I SA/Gl 1485/24

I SA/Gl 1485/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Rotter
Mikołaj Darmosz /sprawozdawca/
Piotr Pyszny /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1009
art. 73 ust.1, art. 83c ust. 1a
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 26 par. 5, art. 33 par. 1, art. 33 par. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 8 par. 1, art. 11, art. 16
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Pyszny, Asesor WSA Mikołaj Darmosz (spr.), Sędzia WSA Anna Rotter, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 października 2024 r. nr 020000.71.2024.RED.POST.2984.MO w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 kwietnia 2024 r. nr 020000/71/2024-RED-POST-1068-BR.
Uzasadnienie
Przedmiot kontroli Sądu stanowiło postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") z 14 sierpnia 2024 r. nr 2401-IEE.7192.399.2024.2/AZ UNP: 2401-24-203207 wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 126 i art. 113 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 59 § 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. – dalej: "u.p.e.a.") po rozpoznaniu zażalenia E. S. (dalej: "skarżący", "strona", "zobowiązany") na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. z 28 czerwca 2024 roku nr [...] (dalej: "Dyrektor") w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zaskarżone do tut. Sądu postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dyrektor działając jako wierzyciel wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy z 14 marca 2024 r. nr TW4020124001745 obejmujący nieuregulowany w terminie obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie zdrowotne za poszczególne miesiące od października 2023 r. do stycznia 2024 r. Wystawienie tytułu wykonawczego poprzedzone zostało doręczeniem zobowiązanemu w dniu 27 lutego 2024 r. upomnienia zawierającego wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązków objętych ww. tytułem wykonawczym.
W oparciu o wspomniany tytuł wykonawczy Dyrektor działając jako organ egzekucyjny zawiadomieniem zajął przysługujące zobowiązanemu świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego. Odpis tytułu wykonawczego wraz zawiadomieniem o zastosowaniu środka egzekucyjnego doręczono zobowiązanemu w dniu 19 marca 2024 r.
Zobowiązany pismem z 26 marca 2024 r. wniósł do Dyrektora zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że tytuł wykonawczy jest niezgodny z treścią obowiązku wynikającego z deklaracji złożonej przez płatnika składek, a także że dochodzony obowiązek wygasł z powodu dokonania wpłat zadeklarowanych składek na ubezpieczenie zdrowotne za październik, listopad i grudzień 2023 r. oraz za styczeń 2024 r.
Dyrektor działając jako wierzyciel postanowieniem z 18 kwietnia 2024 r. oddalił zarzut zobowiązanego. Przedstawił w nim w formie tabelarycznej sposób rozliczenia wpłat zobowiązanego. Wskazał, że zostały one rozliczone – "zgodnie z obowiązującymi przepisami" na najstarsze zaległości składkowe. Uiszczone przez zobowiązanego kwoty na poczet składek za miesiące od października 2023 r. do stycznia 2024 r. nie pokryły zadłużenia, za wcześniejsze okresy oraz nie wygasiły należności na poczet których miały zostać wpłacone dlatego wystawienie tytułu wykonawczego było w ocenie wierzyciela konieczne.
Strona pismem z 28 kwietnia 2024 r. zwróciła się do Prezesa ZUS w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy w której wydano postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS. Skarżący zwrócił się o ponowne przeksięgowanie wpłat dokonanych od 7 grudnia 2023 r. na bieżące składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu udziału 1% w Spółce E zgodnie z deklaracją. Nadto skarżący zwrócił się o podanie podstawy prawnej wszczęcia egzekucji administracyjnej w sytuacji gdy dłużnik należności uregulował dwa miesiące wcześniej. Skarżący zaznaczył, że zaksięgowanie wpłat niezgodnie z jego wolą to jest nałożenie obowiązków bez podstawy prawnej.
ZUS - działając poprzez Prezesa ZUS w którego imieniu występował upoważniony pracownik Oddziału ZUS w B.- po rozpatrzeniu sprawy jako organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Dyrektora. Wierzyciel stwierdził, że okoliczności zgłaszane przez zobowiązanego wypełniają podstawy zarzutu wymienione w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienie obowiązku) oraz art. 33 § 3 pkt 2b u.p.e.a. (określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1).
Dyrektor wyjaśnił, że wpłaty zobowiązanego: z 7 grudnia 2023 r. w kwocie 1 570,50 zł oraz w kwocie 628,20 zł; z 17 stycznia 2024 r. w kwocie 314,10 zł; z 13 lutego 2024 r. w kwocie 1 213,20 zł; z 29 lutego 2024 r. w kwocie 314,10 zł - zostały zaksięgowane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1771 – dalej: "rozporządzenie"). Wierzyciel wskazał, że o poprawnej identyfikacji i zaksięgowaniu wpłaty decyduje tylko numer rachunku składkowego. Każda wpłata dzielona jest proporcjonalnie na wszystkie rodzaje opłacanych składek na podstawie ich udziału w ostatniej deklaracji rozliczeniowej. Podzielona wpłata rozliczana jest w pierwszej kolejności na najstarsze zaległości na ubezpieczenia lub fundusze. Wierzyciel zaznaczył, że w ten sposób rozliczane są nie tylko wpłaty na konto skarżącego, ale na wszystkich kontach płatników, którzy posiadają zaległości w opłacie składek za okresy wcześniejsze. Z racji tego, że na koncie zobowiązanego figurowało zadłużenie na ubezpieczenie zdrowotne za okres od czerwca 2018 do stycznia 2024, tj. wcześniejszy niż wskazany w upomnieniu z 21 lutego 2024 r., to wpłaty dokonane przez zobowiązanego rozliczono - jak stwierdził ZUS - zgodnie "z obowiązującymi przepisami".
Wierzyciel wyjaśnił też, że należności za okres od czerwca 2018 r. do marca 2023 r. objęte są decyzją o wysokości zadłużenia, od której skarżący złożył odwołanie do Sądu. Dyrektor podkreślił, że zaległości za ten okres figurują na koncie płatnika składek i dokonując rozliczenia wpłat przekazywanych na indywidualny numer rachunku składkowego uwzględnione być muszą w ogólnym rozliczeniu konta do czasu prawomocnego wyroku Sądu w sprawie. ZUS argumentował, że brak jest odrębnych regulacji normujących zasady rozliczania wpłaty w przypadku gdy okresy ubezpieczenia są przedmiotem postępowania sądowego, dlatego wpłaty rozliczane są na ogólnych zasadach tj. począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności. odnotował, że po wszczęciu egzekucji zobowiązany dokonał kolejnej wpłaty 21 marca 2024 r. w kwocie 381,78 zł, którą również rozliczył "zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" - na najstarszy dług.
Wierzyciel wskazał, że tytuł wykonawczy jest zgodny z treścią obowiązku wynikającego z deklaracji złożonej przez zobowiązanego jako płatnika składek.
Zobowiązany wniósł skargę własną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc w niej, że postanowienie ZUS: 1) wydane zostało przez niewłaściwy organ odwoławczy, tj. przez organ I instancji, który wydał postanowienie z 18 kwietnia 2024 r., zamiast organu wyższej Instancji - w tym przypadku Prezesa ZUS - zgodnie z pouczeniem; 2. postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte i prowadzone bez podstawy prawnej albowiem w chwili jego wszczęcia należności nie istniały.
Skarżący wniósł o:
a) uznanie, że niniejsza skarga w całości zasługuje na uwzględnienie;
b) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpatrzenia Prezesowi ZUS w Warszawie lub wydanie, właściwej w tym zakresie decyzji przez Sąd stosownie do ustawowych kompetencji Sądu;
c) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sprawie prowadzonej w oparciu o tytuł wykonawczy;
d) orzeczenie o kosztach postępowania według obowiązujących przepisów.
Uzasadniając zarzuty skargi zobowiązany podniósł, że w wydanych w sprawie przez ZUS postanowieniach podawane są te same argumenty. W szczególności dotyczyło to sposobu księgowania składek na ubezpieczenie zdrowotne, które wpłacał Skarżący z tytułu 1% udziałów w Spółce "E" na poczet rzekomych zaległości objętych zaskarżoną decyzją ZUS z 13 września 2023 r.
Strona wskazała, że jej zdaniem zgodnie z § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczeń składek, ZUS może się posługiwać decyzją z 13 września 2023 r. dopiero po dniu 26 września 2024 r., tj. po dniu ogłoszenia przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B., w sprawie [...], wyroku oddalającego odwołanie skarżącego od ww. decyzji ZUS. Z tym dniem decyzja ZUS stała się ostateczna co oznacza, że obowiązuje w obrocie prawnym i może być podstawą do wszelkich działań zmierzających do wyegzekwowania należności określonych w decyzji ZUS.
Skarżący podniósł, że odebrał upomnienie 27 lutego 2024 r., po czym 29 lutego 2024 r. uiścił 314,10 zł tj. kwotę składki zdrowotnej za styczeń 2024 rok, wyszczególnioną w tym upomnieniu. Analizując daty wpłat składek zdrowotnych za miesiące podane w upomnieniu zobowiązany zauważył, że na 21 lutego 2024 r. składki za miesiące październik, listopad i grudzień były uregulowane. Według skarżącego upomnienie powinno dotyczyć jedynie składki za styczeń 2024 r., którą uregulował w dniu 29 lutego 2024 r., czyli zgodnie z pouczeniem.
Dyrektor odpowiadając na skargę w piśmie z 28 października 2024 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wierzyciel podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Prezesa ZUS, w imieniu którego działała osoba posiadająca stosowne upoważnienie upublicznione
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga wniesiona została na postanowienie wymienione w art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") podlegające kontroli sprawowanej przez właściwy sąd administracyjny. Wspomniana kontrola wykonywana jest pod względem zgodności z prawem poddanych jej działań administracji publicznej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przeprowadzając kontrolę sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a).
W warstwie merytorycznej spór w sprawie skupia się na dwóch zagadnieniach. Pierwsze dotyczy tego, czy wniesienie odwołania do sądu powszechnego od decyzji ZUS określającej kwotę zaległości z tytułu nieopłaconych składek, spowodowało że do momentu oddalenia odwołania przez ten sąd nie było możliwe zaliczenie wpłat zobowiązanego na poczet składek ustalonych zaskarżoną do sądu powszechnego decyzją. Drugi dotyczy natomiast tego, czy wpłata dokonana po doręczeniu upomnienia zawierającego wezwanie do dobrowolnego uregulowania należności powinna zostać zaliczona na składki za okres wskazany w upomnieniu, czy też na zaległe składki za wcześniejsze okresy rozliczone określone decyzją, o której była mowa wcześniej. Niezależnie od powyższego skarżący kwestionuje rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie przez osobę inną niż Prezes ZUS.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do formalnej poprawności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W zakresie należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń sprawie organem egzekucyjnym jest Dyrektor Oddziału ZUS, co wynika z art. 19 § 4 u.p.e.a. W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że w myśl art. 1a pkt 11 u.p.e.a. przez użyte w art. 19 § 4 u.p.e.a. pojęcie składek na ubezpieczenia społeczne rozumie się również składki na ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Emerytur Pomostowych oraz Solidarnościowy Fundusz Wsparcia Osób Niepełnosprawnych.
Wierzycielem dochodzącym wspomniane obowiązki jest ZUS, którego kompetencje wykonuje w tym zakresie Dyrektor Oddziału ZUS. Zgodnie z art. 83c ust. 1a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm. – dalej: "u.s.u.s.") do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepis art. 83 ust. 4 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Z kolei powołany art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji w sprawach szczegółowo wymienionych w tym przepisie nie przysługuje odwołanie, lecz stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosując zatem odpowiednio regulację art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stwierdzić należy, że od postanowień wydanych przez Dyrektora Oddziału działającego w charakterze wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym przysługuje w terminie 7 dni wniosek o ponowne rozpatrzenie do Prezesa ZUS.
Stosownie do art. 73 ust. 1 u.s.u.s. to Prezes ZUS stoi na czele Zakładu reprezentuje go na zewnątrz i kieruje jego pracami. W zakresie wykonywania przysługujących mu kompetencji może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez siebie sprawach. Stanowi o tym § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 4 marca 2021 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 431).
W niniejszej sprawie do akt administracyjnych włączono upoważnienie z 5 kwietnia 2023 r. udzielone przez osobę pełniącą funkcję Prezesa ZUS dla K. W. do wydawania w imieniu ZUS lub Prezesa ZUS postanowień w sprawach, w których ZUS występuje jako wierzyciel na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Upoważnienie zostało udzielone zgodnie z zakresem zadań i czynności powierzonych na stanowisku w Oddziale ZUS w B. (akta administracyjne k. 78). Możliwość weryfikacji obowiązywania upoważnienia do działania imieniem ZUS poprzez internetowy dostęp do jego treści ma charakter informacyjny. W ten sposób pośrednio organ administracji realizuje zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).
W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżone postanowienie wydane zostało we właściwym trybie przez odpowiedni organ, to jest Prezesa ZUS. Występował on w charakterze organu sprawującego nadzór instancyjny nad wierzycielem i nie musiał działać osobiście. Zaskarżone postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej zostało podpisane przez osobę posiadającą umocowanie do działania w imieniu Prezesa ZUS i mogącą go w tym zakresie zastępować. Sformułowanie przez zobowiązanego żądania, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie został rozpoznany Prezesa ZUS w Warszawie nie był dla organu wiążący.
Wbrew sugestiom skarżącego zamieszczonym w piśmie z 15 stycznia 2025 r. (akta sądowe k. 17) zastosowany w niniejsze sprawie tryb rozpoznania nie godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie od każdego rozstrzygnięcia wydawanego w toku postępowania administracyjnego przysługuje instancyjny środek zaskarżenia (np. postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu art. 134 k.p.a.). Nadto realizacja tez zasady nie musi wiązać się z przeniesieniem kompetencji do rozpoznania środka zaskarżenia na ustrojowo inny organ (por. art. 127 § 3 k.p.a.). Wreszcie przepisy k.p.a. w sprawach ubezpieczeń społecznych rozpoznawanych przez ZUS przepisy mają zastosowanie uzupełniające oraz odpowiednie, a zatem stosowne są nie wszystkie i nie wprost. Pierwszeństwo znajduje regulacja ustawy systemowej, co dotyczy chociażby trybu rozpoznania środków zaskarżenia.
Przechodząc do zagadnień merytorycznych należy wyjaśnić, że zarzuty skargi okazały się częściowo zasadne.
W art. 33 § 2 u.p.e.a. wskazane zostały podstawy zgłoszenia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Okolicznością stanowiącą podstawę do zgłoszenia zarzutu jest m.in. nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Wystąpi ona wówczas, gdy w momencie wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 § 5 u.p.e.a.) dochodzony w postępowaniu podatkowym obowiązek nie spoczywał na zobowiązanym. Obowiązki o charakterze pieniężnym mogą wygasnąć przede wszystkim poprzez ich zapłatę. Wykonanie dochodzonego obowiązku w całości lub w części przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, czyni odpowiednio zasadnym w całości lub w części zarzut nieistnienia obowiązku. Natomiast dobrowolne wykonanie obowiązku w toku już prowadzonej egzekucji administracyjnej wypełnia hipotezę art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., w którym przewidziano że podstawą zarzutu może być wygaśnięcie obowiązku.
Kluczowe w niniejszej spawie jest ustalenie, czy i ewentualnie w jakim zakresie wpłaty dokonane przez zobowiązanego doprowadziły do ustania bytu obowiązków objętych upomnieniem, a następnie tytułem wykonawczym. W tym zakresie zastosowanie znajduje powoływane wielokrotnie przez wierzyciela z 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Zgodnie § 24 ust. 1-9 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym na potrzeby niniejszej sprawy, tj. na dzień dokonywania wpłat z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne funduszowi emerytalnemu i otwartym funduszom emerytalnym, proporcjonalnie do należności tych funduszy objętych tym tytułem. Pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1, część wpłaty rozlicza się proporcjonalnie na pokrycie należnych składek i odsetek za zwłokę na fundusz rentowy, fundusz chorobowy i fundusz wypadkowy, proporcjonalnie do należności poszczególnych funduszy objętych danym tytułem wykonawczym (ust. 2). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę (ust. 3). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę (ust. 4). Z wpłaty na pokrycie należności z tytułu składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętych danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie składki i odsetki za zwłokę należne każdemu z funduszy, proporcjonalnie do należności każdego z tych funduszy objętych tym tytułem (ust. 5). Wpłatę na pokrycie wymierzonej dodatkowej opłaty, objętej danym tytułem wykonawczym, rozlicza się w pierwszej kolejności na pokrycie kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych, a następnie na pokrycie tej opłaty (ust. 6). Z wpłaty na pokrycie dodatkowej opłaty wymierzonej od nieopłaconych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, objętej danym tytułem wykonawczym, w pierwszej kolejności pokrywa się koszty upomnienia, koszty egzekucyjne, a następnie dodatkową opłatę przysługującą każdemu z funduszy, proporcjonalnie do kwoty objętej tym tytułem (ust. 7). Nadwyżkę pozostałą po rozliczeniu, o którym mowa w ust. 1-7, rozlicza się z uwzględnieniem § 14 i 15 oraz § 17 i 18 (ust. 8.). Przepisy ust. 1-8 mają zastosowanie do rozliczenia wpłat dokonanych przez płatnika składek po doręczeniu upomnienia lub wszczęciu postępowania egzekucyjnego (ust. 9).
Po doręczeniu upomnienia lub po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (§ 24 ust. 9) to właśnie § 24 rozporządzenia reguluje zasady rozliczania wpłat dokonywanych przez płatników. Z § 24 rozporządzenia w sprawie składek wprost wynikało, że rozliczenie wpłat dokonanych w toku postępowania egzekucyjnego, jak i przed jego wszczęciem, ale dokonanych po doręczeniu upomnienia w rozumieniu art. 15 u.p.e.a., powinno nastąpić na podstawie poszczególnych przepisów § 24 rozporządzenia odnoszących się odrębnie do każdej należności składkowej, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przymusowym wyegzekwowaniem należności, czy dobrowolną wpłatą płatnika. Przepis § 24 ust. 9 rozporządzenia w zw. z § 24 ust. 1-8 jest przepisem szczególnym względem ogólnej regulacji zawartej w § 12 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia, dlatego też mając na uwadze jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów jaką jest lex specialis derogat legi generali, przyjąć należało, że to właśnie w oparciu o § 24 ust. 9 w zw. z poszczególnymi ustępami § 24 rozporządzenia w sprawie składek, organ powinien był dokonać rozliczenia wpłaty skarżącego dokonanej 15 marca 2024 r. po doręczeniu mu upomnień. Przepis § 12 rozporządzenia nie może zostać zastosowany w sytuacji, w której organ skierował do zobowiązanego, stosownie do treści art. 15 § 1 u.p.e.a., upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1668/22; I GSK 1670/22; I GSK 1945/22; wyrok WSA w Białymstoku z 21 maja 2025 r., I SA/Bk 102/25 - powoływane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie skarżącemu doręczono 27 lutego 2024 r. upomnienie o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zawierało ono wezwanie do dobrowolnego wykonania w terminie 7 dni obowiązków obejmujących składki na ubezpieczenie zdrowotne za miesiące od października 2023 r. do stycznia 2024 r. (akta administracyjne k. 17). Ze stanowiska stron wynika, że skarżący 29 lutego 2024 r. w terminie wynikającym z upomnienia wpłacił kwotę 314,10 zł. Wysokość wpłaty odpowiadała kwocie miesięcznej składki uwidocznionej na upomnieniu, która byłą taka sama w poszczególnych miesiącach objętych wezwaniem. Sąd zaznacza w tym miejscu, że w aktach administracyjnych brak jest stosownej dokumentacji w oparciu o którą można byłoby poczynić ustalenia, co do dat, kwot i tytułów wpłat. Sąd w tym miejscu nadmienia, że do momenty sporządzenia uzasadnienia niniejszego wyroku pełnomocnik organu pomimo skutecznego wezwania nie przedłożył takich dokumentów.
Z wyjaśnień ZUS wynika, że całość wpłat zobowiązanego dokonanych w okresie od 7 grudnia 2023 r. nie wyłączając tej dokonanej 29 lutego 2024 r. po doręczeniu upomnienia zaliczono na poczet zaległości określonych decyzją ZUS z 13 września 2023 r. Stosownie do wcześniejszych wywodów ZUS powinien był w odniesieniu do wpłaty jaka nastąpiła po doręczeniu upomnienia zastosować § 24 rozporządzenia.
Jeżeli natomiast chodzi o wpłaty dokona przed doręczeniem upomnienia, a zatem przed 27 lutego 2024 r. to ZUS mógł stosować powoływany przez niego § 12 pkt 4 rozporządzenia. Zwrócić należy uwagę, że tut. Sąd odniósł się do podnoszonej przez Skarżącego kwestii możliwości zaliczenia wpłat dokonanych na poczet należności ZUS określonych w decyzji z 13 września 2023 r., od której Skarżący wniósł odwołanie do sądu powszechnego. Wyrokiem z 9 października 2024 r. sygn. akt I SA/Gl 728/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę zobowiązanego, w którym przedstawiał on analogiczną argumentację do prezentowanej w niniejszej sprawie, w części jakiej dotyczyła ona zaliczenia wpłat na składki określone decyzją nieprawomocną. Orzeczenie to jest prawomocne, a przyjęte w nim stanowisko Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni przyjmuje i uznaje za własną.
Możliwość dokonania zarachowania wpłat strony - według zasad z ww. przepisu - na poczet należności wynikających z decyzji ZUS, od której wniesiono odwołanie do sądu powszechnego była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Szczegółowe rozważania zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 7 października 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 554/19, a pogląd tam wyrażony został uznany za prawidłowy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 15 września 2021 r., sygn. akt I GSK 223/21, oddalił skargę kasacyjną strony. Stanowisko zawarte w tych wyrokach zostało w pełni zaaprobowane.
Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera regulacje właściwe wyłącznie systemowi ubezpieczeń społecznych, jak również wskazuje zastosowanie innych regulacji i sposób ich stosowania względem u.s.u.s.. Zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. na płatniku składek ciąży obowiązek obliczania, potrącania z dochodów, rozliczania oraz wpłacania należnych składek za każdy miesiąc kalendarzowy według zasad wynikających z przepisów ustawy. Rozliczenie składek następuje w deklaracji rozliczeniowej, która zawiera między innymi zestawienie należnych składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń społecznych (art. 46 ust. 2 i 4 u.s.u.s.). Jednocześnie w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. wprowadza obowiązujące płatnika składek terminy składania deklaracji rozliczeniowych, imiennych raportów miesięcznych oraz opłacania składek za dany miesiąc. Upływ tych terminów uprawnia wierzyciela do żądania zapłaty składek. Termin płatności, w razie nieopłacenia składek, oznacza datę powstania zaległości z tego tytułu i to niezależnie od tego, czy i na ile prawidłowo został wykonany przez płatnika obowiązek wskazania podstawy wymiaru i opłacenia należnej składki. Znajduje to też potwierdzenie w świetle znajdującego, na podstawie art. 31 u.s.u.s., odpowiednie zastosowanie art. 51 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności.
Przywołany art. 47 ust. 1 u.s.u.s. nie daje podstaw do dzielenia składek na te, co do których deklaracje zostały złożone prawidłowo (ich wymagalność powstaje w określonych w ustawie datach płatności) i na te ustalane decyzjami wymiarowymi, wymagalność, których miałaby powstawać dopiero w dacie ich prawomocności. Takiego podziału przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wprowadzają. Wydana w sprawie w trybie przepisów u.s.u.s. decyzja ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zakres wynikającego z ustawy obowiązku i obrazuje stan konta płatnika po uwzględnieniu korekt dokumentów na dzień ich wydania.
Wskazać również należy, że w art. 133 u.s.u.s., ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dopełnieniem tego przepisu jest regulacja k.p.a., tj. art. 180, który stanowi, że: § 1 W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. § 2. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.
W postępowaniu toczącym się przed ZUS stosuje się k.p.a., o ile ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie stanowi inaczej. Taka odrębność regulacji u.s.u.s. względem k.p.a występuje na gruncie art. 83 u.s.u.s.. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis art. 83 ust. 2, 5, 6 i 7 u.s.u.s. zaś przewiduje, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę. Jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem.
Z przepisu wynika m.in., że ustawodawca wprowadził odrębności w zakresie środków odwoławczych. Stosownie do art. 83 ust. 2, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do sądu (powszechnego) według zasad określonych w kodeksie postępowania cywilnego, natomiast w ust. 4 ustawodawca wskazał decyzje, od których odwołanie nie przysługuje, przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy i do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w k.p.a. Decyzje z ust. 4 podlegają, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontroli sądu administracyjnego.
W przypadku decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego (art. 83 ust. 2) zastosowanie będą miały przepisy k.p.a., jednak z uwzględnieniem odrębności u.s.u.s., a zatem względem takich decyzji nie będą miały zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące postępowania odwoławczego, w tym art. 130 kpa, dotyczący wpływu wniesienia odwołania na wykonanie decyzji. Odrębność wynikająca z u.s.u.s. oznacza, że decyzje takie nie są decyzjami, od których służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.
Zasada trybu odwoławczego ustanowionego w systemie ubezpieczeń społecznych polega na tym, że od decyzji Zakładu "przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Nie ma tu administracyjnego postępowania w jego - według Kodeksu postępowania administracyjnego koniecznych - stadiach instancyjnych, nie ma też nadzwyczajnych weryfikacji decyzji wadliwych, w specjalnych - również dwuinstancyjnych - trybach. Wszystko na etapie postępowania administracyjnego należy do Zakładu, a jedynym środkiem odwoławczym jest "odwołanie do sądu", które przenosi rozpoznanie roszczeń (zobowiązań), co do których ZUS wydał decyzje, na drogę postępowania sądowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lica 2019 r. sygn. akt II UK 35/18).
Do ww. decyzji zastosowanie ma natomiast art. 16 § 1 kpa zgodnie, z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania (np. wyrok NSA z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1545/15). Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych (wyrok NSA z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, tak również M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el/2020).
Podsumowując stwierdzić przychodzi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w odpowiednim trybie przez osobę posiadająca upoważnienie do działania w imieniu Prezesa ZUS. Powinno być ono zatem traktowane jako wydane przez Prezesa ZUS.
Wierzyciel prawidłowo zakwalifikował podstawę wniesienia zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a to art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Jednakże oceniając jego zasadność nie uwzględnił § 24 rozporządzenia, a to w kontekście części wpłat jakie zostały dokonane po doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, a przed wszczęciem egzekucji administracyjnej poprzez zajęcie świadczeń z zaopatrzenia emerytalno/rentowego. Konieczności zastosowania wspomnianego przepisu nie dostrzegł ZUS od samego początku rozpoznania zarzutu zobowiązanego. Organ administracji uchybił zatem przepisom postępowania art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. w związku z naruszeniem przepisem prawa materialnego, a to § 24 rozporządzenia poprzez niezastosowanie tego ostatniego dla oceny zasadności zarzutu opartego o nieistnienie dochodzonego obowiązku.
Niezasadne natomiast okazały się zarzuty skargi w części dotyczącej braku możliwości zaliczania wpłat płatnika składek na poczet składek, których wysokość została określona w decyzji ZUS od jakiej wniesiono odwołanie do sądu powszechnego. Wniesienie odwołania do Sądu Okręgowego w B. od decyzji ZUS z 13 września 2023 r. nie wykluczyło całkowicie możliwości zaliczania wpłat na najstarsze zaległości określone tą decyzją.
W tym stanie rzeczy oraz z uwagi na konieczność ewentualnego uwzględnienia w rozliczeniach wpłaty zobowiązanego z 7 października 2024 r. na rzecz ZUS kwoty 46 230,45 zł (akta sądowe k. 19) koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora ZUS, co Sąd uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Sąd nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca nie miała obowiązku ich uiszczenia zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.