I SA/GL 1115/05

I SA/Gl 1115/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Eugeniusz Christ
Ewa Madej /przewodniczący/
Teresa Randak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ
Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Asesor WSA Teresa Randak ( sprawozdawca ), Protokolant Marta Lewicka, po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi "B" na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych uchyla zaskarżone postanowienie
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. zwrócił tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] 2005 r. wystawiony przeciwko zobowiązanemu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P., wierzycielowi "B" w O.. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny wskazał, że dopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej badana jest z urzędu i obejmuje zarówno przesłanki wszczęcia egzekucji administracyjnej, jak i jej prowadzenia. W rozpatrywanej sprawie wierzyciel wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] 2005 r. nr [...] obejmującego karę pieniężną nałożoną decyzją administracyjną wydaną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. Nr 204, poz. 2088 z 2004 r. z późn. zm. ). We wniosku o wszczęcie egzekucji Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że upomnienie nie zostało doręczone zobowiązanemu na podstawie § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.).
Powołując się na treść art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 110, poz. 968 z 2002 r. z późn. zm.), w dalszej części uzasadnienia określanej " ustawą egzekucyjną", organ wskazał, że wierzyciel przed wystawieniem tytułu wykonawczego obejmującego przedmiotową karę pieniężną winien skierować do zobowiązanego upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, po bezskutecznym upływie siedmiodniowego terminu do jego wykonania. Przepis ten ma charakter normy ogólnej, której zastosowanie jest obowiązkowe, poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w § 13 powołanego wyżej rozporządzenia. Wskazany przez wierzyciela pkt 1 tego przepisu, zdaniem organu egzekucyjnego, nie dotyczy egzekwowania należności z tytułu nałożonej kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, a należności pieniężnych określonych w orzeczeniu, a więc mających charakter deklaratoryjny, a nie - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – charakter konstytutywny. Wskazując na art. 27 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy egzekucyjnej, organ podniósł, że nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, stanowi przesłankę do wniesienia przez zobowiązanego zarzutu, a w konsekwencji do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Na postanowienie organu egzekucyjnego, wierzyciel wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K.. W uzasadnieniu zażalenia "B" podniósł, że stanowisko organu egzekucyjnego narusza obowiązujący porządek prawny, gdyż:
1) art. 27 § 3 ustawy egzekucyjnej wskazuje, iż przesłanką dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, a jeśli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej braku tego obowiązku,
2) wierzyciel wskazał § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia dłużnikowi, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Zdaniem żalącego się, taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż decyzja "B" z dnia [...] r. nr [...] zawierała określenie należności pieniężnej w wysokości [...] zł., a przepis § 13 reguluje ogólną zasadę i stąd nie wymienia ekspressis verbis kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Za niezasadne uznał wierzyciel stanowisko organu egzekucyjnego, wskazujące, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera nazwy decyzji wydawanych przez wskazane w niej organy za decyzje określające, gdyż to sentencja decyzji określa wysokość należności,
3) § 13 pkt 2 wskazanego wyżej rozporządzenia normuje ponadto zasadę, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje także poza upomnieniem w sytuacji, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek uiszczenia należności bez wezwania, a więc m.in. w przypadku określonym w art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje przedsiębiorcy krajowemu uiścić nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia.
Zdaniem żalącego spełnione zostały dwie przesłanki zwalniające wierzyciela z obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a zatem organ egzekucyjny bezzasadnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) w dalszej części uzasadnienia określanej skrótem "kpa", postanowienie organu egzekucyjnego w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny przed podjęciem egzekucji zleconej przez wierzyciela, obowiązany jest zbadać z urzędu dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Badanie to obejmuje w szczególności ustalenie, czy oznaczony obowiązek podlega egzekucji, czy tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy określone w art. 27 § 1 ustawy oraz czy doręczone zostało zobowiązanemu upomnienie, o którym mowa w art. 15 ustawy. Wyjątki, zwalniające z obowiązku doręczenia upomnienia zostały określone w § 13 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w pkt 1 i 2 zwalnia z tego obowiązku wierzyciela, w sytuacji gdy:
1) należność pieniężna została określona w orzeczeniu,
2) zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania.
Zdaniem organu nadzoru, nie uiszczenie w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nałożonej kary pieniężnej, nie zwalnia wierzyciela z obowiązku wezwania zobowiązanego do jej dobrowolnego wykonania pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Za niezasadne uznał organ nadzoru stanowisko wierzyciela, iż orzeczenie o nałożeniu kary grzywny jest tożsame z orzeczeniem określonym w § 13 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Powołując się na stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z dnia 5 listopada 2003 r. nr SP2 – 956/033 – 248/1653/04/AK organ nadzoru wskazał, że decyzja nakładająca na zobowiązanego karę grzywny nie jest orzeczeniem określającym należność pieniężną, a zatem w sprawie nie mógł mieć zastosowania wskazany § 13 pkt 1 rozporządzenia.
Na postanowienie organu nadzoru wierzyciel wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej,
2) § 13 pkt 1 rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu skargi, skarżący powołując się na uregulowania zawarte w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.) dotyczące powstania obowiązku podatkowego w drodze jego określenia lub ustalenia podkreślił, iż terminologia przyjęta w tej ustawie może mieć zastosowanie tylko w zakresie prawa podatkowego. Następnie, przechodząc na uregulowania zawarte w § 13 wspomnianego wcześniej rozporządzenia, skarżący podniósł, że nie jest zasadne stanowisko organu przyjmujące, iż użyty w tym przepisie wyraz " określona" dotyczy tylko orzeczeń deklaratoryjnych. Zdaniem skarżącego, wobec braku definicji ustawowej tego pojęcia jego sens należy tłumaczyć w oparciu o wykładnię językową, a ta według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego PWN pod redakcją profesora Stanisława Dubisza określa, iż wyraz "ustalić" oznacza " szczegółowo coś określić ( określać, rozstrzygać)..." Zasadny jest zatem wniosek, że wykładnia językowa wyrazom "określić" i "ustalić" nadaje tożsame znaczenie, a więc przepis § 13 pkt 1 ma zastosowanie do należności wynikających z kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym, gdyż istotą rozstrzygnięcia takiej decyzji jest właśnie określenie wysokości kary pieniężnej odpowiadającej popełnionym przez adresata decyzji naruszeniom przepisów. Dodatkowo skarżący zauważył, że powoływanie się przez Dyrektora Izby Skarbowej na pismo Ministra Finansów nie znane wierzycielowi jest niedopuszczalne, gdyż pismo to nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie nie może modyfikować jednoznacznych norm wynikających z przepisów prawa. W pozostałym zakresie skarżący podtrzymał zarzuty zgłoszone w odwołaniu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w K. i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego.
Dyrektor Izby Skarbowej, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, a więc zgodności działań administracji z obowiązującym prawem.
W sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, iż wydane orzeczenie narusza prawo, to zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchyla rozstrzygnięcie w części lub całości. Uchylenie postanowienia następuje w przypadku gdy, doszło do naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie należy, zdaniem Sądu, podzielić pogląd skargi dotyczący braku obowiązku legitymowania się dowodem przesłania upomnienia, w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego dotyczącym egzekwowania kary pieniężnej, nałożonej na dłużnika decyzją "B" z dnia [...] r. nr [...] w kwocie [...] zł.
Konstatacja taka wynika z analizy przepisów regulujących zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej, głównie zaś z art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przechodząc do analizy treści pierwszego ze wskazanych przepisów, należy zauważyć, jak słusznie podniosły organ egzekucyjny i organ nadzoru, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zasada ogólna wyrażona w pierwszym zdaniu tego przepisu, nie jest jednak nieograniczona, gdyż w końcowej części tego samego zdania, zawarty został wyjątek od tej zasady w formie zapisu "chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej". Uprawniony jest zatem na gruncie wskazanej regulacji wniosek, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady. Wniosek taki, można wywieść też z innych regulacji przepisów ustawy egzekucyjnej, a zwłaszcza z treści art. 27 § 3, zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Reasumując, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie w takiej sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji.
Przepisami szczególnymi regulującymi prowadzenie egzekucji administracyjnej jest rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozporządzenie to zostało wydane m.in. z delegacji zawartej w art. 15 § 5 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którą Minister Finansów uzyskał uprawnienie do określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wykorzystując tę właśnie delegację, Minister Finansów w § 13 rozporządzenia zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając że "postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy: 1) należność pieniężna została określona w orzeczeniu (......)".
Istotne jest, w świetle tej regulacji, ustalenie charakteru prawnego aktu wydanego przez "B", a zwłaszcza ustalenie , czy:
po pierwsze, decyzja rozstrzyga ( określa ) o należności pieniężnej,
po drugie, czy decyzja jest orzeczeniem.
Spełnienie tych dwóch okoliczności łącznie przesądza, zdaniem Sądu, o istnieniu przesłanek wymienionych w § 13 pkt 1 rozporządzenia (...), a w konsekwencji o braku obowiązku doręczeniu zobowiązanemu upomnienia, a więc możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bez dowodu jego doręczenia.
Rozstrzygając to zagadnienie, zasadne jest, zdaniem Sądu, wskazanie na uregulowanie zawarte w art. 93 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym " uprawnieni do kontroli (......) mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę (......) wykonującego przewozy na potrzeby własne (......) karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej".
Przenosząc powyższą regulacją na § 13 pkt 1 rozporządzenia (...), należy zauważyć, że kara pieniężna jest w ocenie Sądu należnością pieniężną, a decyzja administracyjna jest orzeczeniem. Zasadnie skarżący podniósł, że w przypadku, gdy przepis prawa nie określa znaczenia danego słowa, jego treść należy rozumieć zgodnie z zasadami wykładni językowej, a więc nałożenie kary pieniężnej stanowi de facto określenie lub ustalenie jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w treści art. 93 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, a więc obowiązek jej uregulowania przez podmiot, którego dotyczy rozstrzygnięcie, bez względu na fakt, czy skorzysta z prawa wniesienia odwołania, czy też nie skorzysta. Uregulowanie dotyczące przedsiębiorców krajowych, zawarte w ust. 4 wskazanego przepisu, a dotyczące uiszczenia przez tych przedsiębiorców nałożonej kary w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenie z obowiązkiem przekazania dowodu tego uiszczenia organowi, wskazuje, że to na podmiocie zobowiązanym ciążą powinności, a skoro tak, to należy przyjąć że obowiązek organu został zawężony – w przypadku nałożenia kary pieniężnej – tylko do jej wymierzenia i wystawienia tytułu wykonawczego. Uregulowanie bowiem w ustawie o transporcie drogowym odmiennych zasad związanych z wykonaniem decyzji – przy zasadzie wynikającej z kodeksu postępowania administracyjnego, wykonalności decyzji ostatecznych – wskazuje na celowy zabieg ustawodawcy oraz na nadanie tym decyzjom szczególnej mocy, a w konsekwencji szczególnego trybu ich egzekwowania. Zarówno bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, jak i obowiązek – w odniesieniu do przedsiębiorców krajowych, uregulowania należności w terminie 21 dni od dnia wymierzenia kary oraz przekazanie dowodu uiszczenia organowi – w ocenie Sądu, wyłącza obowiązek doręczenia upomnienia, gdyż de facto przyjęcie takiego sposobu postępowania, skutecznie wyeliminowałoby rozwiązania przyjęte w ustawie o transporcie drogowym, a w konsekwencji pozbawiło by mocy prawnej rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawowego obowiązku uregulowania wymierzonej kary pieniężnej w terminie 21 dni.
Sądowi znany jest pogląd, dotyczący interpretacji sformułowania " należności określonej w orzeczeniu" użytego w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyrażony przez autora Komentarza do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym D. J. (Oficyna Wydawnicza Unimex, 2004 r. str. 168 ), a wskazujący, że sformułowanie to dotyczy decyzji deklaratoryjnych. W ocenie Sądu, stanowisko to oparte zostało w głównej mierze na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm. ), a więc w akcie prawnym regulującym sposoby powstawania zobowiązań podatkowych. Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do niej, mają zastosowanie nie tylko do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji podatkowych, to po pierwsze, a po drugie, przepisy te nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Ani przepis art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też wskazany § 13 pkt 1 nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające, czy ustalające, stąd skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do zaaprobowania powyższego poglądu, na którym w całości oparł się zarówno organ egzekucyjny wydając postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego. jak i nadzoru wydając postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie.
Z tych też względów, w rozpatrywanej sprawie, wystawienie tytułu wykonawczego przez "B" nie wymagało wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a skoro tak to postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, z uwagi na brak upomnienia narusza prawo i z tej też przyczyny podlega uchyleniu jako naruszające przepisy art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej i § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W sumie zatem, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270).