I SA/Gl 147/24

I SA/Gl 147/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Borys Marasek
Mikołaj Darmosz
Paweł Kornacki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Sygn. powiązane
III FSK 97/25 - Wyrok NSA z 2025-05-27
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 6k ust. 2 pkt 1, art. 6k ust. 2 pkt 4, art. 6k ust. 2a pkt 5
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Borys Marasek, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 10 grudnia 2020 r. nr XXXI/464/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
1. Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę na uchwałę nr XXXI/464/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 10 grudnia 2020 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, a także ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności.
2. Stan sprawy.
2.1. Rada Miasta Mysłowice 10 grudnia 2020 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 6j ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2a i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej: u.c.p.g.). Uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. pod pozycją 9151.
Treść uchwały jest następująca:
§ 1. Wybiera się metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy określoną w art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącą iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
§ 2. 1. Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny w wysokości 31,80 zł miesięcznie na mieszkańca.
2. Określa się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości dwukrotności stawki opłaty, o której mowa w ust. 1 - 63,60 zł miesięcznie na mieszkańca.
§ 3. 1. Ustala się stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne:
§ 3. 1. Ustala się stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne:
[W tym miejscu uchwała zawiera tabelę składającą się z trzech kolumn:
1) "Wielkość pojemnika / worka";
2) "Stawka opłaty za pojemnik / worek o określonej pojemności jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny [zł]";
3) "Stawka opłaty podwyższonej za pojemnik lub worek o określonej pojemności jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny [zł]".
W poszczególnych wierszach wskazano według powyższej kolejności (1 – 2 – 3) następujące wartości:
– pojemnik 120 l – 6,36 – 19,08
– pojemnik 140 l – 7,42 – 22,26
– pojemnik 240 l – 12,72 – 38,16
– pojemnik 360 l – 19,08 – 57,24
– pojemnik 660 l – 34,98 – 104,94
– pojemnik 770 l – 40,81 – 122,43
– pojemnik 1100 l – 58,21 – 174,63
– pojemnik 1500 l – 79,50 – 238,50
– pojemnik 2500 l – 132,50 – 397,5
– pojemnik 7000 l – 371,00 – 1113,00
– worek 80 l – 12,13 – 36,39
– worek 120 l – 18,19 – 54,57]
2. Miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za pojemnik lub worek określonej w § 3 ust. 1.
3. W przypadku nieruchomości o charakterze mieszanym, to jest w części nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy a w części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowić będzie sumę opłat obliczonych zgodnie z § 2 i § 3 niniejszej uchwały.
§ 4. Traci moc Uchwała Nr XXII/274/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty oraz Uchwała Nr XXIII/319/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr XXII/274/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty.
§ 5. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Mysłowice.
§ 6. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r."
2.2. Prokurator zaskarżył uchwałę w całości.
Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, a to art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g., poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a) określeniu w § 2 ust 1 uchwały stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 31,80 zł, pomimo że z analizy dokonanej przez Radę Miejską w Mysłowicach wynika, iż stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna wynosić 31,40 zł;
b) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozaustawowego kryterium w postaci skorzystania w listopadzie 2020 r. przez 1.529 osób z częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości w części dotyczącej gospodarstw domowych rodzin wielodzietnych w wysokości 30%;
c) określeniu stawki opłaty w wysokości 31,80 zł, mimo że z kalkulacji organu wynika, iż ustalenie stawki w tej wysokości spowoduje powstanie nadwyżki w wysokości 141.078,94 zł;
d) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, a to:
- kosztów administracyjnych sytemu w wysokości 750.729,00 zł,
- średniomiesięczną ilość odpadów zagospodarowanych 2.140,68 Mg,
- szacunkowych kosztów odbioru i zagospodarowania z nieruchomości zamieszkanych i częściowo zamieszkałych w wysokości 23.953.900,94 zł,
e) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców zamieszkujących miasto Mysłowice, którzy nie złożyli powyższej deklaracji,
f) zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,
g) zaniechaniu wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k. ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. w postaci kosztów edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,
h) ustaleniu w § 3 ust. 1 stawek opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne powyżej maksymalnej stawki obliczonej zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
2.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.
2.3.1. Odnosząc się do faktu kwestionowania przez Prokuratora prawidłowości określenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada Miasta zauważyła, że Prokurator zdaje się utożsamiać analizę wyłącznie z dokumentem pisemnym jakim jest "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021 r." Tymczasem analizę w rozumieniu przepisu ustawy należy traktować szeroko - a zatem nie jedynie w kategoriach dokumentowanych, ale również jako pracę merytoryczną pracowników ją przeprowadzającą polegającą na zbieraniu i przetwarzaniu informacji (zarówno ze spółek komunalnych, jak i od podmiotów niezwiązanych bezpośrednio z gminą), opiniach radnych i mieszkańców, ocenie konieczności podjęcia niezbędnych działań i doraźnego reagowania na zaistniałe sytuacje. Takie działania analityczne zostały wnikliwie przeprowadzone, podczas posiedzeń Rady Miasta, podczas prac właściwych komisji Rady Miasta, na podstawie informacji i dokumentacji źródłowej wewnętrznej tak Wydziału Ochrony Środowiska, jak i pochodzącej ze spółki komunalnej świadczącej usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych – Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Z).
Dalej organ podkreślił, że Prokurator w swoich skargach zdaje się zakładać, iż ustalenie stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi polega jedynie na aspekcie czysto rachunkowym tj. należy zsumować zakładane wydatki i koszty (określone ustawą), a następnie podzielić ją przez liczbę mieszkańców. Tymczasem rozumienie takie w żaden sposób nie oddaje skomplikowanego procesu, jakim jest gospodarowanie odpadami komunalnymi w gminie. Ustalając stawkę, dana gmina musi założyć jakiś margines wzrostu kosztów czy też poniesienia strat - choćby z uwagi na wzrost ilości odpadów czy też niesegregowanie odpadów przez część mieszkańców pomimo złożenia wcześniej takiej deklaracji. Co za tym idzie, nie jest możliwe przyjęcie stawki w oparciu jedynie o czysto matematyczne wyliczenia.
Rozwijając ten wątek podkreślono, że na posiedzeniu Rady Miasta z 26 listopada 2020 r. radni wskazywali na konieczność częstszego odbierania bioodpadów (zwłaszcza w okresie letnim z uwagi na nieprzyjemne zapachy powstające z miejsca składowania takich odpadów oraz względy sanitarne) a Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska wskazywała na fakt, że będzie się to wiązało z dużymi kosztami. Dodatkowo radni sami akcentowali, że duża część mieszkańców nie segreguje odpadów. Jako dowód organ powołał transkrypcję sesji Rady Miasta Mysłowice z 26 listopada 2020 r.
Następnie organ wskazał, że na posiedzeniu Rady Miasta z 10 grudnia 2020 r. odbywała się debata dotycząca kwestii podniesienia stawki opłaty do kwoty 31,80 zł, a zatem kwoty kwestionowanej przez Prokuratora jako za wysokiej. W czasie posiedzenia radni, a także Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska oraz Prezes Z wymieniali kolejne uwagi dotyczące kwestii stawki za odpady. Wskazano, że:
1) stawka 31,80 zł została zaproponowana z uwagi na fakt, że system powinien się bilansować, a taka stawka zapewnia bilansowanie (odnosi się to do - opisanego szczegółowo niżej faktu, iż Gmina w poprzednich latach musiała dopłacać do systemu gospodarowania odpadami komunalnymi),
2) zaproponowana stawka 31,80 zł była ustalona w oparciu o dane "historyczne" i nie zawierała pewnych, wcześniej dyskutowanych elementów jak np. zwiększona częstotliwość odbioru odpadów bio i wydłużenia czasu ich odbioru (Przewodniczący Rady),
3) w 2019 r., z uwagi na niskie stawki w tamtym okresie za gospodarowanie odpadami, system się nie bilansował i powstało zadłużenie na rzecz Z w wysokości 2.000.000 mln zł,
4) stawka za odpady w kwocie 31,80 zł była stawką w województwie śląskim powszechnie przyjętą i znajdującą się w środku skali (35 gmin miejskich województwa na 71 miało stawkę równą lub wyższą),
5) Prezydent odpowiadając na pytanie radnych wskazał, że w przypadku braku podniesienia stawki za odpady budżet Miasta zostałby dodatkowo obciążony kwotą 5.000.000 zł, a zatem system nie bilansowałby się i przynosiłby Miastu stratę,
6) Prezes Z podkreślał, że zmiana częstotliwości odbioru bioodpadów nie była uwzględniana, bo kalkulacja była wcześniej przed ustaleniem stawki; zmiana częstotliwości (tj. zwiększenie częstotliwości odbioru) stanowi dodatkowy koszt około 90 tys. Zł, jednakże dzięki nadwyżce (wskazywanej przez Prokuratora w wysokości 141.078,94 zł) wynikającej z przyjęcia stawki 31,80 zł będzie możliwe pokrycie wzrostu częstotliwości wywozu bio odpadów,
7) Prezes Z - odpowiadając na pytania radnych - wskazywał na konieczność ponoszenia opłat do Urzędu Marszałkowskiego, podnosił także fakt braku instalacji do przetwarzania odpadów w Mieście i konieczność korzystania z instalacji w innych miastach,
8) radny wskazywał na poszerzenie zakresu odbieranych odpadów w Punkcie Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK), a także uszczelnienia systemu związanego z selektywną zbiórką odpadów przez mieszkańców i konieczność uszczelnienia systemu przez częstsze kontrole (co w domyśle zwiększa koszty),
9) wskazywano na konieczność prowadzenia edukacji, w szczególności w zakresie selektywnej zbiórki odpadów,
10) radni oceniali, że stawka 31,80 zł może być za niska i nie wystarczy ona na zbilansowanie się systemu (w domyśle, co za tym idzie, zaistnieje konieczność pokrycia różnicy z budżetu miasta),
11) duża część mieszkańców nie segreguje odpadów, pomimo że wielu deklaruje, iż to robi, co rodzi dodatkowe koszty z uwagi na konieczność przetwarzania takich niesegregowanych (zmieszanych) odpadów - przy czym koszty takie nie mogą być oszacowane w momencie ustalania stawki.
Jako dowód organ powołał się na transkrypcję sesji Rady Miasta z 10 grudnia 2020 r.
Dalej organ argumentował, że na posiedzeniu Rady Miasta z 26 maja 2022 r. (a więc już po uchwaleniu nowej stawki i funkcjonowaniu jej w obrocie przez 1,5 roku) radni pytali Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska o stan gospodarowania odpadami komunalnymi w szczególności, czy stawka 31,80 zł jest stawką wystarczającą, aby system się bilansował. Naczelnik w odpowiedzi wskazała, że stawka ta jest za niska i niewystarczająca na bilansowanie się systemu.
Zdaniem organu powyższe kwestie miały wpływ na sposób ustalenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności wprost wskazano, że wzrost częstotliwości wywozu bioodpadów powoduje dodatkowe koszty w wysokości 90.000 zł (przy czym koszty te miały powstać już po ustaleniu stawki na kwotę 31,80 zł, a zatem zostały one pokryte ze wskazywanej przez Prokuratora nadwyżki). Nie można więc, jak czyni to Prokurator w skargach, uznać, że przeprowadzone przez Miasto analizy poprzedzające ustalenie stawek były niewystraczające. Radni w sposób kompleksowy odnosili się do kwestii związanych z ustaleniem stawki, jak i samodzielnie wprowadzali i wnioskowali o zmiany.
Organ dodatkowo wskazał, że przy kalkulowaniu stawki uwzględniono także fakt, że w poprzednich latach system nie bilansował się. W sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2020 wynika, że wpływy z opłat pokryły 97,35% planu - różnicę należało pokryć z budżetu miasta.
Co więcej - przy zastosowaniu nowej stawki w 2021 r. - w sprawozdaniu z wykonania budżetu za rok 2021 wynika, że wpływy z opłat pokryły 98,63% planu - różnicę należało pokryć z budżetu miasta. Podobnie było w roku 2022 - ze sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2022 wynika, że wpływy z opłat pokryły 96,79% planu i także w tym przypadku różnicę należało pokryć z budżetu miasta.
W ocenie organu w żadnym z lat po podjęciu uchwały o przyjęciu stawki w wysokości 31,80 zł Gmina nie miała z tego tytułu zysku. Co więcej, Gmina podjęła uchwałę ramową (nr XLVIII/712/21 z dnia 25 listopada 2021 r.), której przedmiotem było pokrywanie ewentualnej straty w związku ze zbyt niską stawką za gospodarowanie odpadami, co samo w sobie świadczy, że Gmina uznała stawkę za zbyt niską i taką, która nie pozwoli na bilansowanie się systemu. Nie można zatem uznać, że w związku z przyjęciem takiej a nie innej stawki Gmina uzyskała dochód, co świadczyłoby (jak chce tego Prokurator) o wadliwym skalkulowaniu stawki.
Reasumując, organ wskazał, że nie można uznać, iż przy kalkulowaniu stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchybiono jakimkolwiek przepisom w tym zakresie, w szczególności przepisom art. 6k u.c.p.g. Analiz prowadzących do ustalenia stawki dokonywano w oparciu o dokumentację i informacje przedstawiane tak przez Wydział Ochrony Środowiska jak i przez Z, przy czym analizy te były także dokonywane przez samych radnych podczas dyskusji na sesjach Rady Miasta.
2.3.2. W nawiązaniu do zarzutu uwzględnienia przy ustalaniu stawki zwolnienia, o którym mowa w art. 6k ust. 4 u.c.p.g., organ stwierdził, że uwzględnienie takiego zwolnienia nie jest zabronione przez prawo. Art. 6k ust. 2 u.c.p.g. został zredagowany w następujący sposób: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:" W ocenie organu, sformułowanie takie, nie może być odczytane (jak chce tego Prokurator) jako katalog zamknięty elementów, które mają być wzięte pod uwagę przy określaniu stawki. Oznacza to, że możliwe jest uwzględnienie innych elementów (kosztów) a dokonanie zwolnienia części zobowiązanych z opłaty niewątpliwie taki koszt stanowi (gdyż zmniejsza wpływy, jakie z opłat uzyska gmina). Ustawodawca zdecydował, że ochrona obywateli w kwestii ustalania stawek odbywać się będzie poprzez ustalenie stawek maksymalnych (określonych w art. 6k ust. 2a u.c.p.g.). Organ ponownie zaznaczył, że stawka opłaty w wysokości 31,80 zł nie spowodowała, że Gmina Mysłowice uzyskała z tego tytułu jakikolwiek zysk.
2.3.3. W odniesieniu do zarzutu, że organ dokonując kalkulacji nieprawidłowo ustalił liczbę mieszkańców, Rada Miasta zwróciła uwagę, iż ustawodawca w art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. nie wskazał, w jaki sposób należy ustalić liczbę mieszkańców. Natomiast zasadne jest przyjęcie, że ustawodawca chciał, aby na tym gruncie za mieszkańców uznać osoby, które faktycznie zamieszkują na terenie gminy a nie osoby, które np. tylko są zameldowane. Co za tym idzie, ustalenie kręgu mieszkańców w oparciu o system, do którego mieszkańcy dopisywali się samodzielnie jest zasadne, gdyż pozwala uniknąć osób, które w Mysłowicach są jedynie zameldowane a faktycznie w tym mieście nie przebywają. Dodano, że organ na bieżąco prowadzi szereg kontroli, celem ustalenia osób, które wytwarzają odpady a nie są uwzględnione w systemie. Organ zwrócił też uwagę, że żadna j.s.t. nie będzie w stanie w 100 % ustalić wszystkich mieszkańców, którzy w danym momencie zobowiązani są ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami. Dlatego system jest w tym momencie miarodajny i korzystanie z niego nie może być poczytane jako niewystarczająco wnikliwe.
2.3.4. Co do zarzutu związanego z odpadami powstającymi nieregularnie organ podał, że otrzymał z Z informację, iż na terenie Mysłowic nie stwierdzono takich przypadków.
2.3.5. Wreszcie organ podniósł, że niezasadne są zarzuty Prokuratora odnośnie do § 3 zaskarżonej uchwały tj. ustalenia opłaty za pojemnik lub worek. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 (powinno być: art. 5 ust. 2) ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648 – dalej: ustawa zmieniająca) doszło do wygaśnięcia z mocy prawa uchwały w tym zakresie. Przy czym organ wskazał, że w jego ocenie cała uchwała XXXI/464/20 wygasła w oparciu o tę regulację, co jest przedmiotem sporu z Prokuratorem w ramach wniesionej przez niego skargi na uchwałę LV/853/22 (sprawa sądowa o sygnaturze I SA/Gl 149/24). Organ zwrócił też uwagę, że Prokurator sam przyznał w swojej skardze na uchwałę LV/853/22, iż obowiązujące w chwili obecnej w Gminie opłaty w tym zakresie (tj. w zakresie opłaty za pojemnik lub worek) są prawidłowe. Zdaniem organu, rozpatrywanie zatem tej kwestii jest bezprzedmiotowe dla sprawy.
2.3.6. W piśmie z 16 lipca 2024 r. organ wskazał, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta Mysłowice z dnia 24 czerwca 2024 r., nr IV/51/24 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 4748), co powoduje, że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3. Skarga jest zasadna, co skutkowało stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
4. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do podniesionej przez organ kwestii bezprzedmiotowości postępowania sądowego, ponieważ uznanie trafności tej tezy prowadzi do jego umorzenia, a zatem rozważanie zagadnień merytorycznych traci na znaczeniu.
Stanowisko organu w tej materii nie jest jednak prawidłowe. Merytorycznemu rozpoznaniu skargi nie sprzeciwia się okoliczność, że kontrolowana uchwała utraciła moc z dniem 1 sierpnia 2024 r. na podstawie § 4 uchwały nr IV/51/24 z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności.
Należy zróżnicować skutki instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od jej wejścia do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni więc zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) - por. postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; z 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 13 września 2006 r., II OSK 758/06) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7).
Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie konkretnej sprawy, wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały, osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały. Natomiast jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba jej weryfikacji. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Uchylenie uchwały nie jest zatem równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej. Analogicznie należy ocenić konsekwencje utraty ex lege mocy obowiązującej uchwały albo jej części (np. na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.c.p.g. z 11 sierpnia 2021 r.).
W analizowanym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w 2020 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Jej uchylenie kolejną uchwałą Rady Miasta nastąpiło dopiero z dniem 1 sierpnia 2024 r. W zakresie § 3 ust. 1 i ust. 2 utraciła ona moc, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej u.c.p.g., najpóźniej 1 lipca 2022 r. Zatem przez wskazany okres regulowała obowiązki jej adresatów w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Mimo że uchwała już nie obowiązuje, to nadal ma zastosowanie do powstałych wówczas stosunków prawnych w tej materii. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa.
5. Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
6. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że art. 6k ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) stanowił, że "Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości."
Z kolei ustęp 2 tego przepisu miał treść: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo."
Komplementarnie trzeba dodać, że na koszty funkcjonowania systemu, zgodnie z art. 6r ust. 2–2b i 2d składają się:
a) koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych,
b) koszty tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
c) koszty obsługi administracyjnej systemu,
d) koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi,
e) koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie,
f) koszty utworzenia i utrzymania punków napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami,
g) koszty usunięcia odpadów komunalnych miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania,
h) koszty zapewnienia pozbywania się przez właścicieli nieruchomości wszelkich rodzajów odpadów.
7. Biorąc pod uwagę treść powołanych regulacji ustawowych, Sąd stwierdza, że zasadnie zarzuca Prokurator, iż organ w procesie ustalenia wysokości stawki opłaty przekroczył zakres delegacji ustawowej poprzez to, że wziął pod uwagę pozaustawowe kryterium w postaci skorzystania w listopadzie 2020 r. przez 1.529 osób z częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości w części dotyczącej gospodarstw domowych rodzin wielodzietnych w wysokości 30%.
Uwzględnienie takiego parametru, jako argumentu za podwyższeniem stawki do 31,80 zł, przyznaje organ w odpowiedzi na skargę. Poza tym wynika to z dokumentu pt. "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021" (str. 23-24).
Wbrew stanowisku organu, zdaniem Sądu, art. 6k ust. 2 u.c.p.g. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek, które rada gminy z jednej strony może, a z drugiej powinna, wziąć pod uwagę przy określaniu stawki opłaty. Wynika to z techniki legislacyjnej, którą posłużył się ustawodawca w analizowanym przepisie. Otóż zawarto w nim formułę "Rada Gminy, określając stawki opłaty (...), bierze pod uwagę:". Przepis nie zawiera żadnego określenia tego rodzaju, jak: "w szczególności", "przede wszystkim", "na przykład", "między innymi", które wskazywałoby na to, że zawarte w art. 6k ust. 2 pkt 1-4 u.c.p.g. wyliczenie ma charakter przykładowy, otwarty, czyli niewyczerpujący.
Takie stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w Załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w spawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Na gruncie § 56 Załącznika do tego rozporządzenia podkreśla się, że:
- jeśli wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, lecz przykładowy, należy to wyraźnie określić we wprowadzeniu (ewentualnie w części wspólnej) przez użycie zwrotu "w szczególności" lub podobnego (G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, § 56, teza 8.1.; M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 56);
- jako regułę należy przyjąć, że wyliczenie ma charakter niewyczerpujący, gdy użyto zwrotu "między innymi", "w szczególności" lub innego o podobnym charakterze, a we wszystkich pozostałych przypadkach wyliczenie będzie miało charakter wyczerpujący (P. Bielski [w:] T. Bąkowski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. K. Warylewski, G. Wierczyński, P. Bielski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2003, Załącznik § 56, teza 5).
Uwagi te mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego zgodnie z § 143 Załącznika do rozporządzenia.
Zatem Sąd stwierdza, że już z tego powodu oparcie opłaty określonej w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, a tym samym również w § 2 ust. 2, istotnie narusza prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, której ramy określa m.in. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.
8. Zasadny jest również zarzut Prokuratora, że organ nienależycie wypełnił delegację ustawową na skutek tego, iż wziął pod uwagę w procesie ustalania wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominął mieszkańców, którzy nie złożyli takiej deklaracji.
W tym zakresie Sąd przypomina, że art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. stanowi, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę.
Organ nie neguje, że określił wysokość opłaty biorąc pod uwagę dane z "systemu", czyli tylko osoby, które złożyły deklarację o wysokości opłaty. Wynika to też jednoznacznie z dokumentu pt. "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021" (str. 23 – "Liczba mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami").
Sąd stwierdza, że zasadnie argumentuje organ, iż wadliwe byłoby określenie przedmiotowej opłaty w oparciu o osoby, które nie zamieszkują danej gminy, a są w niej tylko np. zameldowane. Prawidłowo wskazano w odpowiedzi na skargę, że zamiarem ustawodawcy było uznanie za mieszkańców gminy osób, które faktycznie zamieszkują na jej terenie. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 lutego 2017 r., II OSK 1418/15, wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie. Rolą gminy jest zagwarantowanie i zorganizowanie legalnego systemu odbioru odpadów komunalnych.
Jednak nieprawidłowo organ ograniczył się formalnego, schematycznego przyjęcia, iż liczba mieszkańców zamieszkujących Miasto Mysłowice w rozumieniu art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest równa licznie osób, które złożyły deklarację o wysokości opłaty.
Zdaniem Sądu jest wręcz nieprawdopodobne, aby wszyscy mieszkańcy Miasta, przybywający na jego terenie stale, jak i czasowo, złożyli deklaracje. Tego rodzaju sytuacja byłaby na tyle trudna do wyobrażenia, że nawet sam organ nie formułuje takiego twierdzenia. Tym samym zasadne jest założenie, że przyjęta przez organ liczba mieszkańców, o których mowa w art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. została zaniżona, co prowadzi do podwyższenia wysokości opłaty.
Sąd zauważa, że art. 6o ust. 1 u.c.p.g. stanowi, iż m.in. w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, prezydent miasta wydaje decyzję określającą wysokość tej opłaty. Tymczasem w wyliczeniach nie wskazano ilości postępowań, które Prezydent Miasta zainicjował z tego powodu z określonym przedziale czasu, a już to pozwoliłoby na bardziej precyzyjne ustalenie tego elementu określania wysokości opłaty. Poza tym, ma rację Prokurator, gdy twierdzi, że oparcie się przez organ tylko na liczbie mieszkańców wynikającą z "systemu" bez informacji o tym, czy "system" obejmuje wszystkich mieszkańców, wyklucza przyjęcie prawidłowości takiej metody, bo liczba osób z "systemu" znacząco odbiega od liczby osób zameldowanych na terenie Mysłowic (ok. 5%), a jednocześnie nie podano źródeł pozwalających na weryfikację twierdzenia organu, że ta różnica wynika z tego, że część zameldowanych osób ma miejsce życiowe na terenie innej gminy. Zdaniem Sądu błędne jest założenie, że każda z 3.345 osób zameldowanych w 2020 r. w Mysłowicach, która nie złożyła deklaracji o wysokości przedmiotowej opłaty, nie uczyniła tego, bo faktycznie nie zamieszkuje na terenie tego miasta (por. str. 17 "Kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021").
W tym zakresie organ dopuścił się więc istotnego naruszenia prawa wadliwie interpretując art. 6k ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., co przełożyło się na nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej do wydania uchwały określającej wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
9. Prokurator również zasadnie zarzucił, że organ zaniechał wzięcia pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych, kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., czyli przypadków, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
W tym przypadku argument organu jest lakoniczny: z informacji Z wynika, iż na terenie Mysłowic nie stwierdzono takich przypadków.
W ocenie Sądu i to założenie jest wadliwe, bo dowolne i nie poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi, ani stosownym uzasadnieniem. Ogólnie dostępne dane (strony internetowe) wskazują bowiem, że na terenie Mysłowic znajdują się działki rekreacyjne, czy letniskowe, jak również rodzinne ogródki działkowe - co do których z mocy art. 6j ust. 3d u.c.p.g. stosuje si art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Stanowisko organu pomija, przemilcza tego rodzaju powszechnie dostępne i oczywiste dane. Zatem już z tego powodu nie zasługuje na aprobatę.
Jak podkreślił NSA w wyroku z 10 października 2023 r., III FSK 735/23, kryterium wskazane w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)". Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Jak dodał NSA: "Dlatego należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że brak takich nieruchomości w systemie nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie gminy."
Z tych powodów, organ dopuścił się kolejnego istotnego naruszenia prawa nie stosując kryterium z art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., co przełożyło się na nienależyte wypełnienie delegacji ustawowej do wydania uchwały określającej wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
10. Ostatnio wskazane powody prowadzą do wniosku, że organ ponadto dopuścił się istotnego naruszenia prawa w odniesieniu do art. 6k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 4 u.c.p.g.
Ani w odpowiedzi na skargę ani w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy, w szczególności w dokumencie pt. "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021", nie ma stwierdzenia, że przy kalkulacji stawki opłaty zostały uwzględnione koszty edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Organ nie podał również, czy takich kosztów nie ponosił, czy też ponosił ale finansował je z innych źródeł.
Sąd podziela zatem pogląd Prokuratora, że również tego rodzaju brak w kalkulacji stawki opłaty stanowi o istotnym naruszeniu prawa, na skutek pominięcia jednego z obligatoryjnych kryteriów wskazanych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g.
11. Niezależnie od wyżej wytkniętych nieprawidłowości, Sąd podziela również i tę grupę zarzutów Prokuratora, która sprowadza się do przypisania organowi zaniechania przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na poziomie 31,80 zł miesięcznie na mieszkańca.
Sąd zauważa, że swoboda organu stanowiącego w zakresie określenia wysokości stawki opłaty za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny jest ograniczona unormowaniami art. 6k ust. 2 i 2a u.c.p.g. określającymi zasady kalkulacji stawek za odbiór odpadów komunalnych.
Jak już wyżej wskazano, na mocy art. 6k ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca zobowiązał radę gminy, aby podczas kalkulacji stawki opłaty wzięła pod uwagę następujące kwestie: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2–2b i 2d u.c.p.g. oraz przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, a w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., I SA/Gd 1363/16; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., I SA/Bk 46/19; wyrok WSA w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., I SA/Ol 334/19).
Z załączonych do skargi akt administracyjnych wynika, że wyjściowym i kluczowym dokumentem, na podstawie którego ustalono stawkę opłaty na poziomie 31,80 zł, jest – powoływany już – dokument pt. "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021". Z zawartych tam, i tak dość ogólnych (o czym będzie jeszcze mowa), wyliczeń wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna wynosić nie 31,80, ale 31,40 zł (str. 23). Przy wyliczeniu stawki opłaty organ wziął pod uwagę następujące dane:
- liczba mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami 65.568,
- koszty za odbiór i zagospodarowanie odpadów 1.996.158,41 zł miesięcznie, 23.953.900,94 zł rocznie,
- obsługa administracyjna systemu 62.560,75 zł miesięcznie, 750.729 zł rocznie.
Sumując miesięczne koszty za odbiór i zagospodarowanie odpadów z kosztami obsługi administracyjnej systemu i dzieląc uzyskaną wartość przez liczbę mieszkańców zgodnie ze złożonymi deklaracjami, organ wyliczył wysokość stawki opłaty na kwotę 31,40 zł.
Natomiast podwyższenie stawki opłaty do 31,80 zł wynika z uwzględnienia częściowego zwolnienia z opłaty dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne. Wskazano, że z tego zwolnienia (art. 6k ust. 4 u.c.p.g.) w listopadzie 2020 r. skorzystało 1.529 osób. Planowane dochody na mieszkańca, przy uwzględnieniu ulgi dla rodzin wielodzietnych wynosiłyby miesięcznie 2.044.432,02 zł, rocznie 24.533.184,24 zł. Przy prognozie rocznych kosztów za odbiór i zagospodarowanie odpadów wraz z obsługą administracyjną systemu na poziomie 24.704.629,94 zł, powodowałoby to deficyt w wysokości 171.445,70 zł. Właśnie z uwagi na to, aby uniknąć braku bilansowania się systemu zaproponowano przyjęcie stawki na poziomie 31,80 zł (str. 24). Przy prognozie rocznych kosztów za odbiór i zagospodarowanie odpadów wraz z obsługą administracyjną systemu na poziomie 24.704.629,94 zł oraz prognozowanych dochodach przy takiej stawce na poziomie 24.845.708,88 zł powodowałoby to nadwyżkę w wysokości 141.078,94 zł.
Już tylko z tego powodu wyliczenie stawki opłaty na kwotę 31,80 zł istotnie naruszało prawo albowiem była to wysokość zawyżona. Przyczyną takiego stanu rzeczy było wzięcie w procesie kalkulacji wysokości stawki kryterium nieznanego ustawie (o czym wyżej była już mowa), w postaci uwzględnienia 30% ulgi przyznanej rodzinom wielodzietnym na mocy uchwały nr XXX/456/20 Rady Miejskiej w Mysłowicach z dnia 26 listopada 2020 roku w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.
Ponadto, Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że przyjęte do kalkulacji stawki opłaty dane nie zostały poparte dokumentami źródłowymi i dlatego nie poddają się weryfikacji. Organ w żaden sposób nie wskazał, w jaki sposób wyliczył kwoty: 750.729 zł stanowiącą roczny koszt "obsługi administracyjnej systemu", 2.140,68 Mg jako średniomiesięczną ilość odpadów zagospodarowanych, czy 23.953.900,94 zł jako szacunkowe koszty odbioru i zagospodarowania odpadów z nieruchomości zamieszkanych i częściowo zamieszkanych.
Zdaniem Sądu nie zostały należycie umotywowane także inne kwoty podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę. W szczególności dodatkowy koszt związany ze zmianą częstotliwości odbioru bioodpadów w wysokości 90.000 zł, na który miała zostać przeznaczona nadwyżka w kwocie 141.078,94 zł nie został poparty żadnymi wyliczeniami ani danymi. Tak samo należy ocenić stwierdzenie, że brak podniesienia stawki opłaty spowodowałby dodatkowy koszt dla Miasta w wysokości 5.000.000 zł.
Nie może być skuteczny argument nawiązujący do braku segregacji odpadów przez niektórych mieszkańców, pomimo zadeklarowania segregacji i dodatkowych kosztów dla gminy z tego wynikłych. Należy bowiem zauważyć, że w takiej sytuacji Prezydent Miasta ma możliwość określenia adekwatnej, wyższej opłaty w decyzji administracyjnej (art. 6o ust. 1 u.c.p.g.) i ewentualnego wyegzekwowania jej na drodze postępowania egzekucyjnego.
Ostania uwaga odnosi się także do innego stwierdzenia organu, a to, że w latach 2020 i 2021 r. system się nie bilansował, bo ze sprawozdań z wykonania budżetu wynika, że wpływy z opłat pokryły tylko 97,35% (w 2020 r.) i 98,63% (w 2021 r.) planu. Sąd zauważa, że z tych sprawozdań wynika, iż podane wyliczenia zostały oparte na "wpływach" - rozumianych jako dochody z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ nie wyjaśnia, czy te "wpływy" zawierają także kwoty, które organ przymusowo wyegzekwował lub powinien był przymusowo wyegzekwować na podstawie wydanych decyzji administracyjnych albo samej deklaracji.
Nie może też umknąć uwadze spostrzeżenie, że organ podejmując 26 maja 2022 r. uchwałę w tym samym przedmiocie (stanowiącą przedmiot zaskarżenia w sprawie I SA/Gl 149/24) uchwalił ponownie stawkę opłaty w wysokości 31,80 zł (pomimo tego, że – jak twierdzi – system się nie bilansował), a podwyższył ją dopiero w uchwale z 24 czerwca 2024 r., o której była mowa w punkcie 4. niniejszego uzasadnienia.
12. Trafny jest także ostatni zarzut Prokuratora. Sąd stwierdza, że w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ z istotnym naruszeniem art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. ustalił stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Trzeba zauważyć, że rada gminy ustalając stawki za odpady komunalne nie może przekroczyć stawek maksymalnych określonych w art. 6k ust. 2a u.c.p.g. Tym samym stawka opłaty powinna zostać ustalona w wysokości niższej albo równej stawce maksymalnej.
Zgodnie z art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. Rada Miasta mogła ustanowić opłaty w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - w maksymalnej wysokości 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy czym za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat należy ustalić w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności.
W dniu podjęcia uchwały Rada Miasta zobligowana była przyjąć przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę w 2019 r. w wysokości 1.819 zł (por. wydane na podstawie art. 6k ust. 5 u.c.p.g. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 31 marca 2019 r. – M.P. z 2020 r. poz. 330). Zatem 3,2 % za pojemnik o pojemności 1100 litrów wynosi 58,208 zł.
Podzielić należy pogląd prezentowany w doktrynie, że niedopuszczalność ustalania przez radę gminy stawek opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny powyżej stawek maksymalnych wyklucza możliwość zaokrąglania wyliczonych stawek maksymalnych w górę. W przypadku ustalenia przez radę gminy stawki opłaty w wysokości równej stawce maksymalnej zaokrąglonej w górę doszłoby bowiem do ustalenia stawki opłaty w wysokości przekraczającej stawkę maksymalną określoną w art. 6k ust. 2a u.e.p.g. (por. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, Komentarz do art. 6k, teza 3). Zatem, w razie potrzeby zaokrąglenia danej kwoty, należy to uczynić "w dół".
W przypadku 1% za worek o pojemności 120 litrów stawka maksymalna wyniosła 18,19 zł.
W konsekwencji, stawki od pojemników o innej pojemności niż 1100 litrów i worków o innej pojemności niż 120 litrów, wynikające z – jak stanowi art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. - proporcjonalnego przeliczenia wynoszą:
- za pojemnik 120 l - 6,34 zł (uchwalono 6,36 zł),
- za pojemnik 140 l - 7,40 zł (uchwalono 7,42 zł),
- za pojemnik 240 l - 12,69 zł (uchwalono 12,72 zł),
- za pojemnik 360 l - 19,04 zł (uchwalono 19,08 zł),
- za pojemnik 660 l - 34,92 zł (uchwalono 34,98 zł),
- za pojemnik 770 l - 40,74 zł (uchwalono 40,81 zł),
- za pojemnik 1100 l - 58,20 zł (uchwalono 58,21 zł),
- za pojemnik 1500 l - 79,36 zł (uchwalono 79,50 zł),
- za pojemnik 2500 l - 132,27 zł (uchwalono 132,50 zł),
- za pojemnik 7000 l - 370,36 zł (uchwalono 371 zł),
- za worek pojemności 80 l - 12,12 zł (uchwalono 12,13 zł),
- za worek o pojemności 120 l - 18,19 zł (uchwalono 18,19 zł).
Z powyższej analizy wynika, że Rada Miasta ustanowiła opłaty nie przekraczające wysokości opłat maksymalnych jedynie w przypadku worka o pojemności 120 l. W pozostałym zakresie przyjęte stawki przekraczają wysokość stawek maksymalnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nie wskazał algorytmu wyliczenia stawek opłaty za pojemniki i worki o przyjętych pojemnościach. Organ jedynie lakonicznie podał, że 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę, ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów, który wynosi 58,21 zł, zatem opłata za 1 litr wynosi 0,053 zł. Tymczasem wyliczenie stawek za pojemniki o innej pojemności niż 1100 litrów, w myśl art. 6k ust. 2a pkt 5 u.c.p.g. powinno nastąpić proporcjonalnie do ich pojemności, a nie w przeliczeniu na 1 litr stawki pojemnika o pojemności 1100 litrów. Rada Miejska dokonała także nieprawidłowego zaokrąglenia przyjętej stawki za 1 litr, bo zaokrągliła kwotę w górę; powinna przyjąć, że maksymalna stawka za pojemnik 1100 litrów wynosiła 58,208 zł, a nie 58,21 zł.
W konsekwencji, stawki opłaty podwyższonej ustalone dla ww. pojemników i worków, także nie mogą zostać uznane za prawidłowe.
13. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.