I SA/Gl 1072/13

I SA/Gl 1072/13 - Postanowienie WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2013-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 58  par. 1  pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , , po rozpoznaniu w dniu 30 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G., R. L., J. S. na pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 24 maja 2013 r., złożonym w dniu 4 czerwca 2013 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K., M. G., R.L. i J. S., radni gminy N., zawarli wniosek o uchylenie uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy N.. W uzasadnieniu pisma jego autorzy przedstawili przebieg porządku obrad sesji rady gminy, odnotowując w szczególności brak dyskusji w kwestii rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu. Zaakcentowali, że rozpatrzenie sprawozdania nie jest tożsame z oceną wykonania budżetu. Tym samym, w ich ocenie, "naruszono prawa radnych zagwarantowane ustawą konstytucyjną, jak i ustawą o samorządzie gminnym".
Odpowiadając na powyższe pismo, Regionalna Izba Obrachunkowa
w K., w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], poinformowała, że "uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy N. z tytułu wykonania budżetu gminy za 2012 rok, była badana na posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w dniu 6 czerwca 2013 r. i Kolegium Izby nie stwierdziło w niej naruszenia prawa".
Następnie w dniu 3 lipca 2013 r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. skarga wymienionych wyżej radnych "na decyzję RIO K. w sprawie uchwały absolutoryjnej dla Wójta Gminy N. z dnia [...] r." Skarżący zaakcentowali, że Regionalna Izba Obrachunkowa w K. "w swoim piśmie (...) z dnia 07.06.2013 r. udziela lakonicznej odpowiedzi, że uchwałę absolutoryjną badała w dniu 06.06.2013 r. nie stwierdzając naruszenia prawa". Powtórzyli, że "zostało naruszone prawo w samej procedurze uchwalania uchwały absolutoryjnej (...) poprzez naruszenie [ich] niezbywalnego prawa do aktywnego udziału w tym procesowaniu (...)." Zaznaczyli przy tym, że również Wojewoda [...] nie zajął stanowiska w tej kwestii, przesyłając całość dokumentacji do Regionalnej Izby Obrachunkowej w K.. Skarżący wnieśli o uchylenie ww. uchwały.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący Regionalną Izbę Obrachunkową
w K. pełnomocnik, będący radcą prawnym, wskazał, że została ona wniesiona na "zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdzającej nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] r. udzielającą absolutorium Wójtowi Gminy N.". Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej ze względu na brak legitymacji czynnej po stronie skarżących, a także z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W przypadku zaś nieuwzględnienia tego wniosku, wniósł o oddalenie skargi.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi pełnomocnik organu podniósł, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna jedynie wówczas, "gdy organy administracyjne realizują zadania z zakresu administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, przy tym jedynie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w przepisach prawa".
W dalszej części pisma pełnomocnik organu odwołał się do podstawowych przepisów dotyczących działalności organów regionalnej izby obrachunkowej
w zakresie wydawania rozstrzygnięć nadzorczych oraz możliwości ich zaskarżania,
a także podmiotów do tego uprawionych. W tym zakresie przytoczył art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy z dnia 7 października 1992 r.
o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113, zwanej dalej "u.r.i.o."), a także art. 91 i art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz 1591 z późn. zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej "u.s.g.").
Pełnomocnik organu, mając na uwadze wskazane wyżej regulacje prawne, stwierdził, że droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna tylko dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały konkretnej rady gminy. Rozstrzygnięcie to ma formę uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Dodał przy tym, że nie sposób mówić o dopuszczalności tej drogi
w przypadku zaskarżenia "zaniechania podjęcia przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, czyli niestwierdzenia nieważności uchwały organu gminy".
W ocenie pełnomocnika strony skarżącej nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek skarżących o uchylenie uchwały z dnia [...] r. Wskazał, że takich kompetencji sądu administracyjnego nie przewidują przepisy prawa oraz że właściwym organem do stwierdzania nieważności uchwał rady gminy jest kolegium regionalnej izby obrachunkowej.
Niezależnie od powyższego pełnomocnik organu wyjaśnił, że nawet gdyby Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. podjęło rozstrzygnięcie nadzorcze i stwierdziło nieważność uchwały z dnia [...] r., to w myśl art. 98 ust. 3 u.s.g. uprawnionym do wniesienia skargi byłaby gmina bądź związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone. Wobec tego radni, którzy wnieśli skargę, nie posiadają legitymacji czynnej do zaskarżania uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
W końcowej części pisma pełnomocnik organu podkreślił, że skarżący nie sprecyzowali jakie przepisy zostały naruszone przez Regionalną Izbę Obrachunkową w K..
W aktach sprawy znajduje się "Protokół XIV Posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. w dniu 6 czerwca 2013 roku". Wynika z niego, że jednym z punktów porządku obrad było badanie uchwały Rady Gminy N. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy N. z tytułu wykonania budżetu gminy za 2012 rok. W protokole tym odnotowano wpływ pisma radnych gminy N., którzy wnieśli o uchylenie ww. uchwały z powodu niezachowania procedury absolutoryjnej. Zapisano w nim nadto, że "w ocenie zebranych omawiana uchwała Rady Gminy N. nie narusza aktualnie obowiązującego stanu prawnego".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, co stanowi przedmiot skargi wniesionej w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wskazują, że wnoszą skargę "na decyzję RIO K. w sprawie uchwały absolutoryjnej dla Wójta Gminy N.
z dnia 13.05.2013 r.", podczas gdy pełnomocnik organu stwierdził, iż skarga została wniesiona "na zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdzającej nieważność uchwały (...) udzielającą absolutorium (...)". Mając zatem na uwadze fakt, że
w nagłówku skargi wyraźnie wskazano, że dotyczy ona "decyzji RIO", zaś w treści jej uzasadnienia odniesiono się do pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej
w K. z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], Sąd przyjął, że właśnie to pismo stanowi przedmiot skargi, a nie "zaniechanie podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego", jak uznał pełnomocnik organu. W tym bowiem piśmie organ ustosunkował się do wniosku skarżących z dnia 24 maja 2013 r. o uchylenie uchwały Rady Gminy N. z dnia [...] r., podkreślając, że nie narusza ona prawa.
Mając na uwadze taki przedmiot zaskarżenia należy stwierdzić, że istota problemu sprowadza się w niniejszej sprawie do kwestii dopuszczalności skargi,
a ściślej, czy pismo objęte skargą należy do kategorii działań administracji, które podlegają zaskarżeniu.
Katalog takich aktów i czynności zamieszczony został w art. 3 § 2 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej "ppsa"). W myśl więc tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanym przepisie.
W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie może być uznane za żadną z form działalności administracji publicznej, o której mowa we wskazanym wyżej art. 3 § 2 pkt od 1 do 6 ppsa. Zaskarżone pismo nie stanowi żadnego aktu administracyjnego, gdyż nie zostało ono wydane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzyga konkretnej sprawy indywidualnie określonego podmiotu i nie wiąże się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Nie kształtuje ono sytuacji prawnej skarżących i nie może być uznane za element władczej ingerencji
w ich sytuację prawną. Pismo to nie jest więc decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Z kolei akty wymienione w art. 3 § 2 pkt od 4a do 6 ppsa, można w tej sprawie z oczywistych względów pominąć.
Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest natomiast pkt 7 wskazanego wyżej art. 3 § 2 ppsa, stanowiący o możliwości zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że "akt nadzoru" jest różnie interpretowany
w literaturze. W wąskim ujęciu przyjmuje się, że akt ten należy łączyć jedynie
z władczymi wypowiedziami organów nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (tak Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzory nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 95). W ujęciu szerokim za "akty nadzoru" uważa się rozstrzygnięcia organu nadzorczego oraz inne akty nadzoru. M. Stahl uważa, że określeniem tym należy objąć także czynności faktyczne, którą mogą mieć charakter władczy i tym samym nie powinny być, co do zasady wyłączane z zakresu pojęcia aktu nadzoru (M. Stahl [w:] Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzory nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 95).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w wyniku objęcia spraw finansowych jednostek samorządu terytorialnego zakresem nadzoru regionalnych izb obrachunkowych na podstawie art. 90 ust. 2 u.s.g. wójt gminy przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej m.in. uchwałę w sprawie absolutorium. Określono to także w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., na podstawie którego izba bada m.in. takie uchwały. Do wyłącznej zaś właściwości kolegium izby należy, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W myśl natomiast art. 18a ust. 3 ostatnio przywołanej ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze, postanowienia i opinie kolegium w sprawach objętych ustawą są podejmowane
w formie uchwał.
Nadto należy odnotować, że na mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w myśl art. 98 ust. 1 u.s.g., podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy odnotować, że nie ulega wątpliwości, że uchwała z dnia [...] r. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy N. była badana przez Kolegium Izby. Wynika to z pisma z dnia 7 czerwca 2013 r., a nadto świadczy o tym znajdujący się w aktach sprawy protokół z dnia 6 czerwca 2013 r. W protokole tym wyraźnie wskazano, że nie stwierdzono naruszeń prawa w badanej uchwale z dnia [...] r. Podkreślić przy tym należy, że w dacie badania tej uchwały Kolegium Izby miało na względzie stanowisko wyrażone w piśmie skarżących z dnia 24 maja 2013 r., co również znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole. Organ zbadał więc kwestionowaną uchwałę i nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W zaistniałej sytuacji Izba w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 24 maja 2013 r. poinformowała stronę w piśmie z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...], o niestwierdzeniu naruszeń prawa w uchwale z dnia [...] r.
Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym podjęcie przez organ stanowiska w kwestii badania zgodności uchwał sprowadza się bądź to do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego lub udzielenia informacji o braku podstaw do jego wydania, kończącego postępowanie nadzorcze przed organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w tym trybie. Od pism organu nadzoru o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tak w przypadku pisma wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w postanowieniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 27/12, publ. LEX nr 1269204).
Skarga w niniejszej sprawie, która dotyczy takiego właśnie pisma jest niedopuszczalna.
Pismo informujące o wyniku badania uchwały rady gminy i oceniające, że nie jest ona niezgodna z prawem, nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 494/98, publ. LEX nr 44663).
Ponadto w art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. wyraźnie wskazano, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść na rozstrzygnięcia organu nadzoru i to wyłącznie przez określone podmioty. Do złożenia skargi uprawniona jest tylko gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. W artykule tym jednoznacznie zatem wskazano, na jaki akt może zostać wniesiona skarga i kto jest uprawnionym do jej wniesienia.
W świetle powyższej regulacji radni nie byliby więc uprawnieni nawet do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, nie mogą zatem tym bardziej kwestionować pisma, w którym stwierdzono brak naruszenia prawa.
Reasumując, skoro w omawianej sprawie organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie pismem, nazwanym przez skarżących "decyzją", poinformował o braku naruszenia prawa, to skargę na to pismo uznać należy za niedopuszczalną. Pismo to ma charakter tylko i wyłącznie informacyjny.
Pismo organu nadzoru zawiadamiające o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w konkretnej sprawie, nie jest ani rozstrzygnięciem nadzorczym, ani żadną inną formą działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-7 ppsa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 35/13, publ. LEX nr 1282735).
Mając zatem na względzie podniesione wyżej okoliczności faktyczne i prawne sprawy Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa i przy zastosowaniu art. 58 § 3 ostatnio wskazanej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.