I SA/Gl 1255/24

I SA/Gl 1255/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury /przewodniczący/
Borys Marasek /sprawozdawca/
Dorota Kozłowska
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 64 par. 1 pkt 1 i 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Borys Marasek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr 2401-IEE.7192.184.2024.21/LF/ UNP: 2401-24-208635 w przedmiocie kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r. Nr 2401-IEE.7192.184.2024.21/LF/, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1, § 2 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: u.p.e.a., ustawa egzekucyjna) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Prezydenta Miasta K. (dalej strona lub wierzyciel), na postanowienie Naczelnika [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. (dalej: organ egzekucyjny) z dnia 7 listopada 2017 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł o określeniu kosztów egzekucyjnych w wysokości 21 049, 20 zł oraz obciążeniu Prezydenta Miasta K. kosztami egzekucyjnymi w tej kwocie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Naczelnik [...] [...] Urzędu Skarbowego w S. prowadził wobec K S.A. w K., której następcą prawnym jest S S.A. w B., postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych Prezydenta Miasta K. z dnia 15 grudnia 2009 r. o nr od FN.31301/OPUM/2009/21A do FN.31301/OPUM/2009/32A, które obejmowały zaległości spółki w podatku od nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2004 r. Podstawę prawną egzekwowanego obowiązku stanowiła decyzja Prezydenta Miasta z dnia 30 listopada 2009 r. o nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 2 stycznia 2013 r.
Postanowieniem z 7 listopada 2017 r., wydanym na podstawie art. 17, art. 64c § 4 i § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (t.j. z 2017 r. poz. 1201 - dalej jako u.p.e.a.), organ egzekucyjny określił zobowiązanej spółce wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 23.818,80 zł i obciążył nimi wierzyciela – Prezydenta Miasta K..
Na to postanowienie Prezydent Miasta wniósł zażalenie, a w wyniku jego rozpatrzenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach postanowieniem z 29 grudnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz art. 64c § 7 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego z dnia 7 listopada 2017 r.
Na to postanowienie Prezydent Miasta złożył skargę do tutejszego Sądu, a w wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 318/18, postanowienie DIAS zostało uchylone.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż kosztami postępowania egzekucyjnego zasadnie obciążono wierzyciela. Sporna pozostaje natomiast wysokość kosztów egzekucyjnych nałożonych na skarżącego.
W zaskarżonym postanowieniu, wskazując na pełną skuteczność i krótkotrwałość przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, zaaprobowano określenie kosztów egzekucyjnych tytułem opłaty za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, naliczone zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a., tj. przy przyjęciu odpowiednio stawek 5% egzekwowanych należności w związku z zajęciem wierzytelności, a także stawki 1% egzekwowanych należności przy określeniu opłaty manipulacyjnej. Organ egzekucyjny określił wysokość opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za zajęcie wierzytelności dla każdego z 12 tytułów wykonawczych.
Sąd odniósł się do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14. Wyrokiem tym TK stwierdził, że:
- art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji;
- art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego.
Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.
W ocenie TK brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. TK wyjaśniając skutki swojego orzeczenia, wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu wydającego wyrok I SA/Gl 318/18, organ nadzoru nie rozważył adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do skomplikowania podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Tymczasem czynności te ograniczyły się wyłącznie do zajęcia wierzytelności spółki od K1 w Z. (zawiadomienie o zajęciu z dnia 22 grudnia 2009 r.) oraz zajęcia wierzytelności spółki od S S.A. w B. (zajęcie wierzytelności z dnia 23 grudnia 2009 r.), przy czym już 30 grudnia 2009 r. organ egzekucyjny wyegzekwował w całości należności objęte wszystkimi tytułami wykonawczymi. Niewątpliwie są to czynności o niewielkim stopniu skomplikowania i wydaje się również, że o stosunkowo niskim nakładzie pracy i niskich kosztach - związanych z wysłaniem korespondencji pocztą.
Organ winien ocenić, czy w realiach rozpatrywanej egzekucji nie doszło do zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Wspomniana ocena powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ powinien rozważyć, czy w razie egzekwowania znacznych kwot pieniężnych od podmiotów, których kondycja ekonomiczna upraszcza przebieg egzekucji, nie jest konieczne wprowadzenie redukcji kosztów egzekucyjnych. Zważyć bowiem należy, że TK dostrzegł, iż właśnie w razie egzekwowania kwot o znacznej wartości zastosowanie owych stawek procentowych (o nieokreślonym maksymalnym pułapie) rodzi niepożądane konsekwencje wymagające wyeliminowania. Z kolei ustawodawca, określając minimalne stawki opłaty za pobranie pieniędzy u zobowiązanego na kwotę 2,50 zł (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), opłaty za zajęcie innej wierzytelności na kwotę 4,20 zł (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), a opłaty manipulacyjnej na kwotę 1,40 zł (art. 64 § 6 u.p.e.a.), dopuścił, aby organ egzekucyjny podejmował czynności egzekucyjne, za które należne opłaty będą znikome, a wręcz symboliczne.
Zdaniem Sądu organy nie rozważyły, czy zachowana została racjonalna zależność między wysokością kosztów egzekucyjnych w kwocie 23.818,80 zł, a czynnościami organów, za które zostały naliczone. Okoliczność, że koszty egzekucyjne nie przekraczają maksymalnych stawek wyliczonych przez organ w odniesieniu do maksymalnych stawek za zajęcie nieruchomości, a nawet są dziesięciokrotnie niższe od nich, nie przekonuje, że ta racjonalna zależność została zachowana. W razie braku interwencji ustawodawcy do czasu ponownego orzekania w sprawie zadaniem organu będzie określenie, czy koszty egzekucyjne ustalone na podstawie stawek procentowych wskazanych w przepisach u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. W postępowaniu ponownym organ miał ocenić, czy w realiach tej konkretnej sprawy, koszty egzekucyjne w kwocie 23.818 zł realizują nie tylko cel fiskalny (finansują aparat egzekucyjny), ale czy również zachodzi racjonalna zależność pomiędzy wysokością kosztów, a podjętymi in concreto czynnościami organów. Organ zobowiązany będzie w ponownym postępowaniu (o ile do momentu orzekania nie nastąpi oczekiwana od dłuższego czasu interwencja ustawodawcy w tej materii) do dokonania zgodnej z Konstytucją wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a..
Od tego wyroku Prezydent Miasta oraz DIAS wywiedli skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 412/21, skargi te oddalił.
Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wziął pod uwagę, że w sprawie w przedmiocie kosztów egzekucyjnych orzeczonych na rzecz Prezydenta Miasta został wydany, w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok z dnia 19 grudnia 2022 r., III FSK 283/21. Mając na uwadze wagę wyroku wydanego w składzie poszerzonym oraz fakt, iż dotyczył on tego samego podmiotu (Prezydenta), który występuje w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w całości stanowisko wyrażone w wyroku III FSK 283/21 oraz podniesioną w nim argumentację.
W przywołanym wyroku III FSK 283/21 Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne czynienie ustaleń na okoliczność rzeczywistych kosztów egzekucyjnych, jakie zostały poniesione w toku postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że należy ustalić i przedstawić ilość przypadków zastosowania w indywidualnej sprawie środków egzekucyjnych odnośnie do konkretnych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym i dokonane w relacji do nich czynności oraz czy i jakie poniesiono na te czynności wydatki. Stwierdził, że organy administracyjne powinny zaprezentować rzeczywisty obraz postępowania egzekucyjnego, to jest: wysokość egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym oraz czy zastosowano - na przykład - jeden raz, więcej razy, dwanaście razy środek lub środki egzekucyjne, czy dokonano (na przykład) jednej, więcej, dwunastu czynności i na czym one polegały, czy poniesiono wydatki za (na przykład) jedną, więcej, dwanaście czynności. Odnośnie do wskazanych ilości czynności, warto przypomnieć, że zarówno w sprawie zakończonej wyrokiem III FSK 283/21, jak i w niniejszej egzekwowane były należności wykazane w dwunastu tytułach wykonawczych, stąd to kryterium podane w ww. wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zawarte w zaskarżonym wyroku (I SA/Gl 318/18) zalecenia nie są tak szczegółowe jak w wyroku III FSK 283/21, ale podobnie jak w tym wyroku, ich celem jest ustalenie rzeczywistych kosztów egzekucyjnych i ich miarkowanie przy zachowaniu związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat poniesionych za dokonane czynności.
Odnosząc się do wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 na niniejszą sprawę NSA wskazał, że wskazania Trybunału Konstytucyjnego nie były adresowane do organów egzekucyjnych ustalających ad casum wysokość opłat egzekucyjnych, lecz były skierowane wprost do ustawodawcy. Przyczyna tego jest o tyle oczywista, że jak słusznie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r., II FSK 412/18 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA), organy nie orientują się w zakresie globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, przez co ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, pozostaje dowolny. Organy te natomiast orientują się co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty i wydatki z łatwością udokumentować.
NSA podzielił pogląd Sądu I instancji, że na skutek błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 31/14 oraz art. 2 i art. 84 Konstytucji RP organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, co przełożyło się na wysokość ustalonych przez nie kosztów egzekucyjnych. Wskazał kryteria, jakie organy powinny uwzględnić przy ponownym ustalaniu tych kosztów. Wykonanie zaleceń Sądu pierwszej instancji może doprowadzić do uniknięcia błędu popełnionego w zaskarżonym postanowieniu.
Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z 7 listopada 2017 r., DIAS postanowieniem z 6 lipca 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i określił koszty egzekucyjne w wysokości 21.049,20 zł i obciążył nimi Prezydenta Miasta.
Uzasadniając swoje stanowisko DIAS odniósł się do wydanego w sprawie wyroku I SA/Gl 318/18 i stwierdził, że 20 lutego 2021 r. na mocy art. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553) weszły w życie nowe przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych, które na mocy art. 1 tej ustawy brzmią:
- art. 64 § 1. Organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną za wszczęcie postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności pieniężnej. Opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej opłata ulega podwyższeniu i wynosi 100 zł,
- art. 64 § 4. "Organ egzekucyjny pobiera w egzekucji należności pieniężnej opłatę egzekucyjną w wysokości 10 % egzekwowanych środków pieniężnych pomniejszonych o koszty egzekucyjne, o których mowa w art.115 § 1 pkt 1-1c. Maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej wynosi 10% wyegzekwowanych należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie naliczonych na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i kosztów upomnienia, nie więcej jednak niż 40 000 zł".
- art. 64 § 6. "Maksymalną wysokość opłat egzekucyjnych, o których mowa w § 4 i 5 stosuje się odrębnie dla każdego tytułu wykonawczego. W przypadku wyegzekwowania lub uzyskania środków pieniężnych na zaspokojenie należności pieniężnych, odsetek z tytułu niezapłacenia ich w terminie i kosztów upomnienia dochodzonych na podstawie więcej niż jednego tytułu wykonawczego, opłatę egzekucyjną dzieli się proporcjonalnie do wysokości należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie i kosztów upomnienia wyegzekwowanych lub uzyskanych na podstawie jednego tytułu wykonawczego.
W ustawie tej zostały również zawarte regulacje przejściowe, a mianowicie w art. 7 ust. 1 stwierdzono, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł".
Art. 8 ust. 1 wskazuje, iż niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40 000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5,7 i 11 oraz la i 5 ustawy zmienianej w art. 1,w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się wysokości 40 000 zł.
2. Jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata, o której mowa w ust. 1, została częściowo wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości niższej niż 40 000 zł, opłatę pobiera się w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą 40 000 zł, a kwotą opłaty wyegzekwowanej lub zapłaconej.
3. Nie pobiera się opłaty, o której mowa w ust. 1, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłata ta została wyegzekwowana lub zapłacona w wysokości nie niższej niż 40 000 zł.
Art. 10 stanowi zaś, iż przepisy art. 7-9 stosuje się również do kosztów egzekucyjnych wynikających z doręczonego zawiadomienia albo ostatecznego postanowienia, o których mowa odpowiednio w art. 64c § 6a i 7 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Biorąc pod uwagę fakt, że w/w zmiany weszły w życie 20 lutego 2021 r. oraz to, że koszty egzekucyjne nie zostały uregulowane przez wierzyciela do dnia wejścia w życie tych zmian, 30 lipca 2021 r. organ egzekucyjny wydał zawiadomienie, którym zawiadomił wierzyciela i tut. organ o aktualnej wysokości opłaty manipulacyjnej, powstałej w trakcie przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych, wystawionych przez Prezydenta Miasta, która wynosi 1.200 zł. Przelewem z 9 sierpnia 2021 r. Prezydent Miasta dokonał zapłaty opłaty manipulacyjnej w kwocie 1200 zł.
Pozostałe koszty egzekucyjne naliczone są w niższej kwocie od kwoty maksymalnej, wskazanej ww. cyt. art. 8 ust. 1 ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw tj. 40 000 zł. Opłata ta została naliczona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi, a powołanymi wyżej przepisami prawa, co zostało uwzględnione przy określeniu obecnie kosztów egzekucyjnych, przy uwzględnieniu nowych przepisów.
Odnosząc się do obowiązków nałożonych wyrokiem tut. Sądu I SA/Gl 318/18 organ stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zdaniem organu opartym na orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro 20 lutego 2021 r. na mocy ustawy z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553) weszły w życie nowe przepisy regulujące kwestię kosztów egzekucyjnych, to ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania opisane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/GI 318/18 - w realiach przedmiotowej sprawy - nie są wiążące dla organu. Zmiana przepisów dokonana została celem realizacji wytycznych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14.
Organ podkreślił, że w analogicznej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 1grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/GI 972/21 uznał argumentację tam przedstawioną przez DIAS za słuszną.
Organ wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21 stwierdził, że w omawianym wyroku w sprawie 31/14 Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a.. Przepis ten, w stanie prawnym, którego sprawa dotyczy, stanowi, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Natomiast w odniesieniu do przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a., Trybunał wypowiadał się w zakresie, w jakim przepis ten nie określa maksymalnej wysokości opiaty manipulacyjnej. Zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. zdanie drugie, opłata manipulacyjna wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym.
Na to postanowienie Prezydent Miasta K. złożył skargę do tutejszego Sądu, a w wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1202/23, postanowienie DIAS zostało uchylone.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż kosztami postępowania egzekucyjnego zasadnie obciążono wierzyciela. Sporna pozostaje natomiast wysokość kosztów egzekucyjnych nałożonych na skarżącego.
Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zapadło po wejściu w życie ustawy zmieniającej, jednak kończyło postępowanie wszczęte przed tą datą, a treść art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej koryguje wysokość opłaty pobieranej, wcześniej naliczonej w egzekucji należności pieniężnej. Naliczenie to następuje stosownie do przepisów obowiązujących w chwili dokonania czynności egzekucyjnej, a "pobór" opiera się na wcześniejszym naliczeniu opłat, o których stanowi adekwatny w treści do stanu sprawy, art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a..
Rozpoznając sprawę Sąd nie mógł pominąć art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co więcej, w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ostateczna kwota nie może też budzić wątpliwości jako wyliczona w relacji do czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów/okoliczności egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym, w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III FSK 1256/21).
W konsekwencji zdaniem Sądu, organ niezasadnie pominął wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyroku I SA/Gl 318/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego III FSK 412/21, naruszając art. 153 p.p.s.a. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
Przy ponownym rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. z 7 listopada 2017 r., DIAS zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu egzekucyjnego i ponownie określił koszty egzekucyjne w wysokości 21.049,20 zł i obciążył nimi skarżącego, w uzasadnieniu wskazując, że przyjął za zasadne i dopuszczalne zastosowanie stawek stosunkowych (procentowych), jako metodę określenia wysokości kosztów. egzekucyjnych, co znajduje również akceptację w orzecznictwie sądowym. Natomiast metodyka, którą się posłużył do wyznaczenia górnych limitów opłat zyskała akceptację judykatury, prezentowaną w wyrokach sądów administracyjnych.
DIAS stwierdził, że organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, które odpowiadały kosztom egzekucyjnym w wysokości wynikającej z ustawy, gdyż obliczone w ten sposób nie przekraczały maksymalnego pułapu kwot wyliczonych metodą miarkowania (stosunkową, procentową) tj. kwoty 21.375,00 zł, a jednocześnie stanowiły adekwatny poziom do podjętych przez organ czynności, uwzględniając również cel fiskalny (finansowanie aparatu egzekucyjnego w stopniu odpowiadającym wykonanym czynnościom. Fakt, że stopień skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych ograniczający się do zajęcia innych wierzytelności pieniężnych w K1 w Z. S.A. i S S.A., przy stosunkowo niskim nakładzie pracy związanym z wysłaniem korespondencji pocztą i kosztami dojazdu i delegacji pracownika, nie był wysoki. Jednak - co istotne - koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcjonowanie organu egzekucyjnego to środki przeznaczane między innymi na rozpatrywane w jego toku środki zaskarżenia zarówno na wniosek wierzyciela jak i zobowiązanego (koszty ich obsługi obciążają organ egzekucyjny).
W skardze na to postanowienie Prezydent Miasta zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 153 p.p.s.a. poprzez wyliczenie opłaty za zajęcie wierzytelności w oparciu o stawkę procentową w wysokości 5%, wynikającą z art.64 s 1 pkt 4 u.p.e.a. w sytuacji, gdy w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dna 25 października 2023 r. (I SA/GI 1202/23) stwierdzono, że w sprawie wiążą wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 19.07.2018 r. (l SA/GI 318/18) i wyroku NSA III FSK 412/21, zgodnie z którymi przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych organ miał się kierować wyłącznie zasadą adekwatności wysokości tych kosztów do skomplikowania czynności egzekucyjnych oraz nakładu pracy przy uwzględnieniu okoliczności, że opłaty mają zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego;
2. naruszenie prawa materialnego - art. 64 s 1 pkt 4 u.p.e.a. w związku z art. 2 Konstytucji poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że ustalona wysokość kosztów za dokonanie dwóch zajęć wierzytelności w 2009 roku w kwocie 21.049,20 zł jest adekwatna do poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie mógł pominąć art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Co więcej, w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W niniejszej sprawie organ związany wyrokami z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 318/18 oraz z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1202/23, w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się, w sposób poddający się kontroli sądowoadministracyjnej, do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych w toku postępowania prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych, jak również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, z precyzyjnym wyjaśnieniem w jakich kosztach i w jakiej części skarżący ma partycypować, przy czym istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.
Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu nie poddaje się kontroli Sądu. Uzasadnienie poza powołaniem podstawy prawnej, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne powinno w tej sprawie w szczególności zawierać wskazanie konkretnych kosztów poniesionych przez organ w tej konkretnej sprawie, a także wyjaśnienie zakresu i sposobu wyliczenia udziału skarżącej w kosztach ogólnych funkcjonowania organu. Zadaniem uzasadnienia jest wszak wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część postanowienia. Motywy postanowienia winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do wydania konkretnego rozstrzygnięcia. Tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji postanowienia w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego postanowienia. Cechą dobrego - prawidłowego uzasadnienia jest logiczny związek, zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 8. C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowane uzasadnienie postanowienia przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa, czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinny informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia. Zaskarżone w sprawie postanowienie została sporządzone w sposób wadliwy, bowiem odbiorca jest pozbawiony możliwości zapoznania się z motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę.
Zważywszy zatem na treść ww. wyroków, koniecznym jest uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora i zobowiązanie organu nadzoru do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych w sprawie, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania, a także precyzyjnego wyjaśnienia zakresu częściowego partycypowania skarżącego w finansowaniu ogólnych kosztów funkcjonowania organu, w kontekście wykładni wskazanej w ww. wyrokach tut. Sądu.
Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.