I SA/GL 1381/22

I SA/Gl 1381/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Dorota Kozłowska
Krzysztof Kandut /przewodniczący/
Monika Krywow /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Podatki inne
Sygn. powiązane
III FSK 734/23 - Wyrok NSA z 2023-10-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1297
art. 3 ust. 1, ust. 2, art. 6h, art. 6i ust. 1, ust. 2, art. 6j ust. 1 i ust. 2, art. 6r ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Monika Krywow (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr XXXVI/506/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki opłaty 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. nr XXXVI/506/20 w całości; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 września 2022 r. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę nr XXXVI/506/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2020 roku pod pozycją 9509, w całości., zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a to:
1. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2022 poz. 1297, dalej jako u.c.p.g.), poprzez zaniechanie wzięcia po uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 tej ustawy, a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo,
2. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez niezrealizowanie w całości delegacji ustawowej i zaniechanie określenia w uchwale stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, podczas gdy ustawodawca nie pozostawił radzie gminy dowolności w tym zakresie obligując lokalnego prawodawcę do ustalenia stawki opłaty za pojemnik łub worek o określonej
pojemności opłaty w uchwale.
Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że w dniu w dniu 21 grudnia 2020 roku na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 2a i 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439) Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę numer XXXVI/506/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty. Uchwała zawiera następujące regulacje:
"§ 1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2.
§ 2. 1. Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której
mowa w § 1 w wysokości 24,50 zł/miesiąc.
2. Ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 49 zł/miesiąc.
§ 3. Traci moc uchwała nr XXIII/337/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 03 stycznia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 632).
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.
§ 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2021 r.
Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2020 roku pod pozycją 9509 i nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach ani orzeczenia Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gliwicach.
Powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Reguluje ona bowiem prawa i obowiązki osób wytwarzających odpady komunalne na terenie Gminy Bytom poprzez dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, ustalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w
wysokości 24,50 zł miesięcznie oraz ustalenie stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 49 zł miesięcznie. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta Bytom. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej u.s.g), stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.
Prokurator odwołując się do treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdził, że przepisy te wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał czy ich publikacji. Wyjaśnił, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.
W ocenie Prokuratora, analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty prowadzi do konkluzji, iż zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza prawo, a to art. 2, art. 7, art. 94 konstytucji RP oraz art. 6k ust 2 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z przywołanymi regulacjami rangi konstytucyjnej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a prawodawca lokalny uchwalając akt prawa miejscowego zobowiązany jest do działania na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Prokurator wskazał na treść art. 6k ust. 1 i ust. 2, art. 6r. ust. 2, ust. 2a, ust. 2aa i ust. 2b u.c.p.g. i stwierdził, że ustawodawca w przytoczonych wyżej przepisach precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod rozwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2017 roku, sygn. akt I SA/Gd 1363/16, LEX nr 2239099; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2019 roku, sygn. akt l SA/Bk 46/19, LEX nr 2651995; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11.06.2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19, LEX nr 2686955).
Wskazał, że z dokumentacji nadesłanej przez Radę Miejską w Bytomiu wynika, że lokalny prawodawca przy ustaleniu stawki za odbiór odpadów komunalnych wziął pod rozwagę następujące czynniki:
- obsługę 2 PSZOKów przez BPK w wysokości 140.000 zł,
- odbiór opon w wysokości 30.000 zł,
- umowę na odbiór odpadów w wysokości 38.000.000 zł,
- likwidację dzikich wysypisk w wysokości 500.000 zł.
Łączna suma kosztów wyniosła 38.670,000 zł. Przy uwzględnieniu liczby mieszkańców 137.000 oraz 12 miesięcy Rada Miejska w Bytomiu wyliczyła kwotę 23,52 zł do której doliczyła miesięczne koszty administracji i edukacji ekologicznej w wysokości 1 zł, co dało stawkę opłaty w wysokości 24,52 zł miesięcznie.
Prokurator stwierdził, że z analizy powyższego nie wynika, aby Rada Miejska w Bytomiu wzięła pod rozwagę przypadki w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, a w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Lokalny prawodawca wziął pod uwagę bowiem łączną ilość odpadów odebranych w mieście Bytom z terenu nieruchomości zamieszkałych za lata 2014-2019 oraz w pierwszej połowie 2020 roku, łączną ilość odpadów zebranych na terenach do publicznego użytku za lata 2018-2019 oraz w pierwszej połowie 2020 roku, łączną ilość odpadów zebranych w stałym punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych zlokalizowanym w Bytomiu przy [...] nr [...] za lata 2014-2019 oraz w pierwszej połowie 2020 roku, łączną ilość przeterminowanych leków odebranych z aptek zlokalizowanych na terenie miasta Bytomia za lata 2014-2019 oraz w pierwszej połowie 2020 roku. Tym samym Rada Miejska w Bytomiu nie wzięła pod uwagę przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, który to czynnik winna wziąć obligatoryjnie pod uwagę, czym naruszyła w sposób istotny art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. Rada Miejska w Bytomiu podejmując uchwałę nr XXXVI/506/20 z dnia 21 grudnia 2020 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty nie zrealizowała w sposób pełny delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem rada gminy powinna nie tylko dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustalić stawkę takiej opłaty, ale także winna ustalić stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Użycie w tekście ustawy sformułowania "ustala" jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia uregulowania objętego delegacją ustawową w treści uchwały podjętej przez radę gminy. Wskazana norma ma charakter iuris cogentis i ich pominięcie w uchwale musi doprowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc jako naruszającego konstytucyjną zasadę praworządności. Organ gminy wprost został zobowiązany do ustalenia opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, ustawodawca nie pozostawił w tym względzie swobody decyzyjnej właściwego organu. Brak określenia w zaskarżonej uchwale koniecznych elementów, wymaganych ustawą, sprawia, że jest ona niekompletna i nie realizuje w pełni obowiązków określonych przez ustawodawcę. W takim przypadku po stronie Rady Miejskiej w Bytomiu wystąpiło zaniechanie prawodawcze poprzez pominięcie w tekście aktu prawa miejscowego obligatoryjnych uregulowań, które winny znaleźć się w jego tekście, co określone jest mianem luki prawodawczej.
Zdaniem Prokuratora, jest to wada istotna, która winna doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w całości albowiem uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie uchwały w obrocie prawnym. W realiach niniejszej sprawy brak wskazanego uregulowania w praktyce uniemożliwia stosowanie przepisów art. 6j ust. 3 oraz 6j ust. 3d u.c.p.g. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2020 roku, sygn. akt I SA/Łd 345/20, LEX 3080951, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 roku, sygn. akt III FSK 3442/21, LEX 3257836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Gdańsku z dnia 12 lipca 2022 roku, sygn. akt I SA/Gd 18/22, LEX 3368162).
Zaznaczono, że wniesieniu skargi w niniejszej sprawie nie sprzeciwia się okoliczność, że zaskarżona uchwała zostanie uchylona na mocy § 3 uchwały nr LXV/849/22 z dnia 29 sierpnia 2022 roku w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty z dniem 1 października 2022 roku. Uchylenie uchwały przez radę gminy przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Innymi słowy uchwała w dalszym ciągu będzie miała zastosowanie do stosunków prawnych powstałych pod jej rządami. Tymczasem stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od daty jej przyjęcia. Już w uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 roku, sygn. akt II OSK 1776/06, LEX 327767, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt II OSK 1046/07, LEX 384291, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2016 roku, sygn. akt II FSK 355/14, LEX 2033656).
Żądanie uznania nieważności uchwały w całości znajduje oparcie w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), bowiem ilość i jakość naruszeń prawa jakich dopuściła się Rada Miejska w Bytomiu przemawia za wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały w całości z obrotu prawnego. Końcowo wskazano, iż legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika wprost z art. 8 § 1 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Prokurator nie ma zatem obowiązku wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego, a przy tym zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. w przypadku zaskarżania aktów prawa miejscowego nie jest ograniczony żadnym terminem.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazał, że zarzut skarżącego dotyczący tego, iż Rada Miejska w Bytomiu w zaskarżonej uchwale nie zadośćuczyniła obowiązkowi wynikającemu z art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. oraz naruszyła art. 6k ust 1 i 2 tej ustawy, jest bezzasadny.
Gmina Bytom wskazała, iż w procesie określania stawki za odbiór odpadów uwzględnione były wszystkie kryteria wynikające z art. 6k ust. 2 Ustawy. Zaznaczono, iż nie wszystkie punkty wymienionego wyżej artykułu znajdują zastosowanie w przypadku Gminy Bytom, ponieważ nieruchomości na terenie Gminy mają charakter miejski i wytwarzanie przez mieszkańców odpadów nie posiada znamion sezonowości.
Rada Gminy, zgodnie z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. dokonała w drodze uchwały metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 tej ustawy oraz na tej też podstawie ustaliła jej wysokość. Dla nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców ustawodawca przewidział trzy metody, stanowiące iloczyn ustalonej stawki opłaty oraz:
- liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub;
- ilość zużytej wody z danej nieruchomości, lub;
- powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Ponadto Rada Gminy, w przypadku nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców, może ustalić stawkę opłaty od gospodarstwa domowego.
Przywołano również uchwałę RIO we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2015 r., zgodnie z którą "Jedynie w przypadku podjęcia przez radę gminy (w formie uchwały) decyzji o odbiorze odpadów z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, znajduje uzasadnienie ustalenie stawek za pojemniki o określonej pojemności (art. 6k ust. 1 pkt 2 CzystGmU)." [Uchwała RIO we Wrocławiu, 29.07.2015, 54/2015, Legalis]. Tak więc podjęcie uchwały, o której mowa art. 6k ust. 1 pkt 2 ww. ustawy konieczne jest tylko w przypadku ujęcia w systemie nieruchomości zorganizowanym przez Gminę, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. W takim przypadku opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Skarżąca podkreśliła, iż w swoim systemie takich nieruchomości nie posiada. Wskazano, że jednakowe stanowisko jest zresztą wyrażone w orzecznictwie, które to przywołuje sam Skarżący. W przytoczonym w skardze Wyroku Sądu Administracyjnego w Łodzi również stwierdzono, iż ,jedynie zatem w przypadku podjęcia przez radę gminy (w formie uchwały) decyzji o odbiorze odpadów komunalnych z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, znajduje uzasadnienie ustalenie stawek opłat za pojemniki o określonej pojemności." ("Wyr. SA w Łodzi, z 30.10.2020 r. I SA/Łd 345/20"
Stąd też wniesiono o oddalenie skargi.
Zarządzeniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Sąd wezwał zarówno organ, jak i Prokuratora do nadesłania dokumentów stanowiących podstawę kalkulacji opłaty za odpady komunalne, bowiem organ poza nadesłaniem uchwały takich dokumentów nie przedłożył.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w pismach z dnia 1 i 2 lutego 2023 r. Prokurator nadesłał otrzymane z Gminy dokumenty, natomiast organ złożył je na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie argumenty w niej wskazane należało uznać za zasadne.
Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd przypomina, a to zważywszy na fakt, że ze skargą wystąpił Prokurator występujący w interesie publicznym, że kontroli aktów prawa miejscowego dokonuje się w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie ich podjęcia. Formułując zatem skargę, Prokurator winien, zważywszy na właśnie na fakt, iż występuje w interesie publicznym nie powinien odwoływać się do brzmienia przepisów innych niż obowiązujące w tej dacie (w niniejszej sprawie odwołano się do brzmienia przepisów obowiązujących w 2022 r.) należy ocenić negatywnie. W interesie publicznym jest bowiem, nie tylko to by akty prawa miejscowego podejmowane były zgodnie z delegacją ustawową, ale by wzorce wskazywane w skardze miały właściwą treść (brzmienie) przepisu tej delegacji.
Odnosząc się do istoty zawisłej sprawy, wskazać należy, że w dniu 21 grudnia 2020 r. na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 2a i 3 Ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 Rada Miejska w Bytomiu podjęła uchwałę numer XXXVI/506/20 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty.
Uchwała zawiera następujące regulacje;
§ 1. Dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2.
§ 2. 1. Ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 w wysokości 24,50 zł/miesiąc.
2. Ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 49 zł/miesiąc.
§ 3. Traci moc uchwała nr XXIII/337/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 03 stycznia 2020 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Bytomia oraz ustalenia stawki opłaty (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 632).
§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta.
§ 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wchodzi w życie z dniem 1 lutego 2021 r.
Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 29 grudnia 2020 roku pod pozycją 9509, zatem stanowiła akt prawa miejscowego od dnia jego wejścia w życie, tj. 1 lutego 2021 r.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).
Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.
W myśl art. 6h u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zatem obowiązek ponoszenia opłaty ciąży co do zasady na właścicielu nieruchomości zamieszkiwanej przez mieszkańców i jest to zasada, co wynika z art. 6h ww. ustawy. W pozostałych przypadkach obowiązek ten powstaje jedynie, jeżeli rada gminy skorzystała z uprawniania do wydania aktu prawa miejscowego.
Stosownie do art. 6i ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;
3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
2. W przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana.
Z art. 6i ust. 1 pkt 1 i 3 u.c.p.g. wynika zatem, że obowiązek powstaje zarówno w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, jak i w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
Zasady wyliczenia opłaty zostały wskazane w art. 6j tej ustawy. Zgodnie z nim, W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 (ust. 1).
Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Natomiast w myśl ust. 2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.
Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zasady określania stawki opłaty zostały wskazane w art. 6k ww. ustawy. Zatem Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (ust. 1). Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (ust. 2).
2a. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc:
1) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca;
2) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody;
3) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 3 - 0,08% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m2 powierzchni lokalu mieszkalnego;
4) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe.;
5) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 3,2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem za pojemnik o pojemności 1100 litrów lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worek o pojemności 120 litrów, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności (ust. 2).
Rada gminy, ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, może uwzględnić stopień, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 2b).
Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych.
Zwrócić należy przy tym uwagę, że stosownie do art. 6j ust. 3b - w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.
Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to
1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.
Jednocześnie ustawodawca w art. 6k ust. 2a ustawy wprowadził ograniczenie w zakresie ustalania stawki opłat.
Zatem, w przypadku wyboru metody obliczania opłaty od mieszkańca danej nieruchomości stawka wysokości opłaty nie może być wyższa niż 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.
Jak już zostało to wskazane, z art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że podczas kalkulacji stawki opłaty rada gminu zobowiązana jest uwzględnić wskazane w tym przepisie przypadki, a zatem także i te, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, a w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Te bowiem nadal pozostają nieruchomościami zamieszkiwanymi.
Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązu[?]jące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".
Analizując zatem treść zaskarżonej uchwały nr XXXVI/506/20 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. stwierdzić należy, że Rada Miejska w Bytomiu dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty określonej w § 2 tej uchwały.
Zatem dokonano wyboru metody w myśl art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy, co zgodne jest z art. 6k ust. 1 tej ustawy.
W § 2 ust. 1 ww. uchwały Rada Miejska w Bytomiu ustaliła stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 24,50 zł za miesiąc. Natomiast w § 2 ust 2 ustaliła stawkę opłaty podwyższoną za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w wysokości 49 zł za miesiąc.
Zatem z powyższego wynika, że Rada Gminy ustaliła jedną stawkę dla wszystkich nieruchomości zamieszkiwanych.
Prokurator wskazał, że z dokumentów przekazanych przez organ nie wynika, by ustalając stawkę Rada Gminy wzięła pod uwagę nieruchomości, na których odpady powstają sezonowo.
W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że nie posiada takich nieruchomości w swoim systemie. Wskazano także, że nieruchomości Gminy mają charakter miejski i wytwarzanie przez mieszkańców odpadów nie posiada znamion sezonowości.
Należy zatem zauważyć, że brak takich nieruchomości w systemie nie oznacza, że takie nieruchomości nie znajdują się na terenie Gminy. Wyznacznikiem jest bowiem nie system, a rzeczywisty stan faktyczny, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 6j ust. 3d u.u.c.p.g.
Tymczasem ze złożonych dokumentów nie wynika, by kwestia nieruchomości, na których odpady powstają sezonowo była objęta była analizą zarówno przed podjęciem uchwały, ani podczas jej podejmowania.
Zawarcie takiego zaś stwierdzenia w odpowiedzi na skargę nie może, zważywszy na powyższe, stanowić "uzupełniania" uchwały, która podejmowana była w 21 grudnia 2020 r. Także twierdzenie pełnomocnika organu, że nawet gdyby takie nieruchomości uwzględniono to nie wpłynęły by one na wysokość stawki nie może być uwzględnione, bowiem bez przeprowadzenia przez Radę Gminy odpowiednich zabiegów analitycznych nie jest możliwe dokonanie takiej oceny.
Sąd jedynie na marginesie zwraca uwagę, że brak takich nieruchomości w systemie może wynikać z przyjętego przez Gminę regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (Załącznik do uchwały Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 listopada 2019 r., w którym zrównano nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy z nieruchomościami na której znajduje się domek letniskowy i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe uznając je za "nieruchomości niezamieszkałe"). Powyższe oznacza, że skoro nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy i wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wymienione zostały w uchwale, to znajdują się na terenie Gminy Bytom.
Zatem z tych względów, rację ma Prokurator, że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu.
W tym miejscu należy przypomnieć, że Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy (za: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 524/13; tak też: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1477/16, LEX nr 2357847; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 listopada 2018 r., sygn. akt SA/Gl 727/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Biorąc pod uwagę fakt, że uchwała, jako akt prawa miejscowego w zaskarżonej części podlega ocenie sądu administracyjnego tylko raz, Sąd wskazuje także, że z materiału nadesłanego przez organ oraz Prokuratora, nie wynika także, by analiza poprzedzająca uchwalenie ww. uchwały była przeprowadzona rzetelnie.
W ramach dokumentów złożonych do sprawy organ (a uprzednio Prokurator) przedłożył tabelę ilości wytwarzanych śmieci oraz "zestawienie danych" do wyliczenia. Jedynym dokumentem źródłowym jest przy tym umowa na odbiór śmieci zawarta na dwa lata. Nie jest zatem wiadome czy przyjęte przez Radę Gminy kwoty wynikają z jakichkolwiek dokumentów. Z dokumentów wynika, że do ustalenia wysokości stawki opłaty przyjęto m.in. kwotę 1 zł z tytułu miesięcznych kosztów administracji i edukacji ekologicznej. Z nagrania tego posiedzenia (do którego Sąd sięgnął z uwagi na brak przekazania prezentacji dotyczącej podejmowania zaskarżonej uchwały - http://bip.um.bytom.pl/bip/zawartosc/html/podglad?menuId=143823&typ=109151) wynika, że jest to kwota 1.644.000 zł. Nie wskazano przy tym w jaki sposób przyjęto tę wartość. Z dokumentu stanowiącego protokół posiedzenia Rady Gminy w Bytomiu wynika, że na pytanie radnego "na jaką łączną kwotę oraz jaka kwota zostanie przeznaczona na edukację ekologiczną i jak będzie prowadzona edukacja ekologiczna w dobie pandemii" przedstawiciel władz Gminy "nie posiadał informacji na temat wysokości kwoty przeznaczonej na edukację ekologiczną w 2021 r.". Co więcej, z nadesłanej umowy na odbiór odpadów komunalnych wynika, że z dniem 21 grudnia 2020 r. została zawarta przez Gminę nowa umowa dwuletnia o nr AK.2723.2020 (obowiązująca od 1 stycznia 2021 r.), w ramach której ustalono wynagrodzenie "do kwoty 70 261 040,00 zł netto + 8 % VAT, tj. 75 881 923,20 zł brutto (słownie: siedemdziesiąt pięć milionów osiemset osiemdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset dwadzieścia trzy złote 20/100)", przy czym w myśl § 3 ust. 2 Wykonawca zobowiązał się :
"1) 4 razy przeprowadzić akcję promocyjną, o której mowa w pkt 16 Opisu przedmiotu zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do umowy, tj. dwa razy w pierwszym roku obowiązywania umowy oraz po jednej akcji w drugim i trzecim roku obowiązywania umowy. pierwsza akcja powinna być przeprowadzona w terminie do dwóch miesięcy od dnia podpisania umowy;
2) 4 razy przeprowadzić akcję edukacyjną, o której mowa w pkt 17 Opisu przedmiotu zamówienia, stanowiącego załącznik nr l do umowy tj. dwa razy- w pierwszym roku obowiązywania umowy, pierwsza akcja powinna być przeprowadzona w terminie do czterech miesięcy od dnia podpisania umowy oraz w drugim i trzecim roku obowiązywania umowy".
Zważywszy zatem, że w ramach ustalonego wynagrodzenia w wysokości 75.881.923,20 zł mieszczą się również działania edukacyjne, to nie jest wiadome skąd ww. kwota 1 zł na mieszkańca doliczona do stawki 23,52 zł wyliczonej w oparciu o następujące czynniki:
- obsługę 2 PSZOKów przez BPK w wysokości 140.000 zł,
- odbiór opon w wysokości 30.000 zł,
- umowę na odbiór odpadów w wysokości 38.000.000 zł,
- likwidację dzikich wysypisk w wysokości 500.000 zł.
Uwzględniono bowiem w ww. wyliczeniu nową umowę na odbiór odpadów, a co więcej zaokrąglając ją do pełnych milionów podwyższono ją o ponad 59.000 zł (59.038,40 zł).
Analogicznie należy ocenić podanie ilości mieszkańców. Z pisma do Prokuratora wynika, że Rada Gminy przyjęła liczbę mieszkańców wynikającą z danych z systemu. Tymczasem ustawa nie operuje pojęciem mieszkańców ujawnionych w systemie, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców.
Sąd przypomina, że Najwyższa Izba Kontroli w informacjach o wynikach kontroli "Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi" (KAP-4101-006-00/2014) wskazała, że "Posiadanie przez gminy rzetelnych danych o liczbie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady komunalne objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami, a co za tym idzie zobowiązanych do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu. Dane takie dają wiedzę, czy gminny system gospodarowania odpadami objął swoim zasięgiem cały strumień wytwarzanych odpadów komunalnych, a także, czy zapewniony został optymalny poziom finansowania systemu z opłat wnoszonych przez właścicieli nieruchomości. Kompletności powyższych danych nie zapewni automatycznie, spoczywający na właścicielach obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty. Natomiast egzekwowanie tego obowiązku nie będzie skuteczne, jeśli gmina nie ustali bazy danych o potencjalnych zobowiązanych i skutecznych procedur aktualizacji i weryfikacji tych danych". Zwrócono także uwagę, że "Największe problemy z weryfikacją baz danych o właścicielach nieruchomości występują w gminach miejskich. Wynika to w szczególności ze skali (duża liczba nieruchomości , co do których nie ma pewności czy są zamieszkałe lub czy powstają na nich odpady), a także z faktu, że znaczna część właścicieli nieruchomości zamieszkuje w budynkach wielolokalowych zarządzanych przez spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe".
Oparcie się zatem o ilość mieszkańców wynikającą z "systemu" bez informacji o tym, czy system obejmuje wszystkich mieszkańców nie pozwala na przyjęcie, że analiza była przeprowadzona w sposób właściwy. Przyjęto przy tym uogólnienie polegające na przyjęciu 141.000 mieszkańców ujawnionych w "systemie".
Sąd zauważa, że z nagrania posiedzenia Rady Miejskie w Bytomiu z dnia 21 grudnia 2020 r. wynika, że nadal pozostają mieszkańcy, którzy nie składają deklaracji.
W odpowiedzi na skargę z kolei wskazuje się na to, że ilość mieszkańców w Gminie stale ulega zmniejszeniu. Nie wskazano przy tym danych źródłowych pozwalających na takie stwierdzenie.
Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 6r ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w kalkulacji opłaty uwzględnia się koszty obsługi administracyjnej tego systemu. Zaś z art. 6r ust. 1aa tej ustawy wynika wprost zakaz wykorzystania środków z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Z art. art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.1) wynika, że dochody publiczne, wydatki publiczne i przychody, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5, oraz środki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, klasyfikuje się, z zastrzeżeniem ust. 2, według:
1) działów i rozdziałów - określających rodzaj działalności;
2) paragrafów - określających rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.). Z załącznika do niego wynika, że w Dziale 900 – Gospodarka komunalna i ochrona środowiska znajduje się rozdział 90002 Gospodarka odpadami komunalnymi, a w rozdziale tym ujmuje się wyłącznie dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.). Zatem zarówno z u.c.p.g., jak i z zasad finansów publicznych wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może dotyczyć wydatków na inne cele.
Powyższe oznacza, że nie jest dopuszczalne uwzględnianie innych kosztów przy wyliczaniu stawki opłaty, bez powiązania tych kosztów z systemem gospodarowania odpadami.
Sąd zauważą także, że Rada nie przedłożyła dokumentów, z których wynikałoby, czy stawka określona w § 2 ust. 1 weryfikowana była w oparciu o kryterium wskazane w art. 6k ust. 2a pkt 1 u.u.p.c.g. Tymczasem prawidłowo wykonana analiza winna także uwzględniać, że w przypadku przyjętej metody (o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1) opłata ta nie może przekraczać 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.
Przekroczenie przez Radę Miejską w Bytomiu delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 2 u.u.p.c.g. w § 2 ust. 1 powoduje zatem, że uchwała w tej części jest nieważna.
Rodzi to ten skutek, że uchwałę w § 2 ust. 2 także należy uznać za nieważną, bowiem z art. 6k ust. 3 ustawy wynika, że Rada gminy określi stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy odpowiednio na podstawie ust. 1 albo w art. 6j ust. 3b. W § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwale Rada Gminy przyjęła bowiem dwukrotność opłaty podstawowej, a zatem najniższą stawkę wynikającą z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g. Skoro zatem stawka ustalona w § 2 ust. 1 Uchwały, została przyjęta z przekroczeniem uprawnień ustawowych, zaś stawka z § 2 ust. 2 Uchwały stanowi jej dwukrotność, a jednocześnie przyjęto kryterium najniższej stawki za niewypełnianie obowiązków selektywnego zbierania odpadów, to także w tej części
Sąd wskazuje także, że uzasadnienie kontrolowanej uchwały jedynie potwierdza to, że analiza danych przyjętej stawki nie została w sposób właściwy przygotowana. Wynika z niej, że "przyjmuje się, że wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku kiedy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, będzie wynosiła 24,50 zł/miesiąc. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny ustala się stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 49 zł/miesiąc. Ustalone wysokości stawek za gospodarowanie odpadami komunalnymi pokrywają wydatki konieczne do poniesienia przez gminę, związane z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w Bytomiu". Jest zatem lakoniczne, bowiem poza wskazaniem kwot nie wskazano sposobu przeprowadzonej kalkulacji.
Tymczasem uzasadnienie uchwały winno odzwierciedlać proces jej określania nie tylko do celów wykazania rzetelności przeprowadzonej analizy. Uzasadnienie takie stanowi także rolę edukacyjną. Wykazanie w niej wszystkich kosztów ponoszonych, w tym na likwidację nielegalnych wysypisk, kosztów segregacji odpadów, wywozów odpadów, tego, że podanie w deklaracji rzeczywistej ilości mieszkańców (w tym, każdorazowo przy zmianie tej ilości) wpływa na wysokość tej stawki kształtuje świadomość mieszkańców.
Konsekwencją uznania, że § 2 zaskarżonej uchwały narusza prawo, jest to, że cała uchwała jest nieważna, bowiem nie jest możliwe jej obowiązywanie bez tego przepisu.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, że Rada Gminy wbrew obowiązkowi wyrażonemu w art. 6k ust 1 pkt 2 u.u.c.p.g. nie określiła stawki opłaty za pojemnik lub worek, Sąd wskazuje, że jest ona nietrafiona. Z art. 6k ust. 1 wynika bowiem, że są trzy różne metody określania wysokości opłaty. Pierwsza – przyjęta w uchwale wynika z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., tj. w zależności od ilości mieszkańców. W ramach tej metody możliwe jest także przyjęcie za podstawę gospodarstwa domowego z uwagi na odesłanie wynikające z art. 6k ust. 1 pkt 1 do art. 6j ust. 2. Opłata uregulowana w art. 6k ust. 1 pkt 2 (dotycząca pojemników lub worków) dotyczy art. 6j ust. 3 tej ustawy, a zatem nieruchomości niezamieszkałych, co wynika wprost z tego przepisu. Stanowił on bowiem, że W przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Tymczasem stosownie do art. 62 ust. 1 w. ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Rada Gminy w Bytomiu skorzystała z przepisu art. 6c ust. 2 ww. ustawy, dającego jej swobodę w wyborze i nie objęła aktem prawa miejscowego nieruchomości niezamieszkałych. O zasadności ww. stwierdzenia świadczy także art. 6k ust. 2a ustawy ustalający stawki maksymalne dla każdej z metod, traktując oddzielnie metodę z art. 6k ust. 1 pkt 1 (z podziałem na art. 6j ust. 1 i ust. 2) oraz 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6k ust. 1 pkt 3. Stąd też Sąd, nie uznał powyższego zarzutu za trafny.
Mając zatem powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.