I SA/GL 148/24

I SA/Gl 148/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Borys Marasek
Mikołaj Darmosz
Paweł Kornacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Sygn. powiązane
III FSK 98/25 - Wyrok NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 6k ust. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Borys Marasek, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXX/456/20 w przedmiocie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest: - w § 2 w zakresie słowa "stawki" oraz słów "za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j.Dz.U.z 2020 r.,poz.1348)", - w zakresie § 3 i § 4, obejmującym całość tych jednostek redakcyjnych, - zakresie Załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującym jego całość.
Uzasadnienie
1. Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę na uchwałę nr XXX/456/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1348).
2. Stan sprawy.
2.1. Rada Miasta Mysłowice 26 listopada 2020 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej: u.c.p.g.). Uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. pod pozycją 8818.
Treść uchwały jest następująca:
"§ 1. Zwolnić z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1348).
§ 2. Zwolnienie, o którym mowa w § 1 ustala się w wysokości 30% obowiązującej miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1348).
§ 3. Warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości określonego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Mysłowice, na których zamieszkują mieszkańcy, w której zadeklarowana będzie ilość członków rodziny wielodzietnej wraz z wnioskiem o przyznanie zwolnienia stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały.
§ 4. Częściowe zwolnienie przysługuje właścicielowi nieruchomości, począwszy od miesiąca w którym złożono nową deklarację wraz z wnioskiem. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciel nieruchomości obowiązany jest do złożenia nowej deklaracji wraz z wnioskiem do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana.
§ 5. W przypadku nabycia częściowego zwolnienia na mocy Uchwały nr XXII/275/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 lutego 2020 r. nie jest wymagane ponowne składanie nowej deklaracji wraz z wnioskiem.
§ 6. Wykonanie Uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Mysłowice.
§ 7. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r."
Częścią uchwały jest załącznik nr 1, stanowiący wniosek o przyznanie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w którym jako rubryki do wypełnienia wskazano:
- dane właściciela nieruchomości, której dotyczy wniosek o zwolnienie oraz dane nieruchomości,
- dane rodziny ubiegającej się o zwolnienie w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wskazanie imion i nazwisk jej członków, ich numerów PESEL, określenie pokrewieństwa, podanie numeru Karty Dużej Rodziny oraz wskazanie kompletnego adresu zamieszkania,
- podpis właściciela nieruchomości składającego wniosek.
2.2. Prokurator zaskarżył ww. uchwałę w części, to jest w zakresie § 2, § 3 i § 4 oraz załącznika nr 1 do uchwały.
Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, a to art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 4 u.c.p.g., poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uregulowanie w:
a) § 2 uchwały, że zwolnienie ustala się w wysokości 30% obowiązującej miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. uprawnia organ do udzielenia zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie z części stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
b) § 3 uchwały i załączniku nr 1 do uchwały, że warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości określonego w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta Mysłowice, na których zamieszkują mieszkańcy, w której zadeklarowana będzie ilość członków rodziny wielodzietnej wraz z wnioskiem o przyznanie zwolnienia stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje uprawnienia radzie miasta do ustanawiania warunków skorzystania ze zwolnienia, nałożenia obowiązku złożenia wniosku według ustalonego wzoru i domagania się danych wskazanych we wzorze, zaś kwestia składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uregulowana została w materii ustawowej, a to w art. 6m ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g;
c) § 4 uchwały, że częściowe zwolnienie przysługuje właścicielowi nieruchomości, począwszy od miesiąca w którym złożono nową deklarację wraz z wnioskiem, a w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właściciel nieruchomości obowiązany jest do złożenia nowej deklaracji wraz z wnioskiem do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, podczas gdy ustawowe upoważnienie nie daje uprawnienia radzie miasta do określenia od kiedy zwolnienie z części opłaty przysługuje adresatom uchwały, ani do nałożenia obowiązku złożenia nowej deklaracji, która to materia została uregulowana w ustawie, a to w art. 6m ust. 2 u.c.p.g.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a to:
- w § 2 w zakresie słowa "stawki" oraz zdania "za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (t.j.Dz.U.z 2020 r.,poz.1348)",
- w zakresie § 3 i 4 w całości jednostek redakcyjnych,
- w zakresie załącznika nr 1 do uchwały w całości.
2.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mysłowice wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu stanowiska wskazała, że w uchwale w sposób wyraźny (w § 1) wskazano, iż zwolnienie dotyczy części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi a nie zwolnienia z części stawki opłaty. Również w tytule uchwały, jak i w załącznikach do niej, posłużono się terminem "zwolnienie z części opłaty". Natomiast § 2 ma charakter obliczeniowy i służy jedynie temu, aby sprecyzować, w jakiej części dany podmiot zostanie zwolniony z opłaty. § 2 ma wyłącznie charakter techniczny i służy wyliczeniu kwoty zwolnienia (nie ustala on natomiast samego zwolnienia - bo to wynika z § 1 uchwały). Z § 2 uchwały w żaden sposób nie wynika więc, że Rada Gminy dokonała zwolnienia z części stawki, a wręcz przeciwnie, § 2 przywołuje zwolnienie z § 1, które jest zwolnieniem z części opłaty, a nie części stawki. Ponadto stawka podatku czy opłaty jest tym elementem konstrukcyjnym daniny publicznej, który służy bezpośrednio ustaleniu wysokości opłaty i ma charakter obliczeniowy. Należy w związku z tym zauważyć, że obliczając kwotę zwolnienia organ - zgodnie z uchwałą - powinien najpierw ustalić, jaka będzie kwota pełnej opłaty, którą miałby uiścić dany podmiot, następnie obliczyć kwotę stanowiącą 30% obowiązującej miesięcznie stawki (jako kwotę o którą zostanie pomniejszona opłata - zwolnienie częściowe) i wyliczyć różnicę między pełną opłatą a kwotą stanowiącą 30% obowiązującej miesięcznie stawki. Ewentualnie przemnożyć ilość osób podlegających zwolnieniu przez stawkę pełnej opłaty razy 30%, co pozwoliłoby ustalić kwotę zwolnienia (taki mechanizm zastosowano w rubryce F1 deklaracji "śmieciowej" obowiązującej w mieście Mysłowice). Zdaniem organu tylko w taki sposób da się zinterpretować łącznie § 1 i § 2 uchwały.
Tymczasem Prokurator zdaje się sugerować, że z uchwały wynika, iż organ obliczając zwolnienie z opłaty zastosował po prostu stawkę podstawową pomniejszoną o 30 %, kiedy to z literalnego brzmienia uchwały nie wynika. Ani w § 1 ani w § 2 nie wskazano, że zwolnienie dotyczy części stawki. Również w deklaracji "śmieciowej", jako jeden z elementów do obliczenia kwoty zwolnienia, wskazano pełną stawkę opłaty. Dlatego żądanie skargi Prokuratora jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego i winno zostać w ocenie organu oddalone.
W odniesieniu do zakwestionowanych przez Prokuratora treści § 3 oraz § 4 uchwały organ podniósł, że § 3 wskazuje na obowiązek złożenia tzw. deklaracji "śmieciowej", której złożenie jest niezbędne dla kwestii ustalenia podstaw do zwolnienia z opłaty. Oczywistym jest, że obowiązek taki wynika z przepisów prawa (tj. art. 6m u.c.p.g.), jak i że wzór deklaracji został ustalony odrębną uchwałą Rady Miasta Mysłowice. Jednakże złożona deklaracja stanowi równocześnie podstawę do naliczenia opłaty, które będzie stanowić podstawę do zwolnienia, na co wskazuje art. art. 6m ust. 1a u.c.p.g. W związku z tym przepisem, aby ustalić wysokość opłaty rozumianej jako zobowiązanie daninowe, będące skutkiem ustalenia zakresu obowiązku opłatowego w warunkach zgłoszenia podstawy do zastosowania kwestionowanego zwolnienia opłatowego, należy w treści deklaracji wypełnić stosowne rubryki deklaracji. Tym samym, w ocenie organu, § 3 należy traktować jedynie jako mający charakter informacyjny, opisujący, że bez złożenia deklaracji (w domyśle) nie jest możliwe ustalenie opłaty a co za tym idzie udzielenie zwolnienia opłatowego. Tak więc nie można traktować wprowadzenia tego zapisu jako ustalenia przez organ pozaustawowych warunków do udzielenia zwolnienia, kiedy to warunki takie (a więc konieczność ustalenia opłaty przed udzieleniem częściowego zwolnienia z opłaty) wynikają wprost z przepisów u.c.p.g.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie § 4 uchwały organ zauważył, że musi posiadać jakieś faktycznie potwierdzenie, iż dany podmiot jest beneficjentem zwolnienia. Przedmiotowy wniosek stanowi załącznik do deklaracji "śmieciowej", o czym mowa jest w samej deklaracji (przyjętej uchwałą Rady Miasta Mysłowice z dnia 20 grudnia 2022 r. nr LXI/1005/22), a zatem nie stanowi on oddzielnego dokumentu, lecz jest jednym z załączników do deklaracji "śmieciowej".
Organ zauważył, że zgodnie z art. 6n ust. 2 u.c.p.g. rada gminy w uchwale, o której mowa w ust. 1, może określić wykaz dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tak więc organ miał prawo określić dodatkowy dokument (wniosek będący de facto oświadczeniem), który sam w sobie nie warunkował zwolnienia z opłaty (bo to zostało określone zaskarżoną uchwałą), a stanowił jedynie potwierdzenie informacji złożonych w deklaracji, która to np. nie zawierała informacji o stopniu pokrewieństwa a jedynie wskazywała ilość osób, które miałyby podlegać zwolnieniu (rubryka F1 w deklaracji śmieciowej). Zatem sama deklaracja (bez wniosku) nie pozwalała ustalić, czy danej osobie przysługuje zwolnienie.
W piśmie z 16 lipca 2024 r. organ wskazał, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta Mysłowice z dnia 24 czerwca 2024 r., nr IV/49/24 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 4746), co powoduje, że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3. Skarga jest zasadna, co skutkowało stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w postulowanej przez Prokuratora części.
4. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do podniesionej przez organ kwestii bezprzedmiotowości postępowania sądowego, ponieważ uznanie trafności tej tezy prowadzi do jego umorzenia, a zatem rozważanie zagadnień merytorycznych traci na znaczeniu.
Stanowisko organu w tej materii nie jest jednak prawidłowe. Merytorycznemu rozpoznaniu skargi nie sprzeciwia się okoliczność, że kontrolowana uchwała utraciła moc z dniem 1 sierpnia 2024 r. na podstawie § 5 uchwały nr IV/49/24 z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne.
Należy zróżnicować skutki instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od jej wejścia do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni więc zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) - por. postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; z 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 13 września 2006 r., II OSK 758/06) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7).
Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie konkretnej sprawy, wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały, osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały. Natomiast jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba jej weryfikacji. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Uchylenie uchwały nie jest zatem równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej.
W analizowanym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w 2020 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Jej uchylenie kolejną uchwałą Rady Miasta nastąpiło dopiero z dniem 1 sierpnia 2024 r. Zatem przez ponad trzy i pół roku regulowała prawa i obowiązki jej adresatów w zakresie zwolnienia podatkowego wynikającego z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Mimo że uchwała już nie obowiązuje, to nadal ma zastosowanie do powstałych wówczas sytuacji prawnych w tej materii. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa.
5. Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
6. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że art. 6k ust. 4 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1390 i 1907).
Przepis ten upoważnia organ wyłącznie do podjęcia uchwały w zakresie całkowitego bądź częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadza dwa kryteria, według których możliwe jest całościowe lub częściowe zwolnienie z opłaty: kryterium dochodowe (którego Rada Miasta nie zastosowała) oraz kryterium wielodzietności (kryterium zastosowane w uchwale).
Ustawodawca nie upoważnił rady miasta do uregulowania w uchwale podjętej na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g. innych zagadnień niż wskazane w tym przepisie. W szczególności delegacja ustawowa zawarta w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nie określa innych warunków formalnych czy merytorycznych do skorzystania ze zwolnienia z opłat w nim określonych. Prawo do zwolnienia uzależnione jest od obowiązywania stosownej uchwały rady miasta oraz wypełnienia warunku dochodowego lub kryterium wielodzietności.
7. Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, Sąd stwierdza, że o ile Rada Miasta w § 1 prawidłowo wskazała przedmiot uchwały tj. zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny, o tyle w § 2 nieprawidłowo wskazała zakres tego zwolnienia.
Organ wskazał bowiem, że zwolnienie ustala się w wysokości 30 % obowiązującej miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.
Tymczasem upoważnienie z art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie wskazuje na możliwość zwolnienia określonej kategorii podmiotów z części opłaty, a nie części stawki opłaty. Stawka opłaty oraz opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie są pojęciami tożsamymi. Stawka opłaty jest jedynie elementem, który jest konieczny do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Mysłowicach z dnia 27 lutego 2020 r. XXII/274/20 w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 2103), w której w § 1 organ postanowił dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty od jednego mieszkańca ustalonej w uchwale przez radę gminy.
Rozpatrywane zwolnienie przysługuje więc od opłaty obliczonej w powyższy sposób, a nie od stawki opłaty dla każdego mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej (M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6k, teza 6; a także uchwała nr 11.161.2018 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 29 maja 2018 r. – Dz.U. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 7519).
Z tych powodów Rada Miasta istotnie naruszyła regulację art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Uzasadnia to uwzględnienie wniosku Prokuratora o stwierdzenie przez Sąd nieważności § 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "stawki" oraz słów "za mieszkańca będącego członkiem rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1348)." Nie jest bowiem konieczne stwierdzenie nieważności całego § 2 uchwały – co doprowadziłoby do wyeliminowania z przestrzeni prawnej całej uchwały, a tym samym uchwalonego przez organ zwolnienia. Wystarczającym dla zapewnienia zgodności z prawem § 2 uchwały jest stwierdzenie nieważności tego przepisu w sprecyzowanej wyżej części, co spowoduje, że uzyska on następujące brzmienie: "Zwolnienie, o którym mowa w § 1 ustala się w wysokości 30% obowiązującej miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi."
8. W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że w § 3 i § 4 uchwały Rada Miasta z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej ustanowiła warunki przyznania częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i termin jego obowiązywania, a także nałożyła obowiązek zwrócenia się z wnioskiem o przyznanie zwolnienia, uchwalając jego wzór jako załącznik numer 1. Warunki określone przez organ uzależniały prawo do częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości wraz z wnioskiem o przyznanie zwolnienia i wskazywały termin od którego zwolnienie przysługuje. Nałożyły także, w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązek złożenia nowej deklaracji wraz z wnioskiem do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu w którym nastąpiła zmiana.
Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że wskazane teraz regulacje uchwały wykraczają poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 6k ust 4 u.c.p.g. (por. także: wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., III SA/Wa 1662/20; M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6k, teza 6). Sąd ponownie zauważa, że w ramach tego upoważnienia rada miasta została uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazania w oparciu, o które kryterium ustawowe zwolnienie zostanie udzielone, a także uregulowania wysokości zwolnienia. Tym samym kwestie uregulowane w § 3 i § 4 kontrolowanej uchwały wykraczają poza to upoważnienie, co stanowi istotne naruszenie art. 6k ust. 4 u.c.p.g.
Rada Miasta wkroczyła bez podstawy prawnej w materię ustawową. Kwestię złożenia pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także złożenia nowej deklaracji w przypadku zmiany danych stanowiących podstawę do obliczenia opłaty regulował art. 6m ust. 1, 1a i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały). Z kolei art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1b pkt 3 u.c.p.g. stanowił podstawę do określenia przez Radę Miasta wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem danych stanowiących podstawę zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada Miasta z tego uprawnienia skorzystała uchwalając uchwały: nr XXIII/321/20 z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 3796, obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz nr XXX/458/20 z 26 listopada 2020 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 8820, obowiązującej od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały).
Tym samym bezpodstawne jest domaganie się przez lokalnego prawodawcę złożenia przez uprawnionych adresatów kontrolowanej uchwały dodatkowego wniosku o przyznanie zwolnienia, skoro wystarczające w tym względzie powinny być dane, jakich lokalny prawodawca może domagać się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wzór został określony w realizacji upoważnienia wynikającego z innej podstawy ustawowej.
Sąd zauważa ponadto, iż w załączniku do uchwały wskazano, że wymagane jest m.in. podanie numeru Karty Dużej Rodziny. Tymczasem zwolnienie, którego może udzielić rada gminy na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., dotyczy rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny. W przepisie tym nie nałożono wymogu posiadania, legitymowania się przez członków rodziny wielodzietnej Kartami Dużej Rodziny. Stosowne dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m ust. 1a i ust. 1b pkt 3 u.c.p.g., zawarte we wzorze deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinny odnosić się do rodziny wielodzietnej, a nie dotyczyć informacji o posiadaniu przez jej członków Kart Dużej Rodziny, jak to ma miejsce w części C. załącznika Nr 1 do kontrolowanej uchwały (por. uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z 2 czerwca 2016 r., nr 15/67/2016, Dz. U. Woj. Łódzk. z 2016 r. poz. 2878).
Reasumując, stawianie warunków wskazanych w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały i określanie terminu obowiązywania zwolnienia, narusza art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w sposób istotny. To uzasadnia wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całości § 3 i § 4 uchwały.
9. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w sprecyzowanej wyżej części.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.