzekucyjne nie naruszały standardów określonych przez Trybunał.
Przenosząc powyższe wnioski na grunt niniejszej sprawy wskazano, że organ egzekucyjny porównał powstałą na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego do majątku spółki opłatę manipulacyjną w łącznej kwocie [...] zł oraz opłatę za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej w łącznej wysokości [...] zł, do wysokości opłat ustalanych w przypadku egzekucji z nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.), które określone w zakresie procentowym i kwotowym (8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł) nie zostały uznane przez TK za niekonstytucyjne.
Wobec zarzutów zawartych w zażaleniu o nieuwzględnieniu wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 31/14 DIAS wyjaśnił, iż zdaniem Trybunału "nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego". Dalej Trybunał stwierdził, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.
W rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny na mocy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynności egzekucyjne, tj. za pobranie należności na miejscu u zobowiązanej w wysokości 5 % oraz opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości 1% - do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. o nr od [...] do nr [...]. Przywoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma takie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że w razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie, wymaga ponownej oceny prawidłowości stanowiska organu egzekucyjnego z powodu braku konstytucyjności rozstrzygnięcia w zakresie obciążenia wierzyciela opłatą za pobranie pieniędzy na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 oraz opłatą manipulacyjną na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. Ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym wypadku należnych od wierzyciela, organ musi wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu wymaganego nakładu pracy. Organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych, szczególnie kiedy obciążają wierzyciela, nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają jednocześnie zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone.
Następnie organ nadzoru stwierdził, że dokonując analizy uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za pobranie należności u zobowiązanego w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną. Zauważył bowiem, iż ustawa ta przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości poprzez wskazanie kwotowo maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości (nie więcej niż 34.200 zł). Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. określa zatem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednakże niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak i pobrania pieniędzy), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.
Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed realizacją w nadmiernym stopniu funkcji represyjnej tych opłat. W stosunku do opłaty manipulacyjnej, a także w stosunku do opłaty za zajęcie innych wierzytelności ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa maksymalnej jej wysokości, jedynie minimalną. Jednakże nieuzasadnionym z uwagi na naruszenie dyscypliny finansów publicznych byłoby biorąc pod uwagę maksymalną skuteczność egzekucji, a także zapewnienie funkcji fiskalnej obniżenie kosztów egzekucyjnych, tj. Opłaty manipulacyjnej i opłaty za pobranie pieniędzy do łącznej wysokości 3,90 zł (do wysokości minimalnych stawek określonych w ustawie egzekucyjnej - 1,40 zł za opłatę manipulacyjną, 2,50 zł za pobranie pieniędzy) od jednego tytułu wykonawczego.
Z zaleceń Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji nie wskazał na konieczność stosowania stawek minimalnych. Uwzględnić także należy funkcję fiskalną kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne mają bowiem zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu.
Wobec tego - zdaniem organu nadzoru - zasadnym było obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wygenerowanymi z tytułu opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. łączną kwotą [...] zł. Za powyższym przemawia przyjęcie, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania pieniędzy należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy pobraniu pieniędzy na miejscu u zobowiązanej. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata za pobranie pieniędzy musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości w stopniu odpowiadającym przyjętej przez ustawodawcę maksymalnej stawki w kwocie 34.200 zł dla 8% opłaty. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ egzekucyjny jak i organ nadzoru przyjmuje zachowując proporcje, że 5% opłaty za pobranie pieniędzy może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ wziął przy tym pod uwagę, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za pobranie pieniędzy i 8% za zajęcie nieruchomości. Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnicę w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcje doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów jest przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności. Zatem koszty egzekucyjne za pobranie gotówki u zobowiązanej spółki w łącznej kwocie [...] zł do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. nie są wygórowane, a tym samym nie przekraczają maksymalnych kosztów określonych z zastosowanie w/w miarkowania.
Natomiast w odniesieniu do naliczonej w zaskarżonym postanowieniu kwoty opłaty manipulacyjnej w łącznej wysokości [...] zł DIAS stwierdził, iż powyższe metody naliczania kosztów egzekucyjnych należy również uwzględnić przy określaniu wysokości opłaty manipulacyjnej. Zwrócił uwagę, że zastosowana w postanowieniu organu egzekucyjnego metoda naliczania opłaty manipulacyjnej spowodowała mechaniczne odnoszenie ustalonych na podstawie wykładni prokonstytucyjnej limitów opłat do każdego tytułu wykonawczego z osobna (niezależnie od przyczyn wystawienia wielu, a nie jednego tytułu), co w ocenie sądów administracyjnych prowadzi do praktycznego braku stosowania standardów wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zaaprobowanie toku rozumowania, pomijającego ten aspekt sprawy, prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Z kolei przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł, organ uznał, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z ustawowymi regulacjami, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%.
W rozpoznawanej sprawie DIAS stanął na stanowisku, że maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa od maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, a więc nie może przekraczać kwoty 4,275 zł.
Tym samym organ nadzoru, uwzględniając indywidualny charakter rozpoznawanej sprawy, w której organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne, co prawda na podstawie dwunastu tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy, ale którego podstawę stanowiła jedna decyzja z dnia [...] r., uznał za zasadne określenie opłaty manipulacyjnej na poziomie 4.275 zł. Nie zaś w wysokości, którą w przedmiotowej sprawie obciążono uprzednio Wójta Gminy G. tj. w łącznej kwocie [...]zł.
O powyższym przesądziły następujące przesłanki:
- odniesienie całości ustalonej kwoty opłaty manipulacyjnej (w łącznej kwocie [...] zł) do poziomu skomplikowania wszystkich czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz globalnego nakładu pracy organu egzekucyjnego;
- uwzględnienie okoliczności, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, określonej jedną decyzją organu podatkowego z dnia [...] r.;
- egzekwowana należność mogła być objęta jednym tytułem wykonawczym, na skutek czego egzekucja byłaby prowadzona na podstawie jednego, a nie dwunastu tytułów wykonawczych, co wpływa nie tylko na ilość podejmowanych działań, lecz również na wynik skonfrontowania obliczonych opłat na podstawie stawek procentowych z ustalonymi, kwotowymi limitami tychże opłat.
Zatem mając powyższe na uwadze DIAS uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości [...] zł i obciążeniu wierzyciela Wójta Gminy G. kosztami egzekucyjnymi do tytułów wykonawczych z dnia [...] r. w ww. kwocie.
Końcowo, odnosząc się do zarzutu zażalenia zawartego w pkt 6, a mianowicie wskazanego przez organ I instancji 7 dniowego terminu przekazania obciążających wierzyciela kosztów egzekucyjnych na rachunek bankowy organu egzekucyjnego, organ nadzoru wskazał, iż w istocie nie wynika on wprost z ustawy, a jest terminem instruktażowym w jakim wierzyciel winien te koszty przekazać na rachunek organu egzekucyjnego.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca podniosła zarzut:
I. naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 i art. 11 k.p.a. oraz art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa oraz zasady przekonywania, co polegało na tym, że DIAS nie wyjaśnił dostatecznie podstaw faktycznych oraz prawnych dokonanego naliczenia kosztów egzekucyjnych;
II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez ich zastosowanie bez uwzględnienia przepisów Konstytucji według wskazań z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14, co też przejawiło się tym, iż organ dopuścił się dysproporcji pomiędzy naliczonymi kosztami egzekucyjnymi, a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, poprzez naliczenie tych kosztów w oderwaniu od okoliczności faktycznych tej egzekucji (bez uwzględnienia poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również bez uwzględnienia skuteczności podejmowanych czynności egzekucyjnych);
III. naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez skierowanie skarżonego postanowienia do podmiotu niebędącego stroną niniejszego postępowania w wyniku wadliwego przyjęcia, iż następcą prawnym spółki pod firmą: A S. A. z/s w K. jest spółka pod firmą: B S.A. z/s w B. (zarzut ostatecznie skarżąca wycofała pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r.);
IV. Naruszenia przepisów art. 11 i 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zawierającego wewnętrzną sprzeczność wynikającą z tego, iż na str. 6 uzasadnienia skarżonego postanowienia organ nadzoru wpierw stwierdza, iż opłata manipulacyjna została pobrana na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a., a opłata za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki w łącznej kwocie [...] zł na podstawie art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a., ażeby dalej na str. 7 uzasadnienia stwierdzić, że " w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji na mocy ar. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określił koszty egzekucyjne z tytułu opłaty za czynności egzekucyjnej (...)", która to sprzeczność powoduje niemożność instancyjnej kontroli poprawności rozumowania organu przy rozstrzyganiu sprawy.
Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła wnioski płynące z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt 31/14 oraz wskazała, że określenie mocą skarżonego postanowienia z dnia [...] r. Wysokości kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...] zł odpowiada sytuacji, którą Trybunał Konstytucyjny wskazał jako przejaw oderwania tychże wartości od rzeczywistego nakładu pracy organu egzekucyjnego i podjętych przez niego czynności. Otóż wysokość opłaty za czynności egzekucyjne określono w kwocie [...] zł, natomiast wysokość opłaty manipulacyjnej określono w kwocie 4.275 zł.
Skarżąca podkreśliła, że postulaty Trybunału zostały przez ustawodawcę dostrzeżone i w nowelizacji ustawy u.p.e.a. ustalił on, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 64 § 6 u.p.e.a. opłata manipulacyjna wynosić ma 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji 100 zł, określając także szczegółowo, że wynagrodzenie organu egzekucyjnego ma być zależne nie od zajęcia rachunku bankowego, a od wysokości wyegzekwowanych środków pieniężnych, co zdaniem skarżącej wskazuje, że art. 64 § 6 u.p.e.a. Należało także przed nowelizacją ww. przepisu odczytywać w ten sposób, że opłata manipulacyjna powinna wiązać się ze swego rodzaju "skutecznością" podejmowanych czynności egzekucyjnych. W tym miejscu na poparcie swojej tezy skarżąca powołała się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2020 r. Skarżąca podniosła, że organ nadzoru nie uwzględnił w żaden sposób tego aspektu sprawy w swoim postanowieniu.
W niniejszym przypadku działanie organu egzekucyjnego nie doprowadziło do wyegzekwowania dochodzonych na rzecz wierzyciela kwot w całości. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia (tabela na str. 5 i 6) w okolicznościach niniejszej sprawy organ egzekucyjny dokonał poboru należności u zobowiązanego tylko na podstawie czterech z dwunastu tytułów wykonawczych. Dlatego też nieuzasadnione jest obciążenie wierzyciela opłatą manipulacyjną w kwocie 4.275 zł skoro egzekucja prowadzona na podstawie ośmiu tytułów wykonawczych nie doprowadziła w ogóle do wyegzekwowania środków pieniężnych od zobowiązanego.
Ponadto strona skarżąca podniosła, że nałożenie na nią obowiązku uiszczenia kwoty [...] zł należy uznać za naruszenie zasady nadmiernej ingerencji, poprzez naruszenie proporcji pomiędzy, wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych a prawem jednostki do własności (art. 64 ust. Konstytucji), co stanowiło zasadniczy powód uznania powołanych przepisów za niekonstytucyjne.
Wójt Gminy stwierdził także, że organ nadzoru powinien był przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych wziąć pod uwagę poziom skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakład pracy przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również skuteczność podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wskazał przy tym, że obowiązek badania adekwatności kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu egzekucyjnego wynika z dominującej obecnie linii orzeczniczej sądów administracyjnych.
W ocenie Wójta Gminy organ nadzoru nie wziął pod uwagę oceny prawnej zawartej ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącej miarkowania kosztów postępowania egzekucyjnego względem realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego, wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wadliwie bowiem uznał, że wysokość obliczonych kosztów egzekucyjnych nie narusza standardów konstytucyjnych wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego tylko z tego powodu, że kwoty naliczonych opłat (tj. kwota [...] zł oraz kwota 4.275 zł) pozostają poniżej przyjętych przez organy górnych limitów.
Przede wszystkim brak jest w postanowieniu jakiejkolwiek argumentacji, w tym argumentacji wspartej stosownymi dokumentami, która wskazywałaby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych.
Końcowo Wójt Gminy zaznaczył, że w jego ocenie za błędne należy uznać stanowisko organu nadzoru o możliwości ustalania górnej granicy opłaty egzekucyjnej i manipulacyjnej z uwzględnieniem maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., proporcjonalnie zmniejszonej. Wskazał przy tym, że ww. praktyka stanowi przejaw niedopuszczalnej w okolicznościach niniejszej sprawy analogii na niekorzyść wierzyciela będącego podmiotem zobowiązanym do zapłaty kosztów egzekucyjnych na rzecz organu egzekucyjnego. Swoje stanowisko skarżąca podparła przywołując orzecznictwo, m. In. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2001 r. sygn. akt FPK 6/01 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt II FSK 166/11, w których zwrócono uwagę na zakaz wykładni prawa przez analogię w takich gałęziach prawa, jak prawo podatkowe.
W ocenie strony skarżącej powyższe - utrwalone w doktrynie i orzecznictwie - stanowisko dotyczące zakazu stosowania wnioskowania z analogii na niekorzyść podatników można odnosić też do wierzycieli w postępowaniu egzekucyjnym obciążanych mocą postanowień, o których mowa w art. 64c § 7 u.p.e.a., kosztami postępowania egzekucyjnego. Zatem czyniona przez organ odwoławczy w skarżonym postanowieniu z dnia [...] r. próba wnioskowania z analogii celem odpowiedniego stosowania art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości, jest nieuprawniona.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z dnia 5 lutego 2021 r. spółka jako uczestnik postępowania odniosła się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że B nie jest następcą prawnym A SA. Zarzut ten uznała za całkowicie niezasadny. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. strona skarżąca wycofała ww. zarzut, podtrzymując jednocześnie pozostałą argumentację skargi. Dodatkowo powołała się na wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w którym w związku z uznaniem na niekonstytucyjne przepisów u.p.e.a., w zakresie w jakim brakuje określenia maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych NSA stwierdził, iż stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania opłat egzekucyjnych. Zdaniem strony skarżącej organ prawidłowo uwzględnił, że egzekucja dotyczyła jednej należności publicznoprawnej, to jest podatku od nieruchomości za jeden rok podatkowy, jednak błędnie skonfrontował tak ustaloną wysokość opłat z nakładami i efektami pracy, jak również stopniem skomplikowania czynności organu egzekucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.) – podlegało postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.
Wskazać należy na wstępie, że na etapie skargi nie było przedmiotem sporu obciążenie kosztami postępowania egzekucyjnego wierzyciela, zaś spór pomiędzy stronami sprowadza się do kwestii prawidłowego określenia wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela w świetle powoływanego przez strony wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.
Zdaniem strony skarżącej, celem określenia wysokości zarówno opłaty manipulacyjnej jak i opłaty za pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki konieczne było ustalenie adekwatności usługi wykonanej przez organ dla wierzyciela, a ponadto należało uwzględnić, że w przedmiotowej sprawie kosztami egzekucyjnymi obciążany jest wierzyciel, będący podmiotem publicznym. Według zaś organu nadzoru Trybunał Konstytucyjny nie podważył zasadności naliczania kosztów egzekucyjnych za dokonane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne, a jedynie wskazał na konieczność określenia ich granicy stosownie do ich pracochłonności i kosztowności. Uwzględniając zatem art. 64c § 4 u.p.e.a., a także sugestie sądów administracyjnych co do konieczności kalkulowania należnych opłat zwłaszcza w odniesieniu do egzekwowanych obowiązków w znacznych kwotach, uznał za zasadne obciążenie wierzyciela opłatą skalkulowaną według udziału dochodzonej należności w górnej granicy opłaty przyjętej w art. 64 § 1 pkt 6 ustawy egzekucyjnej.
Przystępując do rozważań przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny wyżej powołanym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. orzekł, że:
– art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
– art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inaczej (art. 190 ust. 3). Postanowienia organów obu instancji zostały wydane już po obaleniu domniemania konstytucyjności analizowanych przepisów u.p.e.a., a tym samym organy powinny uwzględnić skutki tego orzeczenia w treści swego rozstrzygnięcia.
Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uchylił przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. ani przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. Co więcej Trybunał wskazał, że nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w ramach konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.
Trybunał jednocześnie podkreślił, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym.
Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia TK wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.
Należy jednak ponownie zauważyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stało się wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności.
Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu orzeczenia, w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, co wyraźnie wynika z jego sentencji. Wyrok ten - w przeciwieństwie do klasycznego wyroku uznającego zaskarżony przepis z niezgodny z Konstytucją - nie powoduje utraty mocy zaskarżonego przepisu. Przepis nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją, ale tylko w granicach (w zakresie) określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie może, a nawet musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu. Z zaleceń Trybunału zaś jasno wynika dopuszczalność stosowania stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat i to nie tylko w kwotach stawek minimalnych. Trybunał wyraźnie zakwestionował bowiem tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował natomiast możliwości stosowania stawek procentowych (gdyż wyraźnie ją dopuścił), a w konsekwencji - nie wskazał na konieczność stosowania wyłącznie stawek minimalnych. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę.
Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tzw. pominięcia prawodawczego. Pominięcia takie polegają na tym, że ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Co istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, ustawodawca nie dokonał również uzupełnienia analizowanej regulacji zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd zauważa, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. opublikowana została w Dzienniku Ustaw pod poz. 1553 ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, na mocy której doszło do zmiany przedmiotowych przepisów. Z uwagi na brzmienie art. 15 ustawy nowelizującej przepis art. 64 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wszedł w życie dopiero po 18 miesiącach od dnia jej ogłoszenia, a zatem od dnia 20 lutego 2021 r. Sąd dostrzega przy tym, że z uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż "Przewiduje się, że ustawa o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw wejdzie w życie po upływie 18 miesięcy od dnia jej ogłoszenia w związku z koniecznością dostosowania systemów teleinformatycznych, obsługujących organy egzekucyjne, do nowego systemu naliczania kosztów egzekucyjnych i opłaty komorniczej". A zatem przesłanką do odroczenia terminu wejścia w życie art. 64 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą jest kwestia techniczna związana z systemami teleinformatycznymi. Jednakże odroczenie wejścia w życie wskazanego brzmienia przepisu art. 64 u.p.e.a. nie pozwala na jego zastosowanie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie można zatem tracić z pola widzenia wskazanych powyżej kwestii, a w szczególności faktu, że zarówno organ, określając wysokość kosztów egzekucyjnych, jak i Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem tak ustalonej wysokości tych kosztów, działają w granicach określonych przez Trybunał Konstytucyjny.
W odniesieniu do realiów tej sprawy zasadnie organ nadzoru przyjął, że koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. To zagadnienie nie budzi kontrowersji, a więc nie wymaga dalszej argumentacji. Wprawdzie skarżący w treści pisma procesowego przywołał wyrok NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18, w którym zostało przedstawione odmienne stanowisko, jednak jednocześnie z całości jego argumentacji wynika, że nie kwestionuje on zasadności obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.
Podstawę dalszych rozważań stanowi więc uznanie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych (oraz innych podobnych opłat egzekucyjnych) i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności np. ilości przepracowanych godzin przez pracownika) skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego.
Sąd nie podzielił również argumentacji strony skarżącej, że wysokość tych kosztów jest nieadekwatna do czynności podjętych przez organ egzekucyjny.
Podkreślenia wymaga, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia objaśnił, jakie czynności zostały podjęte przez organ egzekucyjny przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Z akt administracyjnych wynika, że organ egzekucyjny wszczął egzekucję na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych poprzez doręczenie zobowiązanej ich odpisów wraz z pobraniem pieniędzy u zobowiązanej. W wyniku zastosowanych środków egzekucyjnych wyegzekwowano częściowo należności główne wraz z odsetkami za zwłokę oraz koszty egzekucyjne.
Organ nadzoru odniósł się także do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone - tak aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary. Powołał się w tym zakresie na cel egzekucji administracyjnej, a co za tym idzie także opłat z nią związanych, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązków powstających w obszarze działania administracji.
Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, iż punktem odniesienia do określenia kosztów egzekucyjnych w przedmiotowej sprawie były regulacje ustawy egzekucyjnej dotyczące wysokości kosztów egzekucyjnych w przypadku egzekucji z nieruchomości. Uzasadniając przyjętą metodologię, DIAS zauważył, że ustawa egzekucyjna przewiduje ograniczenie wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości. Przepis art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Określa bowiem maksymalną wysokość opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną zajęcia nieruchomości. Opłata w przypadku dokonania zajęcia nieruchomości wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Wedle zaś art. 64 § 3 u.p.e.a., opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6 (a więc zarówno dla zajęcia nieruchomości, jak innych), oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych.
Należy zatem podzielić stanowisko organu nadzoru, że nieuzasadnionym byłoby obciążenie do tytułów wykonawczych opłatą za pobranie pieniędzy u zobowiązanej spółki w kwocie przekraczającej stawkę maksymalną w wysokości 34.200 zł, określonej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. z tytułu egzekucji z nieruchomości - uznawanej za najbardziej skomplikowaną i pracochłonną czynność egzekucyjną.
Uzasadniając przyjęte stanowisko DIAS słusznie wywiódł, że jeżeli przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności pobrania gotówki należy uwzględnić mniejszy nakład pracy. Dlatego przyjąć należy, w związku z brakiem ustawowych regulacji, że opłata ta musi być mniejsza niż przy zajęciu nieruchomości. Skoro ustawodawca uznał, że 8% opłata dla zajęcia nieruchomości może wynosić maksymalnie 34.200 zł, to organ nadzoru miał podstawy do przyjęcia, że 5% ww. opłata może wynosić maksymalnie 21.375 zł. Organ miał na względzie fakt, że ustawodawca biorąc pod uwagę stopień skomplikowania czynności określił odmiennie wysokość opłat na 5% za i 8% za zajęcie nieruchomości. Przejmując z ustawy egzekucyjnej różnice w wysokości opłat przyjętej przez ustawodawcę pomiędzy 5% i 8% organ zachowując ustawową proporcję doszedł do wniosku, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem wymogu miarkowania kosztów będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla czynności, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Prawidłowo więc uznał organ, że wykonaniem nakazów z wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie ograniczenie procentowej opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego. Zatem łączna kwota [...] zł do tytułów wykonawczych z [...] r. wynika z miarkowania kosztów, uwzględniającego fakt mniejszego skomplikowania czynności w postaci pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanej spółki (dwukrotnie) niż zajęcia nieruchomości.
Z kolei odnosząc się do metodologii ustalania opłaty manipulacyjnej Sąd także podzielił stanowisko organu nadzoru w tym zakresie. Przyjmując jako podstawę maksymalną stawkę dla zajęcia nieruchomości w kwocie 34.200 zł organ przyjął, że maksymalna opłata manipulacyjna, w związku z brakiem ustawowych regulacji, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kierował się przy tym przyjęciem takiej zależności, że za zajęcie nieruchomości stawka procentowa została wskazana na 8%, a dla opłaty manipulacyjnej 1%. Zasadnie organ nadzoru przyjął, że skoro maksymalna opłata manipulacyjna nie może być wyższa niż 1/8 maksymalnej opłaty za zajęcie nieruchomości (4.275 zł), to uzasadnione było obciążenie wierzyciela kwotę 4.275 zł.
Podkreślić również należy, że wydając postanowienie reformatoryjne organ nadzoru uwzględnił kwestię dotyczącą obliczania opłat oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, gdy dokonano wyłącznie czynności pobrania pieniędzy. Konieczność uwzględnienia i tego aspektu, to jest poddania wykładni prokonstytucyjnej art. 64 § 3 i § 6 zdanie drugie in medio u.p.e.a., zaaprobował NSA w wyroku z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18 (pkt 3.5. uzasadnienia), który oddalił skargę kasacyjną DIAS od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 104/18.
Przypomnieć przyjdzie, że na gruncie tej sprawy Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne co prawda na podstawie 12 tytułów wykonawczych, ale podstawę wystawienia wszystkich tytułów stanowiła jedna decyzja Wójta, określająca zobowiązanej spółce podatek od nieruchomości za 2008 r. Wielość tytułów wykonawczych wynikała z tego, że dotyczyły one jednej raty podatku. Czynności podejmowane przez organ (w związku z którymi naliczono koszty) nie cechował wielki stopień skomplikowania. Zaaprobowanie toku rozumowania zaprezentowanego przez organ egzekucyjny prowadziłoby do tego, że wystarczy wystawienie wielu tytułów wykonawczych w miejsce możliwego jednego, aby ominąć górne limity opłat egzekucyjnych, stanowiące rezultat implementowania standardów zakotwiczonych w art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. Nie ma przy tym znaczenia, czy wystawcą tytułów wykonawczych jest wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, czy też nim nie będący, chociaż ryzyko nadużyć w tej materii dotyczy szczególnie pierwszego przypadku.
Z powyższych względów ustalone przez organ egzekucyjny koszty egzekucyjne zostały znacząco skorygowane w zaskarżonym postanowieniu.
Zdaniem Sądu dokonana przez DIAS wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 zdanie drugie in principio ustawy egzekucyjnej jest uprawniona, jako znajdująca umocowanie w wykładni systemowej:
a) zewnętrznej pionowej, polegającej na uwzględnieniu art. 2 w zw. Z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji;
b) wewnętrznej, polegającej na uwzględnieniu znajdującego się w tej samej jednostce redakcyjnej i regulującego adekwatne zagadnienie - art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.
Wykładnia ta jest ponadto wyważona, jako że realizuje zarazem cel fiskalny opłat egzekucyjnych, jak i nadmiernie nie ingeruje w wartości konstytucyjne wyrażone przez TK w wyroku w sprawie SK 31/14.
Stanowisko to zaaprobował także NSA w wyroku z 28 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 2094/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA stwierdził, że taka metoda odpowiada wytycznym Trybunału Konstytucyjnego, jako że uwzględnia stopień pracochłonności i skomplikowania czynności egzekucyjnych z uwagi na przedmiot, do którego jest skierowana. Podobnie orzekł tut. Sąd m.in. w sprawach o sygn. akt I SA/Gl 105/18, I SA/Gl 1312/18, I SA/Gl 1577/19, I SA/Gl 1586/19, I SA/Gl 520/20 i I SA/Gl 521/20.
W tym miejscu ponownie należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu komentowanego wyroku wskazał, że:
a) nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych,
b) tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji; jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna,
c) wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego (funkcja fiskalna opłat).
Zdaniem Sądu, koszty egzekucyjne ustalone wg przyjętej przez organ metody na łączną kwotę [...] zł nie są nadmiernie wygórowane i nie powodują całkowitego zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie czynności opłat. Jak już zostało zaakcentowane, opłaty nie zawsze wiążą się z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Natomiast Trybunał Konstytucyjny rozważał, że tylko w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat.
Wskazać ponadto należy, że Sąd nie podziela argumentacji sprowadzającej się do tego, że wobec nieokreślenia przez ustawodawcę górnych granic opłaty eksploatacyjnej i manipulacyjnej, nie ma w ogóle podstaw prawnych do pobierania tychże opłat. Ta koncepcja została poparta wyrokami NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2559/18 oraz wyrokiem WSA w Białymstoku z 20 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 69/19. Stanowisko to nie jest jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające. Dominuje koncepcja odmienna, nie negująca w stanie prawnym przed nowelizacją, możliwości obciążenia zobowiązanego, względnie wierzyciela, opłatami egzekucyjną i manipulacyjną - poszukująca wypełnienia luki prawnej, będącej rezultatem wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., poprzez stosowanie pozajęzykowych instrumentów wykładni tekstu prawnego. Zapadły wyrok TK stwierdził bowiem będący skutkiem pominięcia prawodawczego brak normy (części normy), której istnienie jest niezbędne dla doprowadzenia do stanu zgodności z Konstytucją (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 850/18 i 851/18; 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1387/19; 17 października 2019 r., sygn. akt I GSK 402/18.
Zdaniem Sądu orzekającego, argument braku zobiektywizowanych kryteriów przy ustalaniu maksymalnej wysokości opłat, może zostać zneutralizowany poprzez odniesienie dopuszczalnej górnej granicy kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej do uregulowanej ustawowo górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości.
Końcowo zauważyć należy, że strona skarżąca w istocie dopuszcza obciążenie jej tylko wydatkami poniesionymi przez organ w toku postępowania egzekucyjnego, co pozwala na zapewnienie kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Tymczasem, z art. 64c § 1 u.p.e.a. Wyraźnie wynika, że ustawodawca odróżnia opłaty (o których cały czas mowa) od wydatków - czyli faktycznie poniesionych przez organ kosztów w związku z prowadzeniem egzekucji, jak np. koszty przejazdu i delegacji, przewozu, sporządzania dokumentów (art. 64b i 64c § 1 u.p.e.a.). Tych pojęć nie można zatem utożsamiać. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że organ może nie mieć praktycznej możliwości ustalenia rzeczywistych kosztów, w tym faktycznego nakładu pracy danego urzędnika, związanego z realizacją konkretnych czynności egzekucyjnych, tak jak to forsuje strona skarżąca. Zresztą, taki sposób ich rozliczenia w praktyce, zastosowane kryteria i metodologia mogłyby wymykać się spod kontroli sądowej oraz różnie przedstawiać się w różnych postępowaniach egzekucyjnych, szczególnie tych, które byłyby prowadzone przez różne organy.
Nie jest okolicznością uznawaną za wyjątkową za pozycja wierzyciela, gdyż wierzycielami w przypadku egzekucji administracyjnej są przecież przede wszystkim podmioty wykonujące zadania publiczne.
W ocenie Sądu organowi nadzoru nie można zarzucić naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku TK. W świetle powyższych rozważań niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procesowego wskazanych w skardze, jak również wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się natomiast do powołanego przez wierzyciela w piśmie procesowym postanowienia z dnia [...] r., uwzględniającego zalecenia sądu zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 40/18, w którym organ określił koszty egzekucyjne w oparciu o koszt podejmowanych czynności oraz nakład pracy pracowników organu wskazać należy, że ww. Rozstrzygnięcie zapadło w indywidualnej sprawie innego podmiotu i nie jest ono wiążące dla Sądu w niniejszej sprawie.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.