I SA/Gl 1006/22

I SA/Gl 1006/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Borys Marasek /sprawozdawca/
Dorota Kozłowska /przewodniczący/
Monika Krywow
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1170
art. 17 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - t.j.
Dz.U. 2005 nr 175 poz 1462
art. 47 ust. 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Asesor WSA Monika Krywow, Sędzia WSA Borys Marasek (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Szczyrk na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 12 maja 2022 r. nr 133/XI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 12 maja 2022 r., nr 133/X1/2022 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: Kolegium RIO), działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) stwierdziło nieważność uchwały z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr XLVI/327/2022, Rady Miejskiej w Szczyrku (dalej: Rada Miejska) w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową z powodu istotnego naruszenia prawa, polegającego na wprowadzeniu opłaty miejscowej bez uprzedniego ustalenia miejscowości odpowiadających warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 z późn. zm., dalej: u.p.o.l.), w których pobiera się opłatę miejscową, czym naruszono art. 17 ust. 1 i 5 u.p.o.l., wskazując, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu tej uchwały przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny.
Uchwała nr XLVI/327/2022 Rady Miejskiej z dnia 6 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową, wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: RIO) w dniu 13 kwietnia 2022 r.
W dniu 26 kwietnia 2022 r. Kolegium RIO, uchwałą Nr 124/X/2022 wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały.
Badanie nadzorcze przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 12 maja 2022 r., o terminie którego powiadomiono organy gminy, z pouczeniem, że w posiedzeniu ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, stosownie do regulacji zawartej w art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jednocześnie poinformowano, że na podstawie art. 15zzx ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 274 z późn. zm.), posiedzenia Kolegium RIO odbywają się w sposób zdalny i nie ma możliwości udziału przedstawicieli Miasta osobiście w siedzibie Izby.
W posiedzeniu uczestniczył przedstawiciel Gminy Szczyrk (dalej: skarżąca, gmina).
Prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium RIO stwierdziło w badanej uchwale istotne naruszenie prawa. Powyższe naruszenie prawa stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.
W dniu 6 kwietnia 2022 r. Rada Miejska w Szczyrku podjęła uchwałę Nr XLVI/327/2022 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano:
- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, wskazujący Radę Gminy jako organ właściwy do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach;
- art. 17 ust. 5 u.p.o.l., upoważniający Radę Gminy do ustalenia miejscowości odpowiadających warunkom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie tejże ustawy. Przepis ten powiązano z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. z 2005 r., nr 175 poz. 1462 z późn. zm., dalej ustawa nowelizująca) stanowiącym, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą, zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje;
- ust. 8 rozporządzenia Nr 7/91 Wojewody Bielskiego z dnia 23 lipca 1991 roku w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom, w których pobiera się opłatę miejscową (Dz. Urz. Woj. Bielskiego z 1991 r. nr 15 poz. 137, dalej: rozporządzenie Wojewody);
- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).
Uchwała posiada 3 paragrafy. W § 1 wprowadza opłatę miejscową w Mieście Szczyrk. W § 2 powierza wykonanie Burmistrzowi Miasta Szczyrk. W § 3 ustala termin wejścia w życie – po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Z powyższego wynika, że tytuł uchwały pozostaje w sprzeczności z uregulowaną w niej materią. Uchwała Nr XLVl/327/2022 podjęta została w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Podstawą podjęcia uchwały regulującej to zagadnienie jest przepis art. 17 ust. 5 u.p.o.l. (ale wymaga on aby miejscowości te spełniały dodatkowe kryteria, o których w tytule uchwały nie ma mowy). Określona natomiast w § 1 merytoryczna treść uchwały wprowadzająca opłatę miejscową, posiada upoważnienie do jej podjęcia na podstawie art. 17 ust. 1 u.p.o.l. Mając na uwadze, że decydujące znaczenie ma nie tytuł, a treść uchwały, Kolegium RIO stwierdziło swoją właściwość jako organu nadzoru, gdyż zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, uchwały dotyczące podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, czyli w tym przypadku wprowadzenia opłaty miejscowej (§ 1 uchwały) należą do właściwości rzeczowej tychże izb. Swoje stanowisko w sprawie rozbieżności pomiędzy tytułem a treścią uchwały, zajął pismem z dnia 10 maja 2022 r. Burmistrz Szczyrku (dalej: Burmistrz), wyjaśniając: "Pojęcie «ustalenie» i «wprowadzenie» stanowią synonimy. Wobec powyższego, należy uznać, iż pomiędzy tytułem aktu prawnego a jego treścią nie występuje rozbieżność. Z ostrożności zaznaczyć należy nadto, iż tytuł aktu prawnego spełnia jedynie funkcję informacyjną, a ewentualne zastrzeżenia co do jego prawidłowości nie mają znaczenia z punktu widzenia ważności uchwały".
W badanej uchwale Rada Miejska nie ustaliła stawki opłaty miejscowej, do czego odniósł się w swoim piśmie z 10 maja 2022 r. Burmistrz: "opłata miejscowa nie jest obecnie pobierana w Mieście Szczyrk. Akt prawny - uchwała Rady Miejskiej w Szczyrku - określająca jej wysokość ma zostać podjęta na najbliższej sesji Rady Miejskiej".
Do przesłanej uchwały Rady Miejskiej, dołączono uzasadnienie o treści:
"W okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 1991 roku, nr 9 poz.31 ze zm.), tj. od 30 stycznia 1991 r. do 31 grudnia 2005 r. opłata miejscowa mogła być pobierana wyłącznie w miejscowościach określonych przez właściwego wojewodę w drodze rozporządzenia, które to spełniały przewidziane ustawą kryteria, na wcześniejszy wniosek rady gminy, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska.
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2006 r. znowelizowała ustawę o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie określania miejscowości, w których może być pobierana opłata miejscowa.
Wojewoda Bielski działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wydal rozporządzenie nr 7/91 z dnia 23 lipca 1991 r. w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom w których pobiera się opłatę miejscową. W ustępie 8 przedmiotowego rozporządzenia uwzględniono Miasto Szczyrk. Co znamienne, ustawodawca nie określił maksymalnego terminu obowiązywania w/w rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 47 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm), uzależniono wyłącznie od wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego, określającego miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową.
Mając na uwadze powyższe, pomimo zmiany stanu prawnego na poziomie ustawowym, rozporządzenia wojewody dotyczące miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, mogą funkcjonować jeśli rada gminy nie skorzystała ze swoich kompetencji wynikających z treści znowelizowanego art. 17 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/KR 1148/09.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I SA/GL 201/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Szczyrku z dnia 24 czerwca 2008 r. nr XXXIII/151/2008 w sprawie opłaty miejscowej. Podstawą zaskarżonej uchwały był art. 17 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia tejże uchwały. Zaskarżona uchwała zastąpiła więc przywoływane już rozporządzenie Wojewody Bielskiego, jednak w związku z faktem, iż finalnie stwierdzono jej nieważność, należy uznać ją za nieistniejącą i to od chwili jej podjęcia (ex tunc) - vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 170/14. Zasadność takiego stanowiska potwierdza również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. wydanym w sprawie 9/02, OTK-A 2003, nr 9 poz. 100).
Reasumując powyższe, Rada Miejska w Szczyrku jest upoważniona do podjęcia przedmiotowej uchwały na podstawie nadal obowiązującego rozporządzenia Wojewody Bielskiego nr 7/91 z dnia 23 lipca 1991 r.
Jedynie na marginesie dodać należy, iż również inne miasta, pobierają opłatę miejscową w oparciu o przywoływane już rozporządzenie Wojewody przy analogicznym stanie faktycznym i prawnym, a legalność podjętej uchwały została potwierdzona przez WSA w Gliwicach - vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 06.07.2016 r., sygn. akt I SA/Gl 649/16".
Kolegium RIO wskazało, iż powyższe stanowisko zostało potwierdzone przez Burmistrza pismem z dnia 10 maja 2022 r. oraz w wyjaśnieniach pełnomocnika Gminy podczas badania nadzorczego w trakcie posiedzenia Kolegium Izby. Następnie Kolegium RIO podniosło, iż jak z powyższego wynika, podjęta uchwała miała zastąpić unieważnioną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. sygn. I SA/Gl 201/20, uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2008 r. nr XXXIII/151/2008 w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Złożona przez Gminę skarga kasacyjna od wyroku uchylającego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. III FSK 3441/21. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą, zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje, co dotyczy rozporządzenia Wojewody. Rozporządzenia wojewodów ustalające wykazy miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową obowiązują, aż do czasu, gdy rada właściwej gminy podejmie uchwałę w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Zatem gdy rada gminy nie skorzystała z kompetencji wynikającej z tegoż art. 17 ust. 5, ma prawo do dokonywania zmian w uchwałach dotyczących opłaty miejscowej, w tym do określenia nowej listy inkasentów (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r. I SA/Kr 1148/09). Rada Miejska jednak nie dokonała zmian do istniejących już uchwał wydanych na podstawie rozporządzenia Wojewody Bielskiego, lecz wprowadziła opłatę miejscową w Mieście Szczyrk, powołując jako podstawę jej podjęcia art. 17 ust. 5 u.p.o.l., wobec czego nie można powoływać się na przepisy powyżej powołanego rozporządzenia Wojewody Bielskiego.
Badając przedmiotową uchwałę - w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową - Kolegium RIO wzięło pod uwagę przede wszystkim to, iż na mocy obowiązujących w czasie jej podjęcia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 u.p.o.l., rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową, którą pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach. Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową. Przepisy art. 17 ust. 3 i 4 u.p.o.l., stanowią natomiast upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia minimalnych warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych oraz do określenia warunków klimatycznych, krajobrazowych, umożliwiających pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Na podstawie tego upoważnienia, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007 r., nr 249, poz. 1851, dalej: rozporządzenie Rady Ministrów). Z treści § 2 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia wynika, że minimalne warunki klimatyczne uznaje się za spełnione, jeśli zachowane są dopuszczalne poziomy niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi (na terenie strefy, na obszarze której położona jest miejscowość) i dotrzymane są dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych (w miejscowości). Obydwie przesłanki muszą być spełnione łącznie - niespełnienie jednej z nich oznacza, że minimalne warunki klimatyczne nie zostały wypełnione (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. I SA/GI 201/20).
Jak wynika z powyższych przepisów Rada Miejska najpierw miała obowiązek ustalić, czy spełnione są warunki klimatyczne i walory krajobrazowe umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych, określone w powyżej przywołanym rozporządzeniu Rady Ministrów. W przypadku pozytywnej weryfikacji należało na podstawie 17 ust. 5 u.p.o.l., podjąć uchwałę ustalającą wykaz miejscowości spełniających te warunki, a końcowym dopiero etapem byłoby wprowadzenie opłaty miejscowej na podstawie art. 17 ust. 1 u.p.o.l. i ustalenie jej wysokości.
Z wyjaśnień pełnomocnika Gminy udzielonych w trakcie badania uchwały podczas posiedzenia Kolegium RIO, wynika że nie podjęto czynności sprawdzających spełnienia warunków ustalonych w rozporządzeniu Rady Ministrów, gdyż z góry założono że gmina nie spełnia tych warunków i od samego początku celem było podjęcie uchwały w trybie niezgodnym z obowiązującą ustawą o podatkach i opłatach lokalnych. W świetle obowiązujących przepisów, zdaniem Kolegium RIO, nie można wprowadzić opłaty miejscowej, bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie określenia miejscowości spełniających warunki określone w rozporządzeniu Rady Ministrów, jak uczyniła to Rada Miejska.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
-art. 17 ust. 1 i 5 u.p.o.l., poprzez niewłaściwą wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, iż w badanej uchwale Rady Miejskiej, opłata miejscowa została przyjęta z istotnym naruszeniem prawa, podczas gdy Gmina znajduje się wykazie miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową na mocy Rozporządzenia Wojewody w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom, w których pobiera się opłatę miejscową,
-ust. 8 rozporządzenia Wojewody w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom, w których pobiera się opłatę miejscową, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż wyżej wymieniony, wciąż obowiązujący akt prawny został wydany m.in. na podstawie art. 17 ust. 3 u.p.o.l., brak jest więc przesłanek by Rada Miejska, podejmując uchyloną uchwałę, miała obowiązek ustalić czy spełnione są warunki klimatyczne i walory krajobrazowe umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów, skoro kwestię tę w pozytywny sposób rozstrzyga przywołane już rozporządzenie Wojewody.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, w toku postępowania, nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały, uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub z naruszeniem przepisów postępowania. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Rada Miejska była uprawniona do podjęcia uchwały o wprowadzeniu opłaty miejscowej w mieście Szczyrk, przy przyjęciu, iż jedną z podstaw dla tego aktu prawa miejscowego stanowił ust. 8 rozporządzenia Wojewody, przy równoczesnym pominięciu wymogów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów.
Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 17 u.p.o.l.: 1. Opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających czasowo w celach wypoczynkowych, zdrowotnych lub turystycznych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach - za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. (...), 3. Wojewoda, na wniosek rady gminy, po uzgodnieniu z Ministrem Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa ustala miejscowości odpowiadające kryteriom określonym w ust. 1, w których pobiera się opłatę miejscową.
Pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego nie jest spornym, że w oparciu o art. 17 ust. 3 u.p.o.l., w czasie obowiązywania tego przepisu, Wojewoda Bielski wydał w dniu 23 lipca 1991 r. rozporządzenie w sprawie ustalenia miejscowości odpowiadających kryteriom, w których pobiera się opłatę miejscową, a miejscowość Szczyrk została wskazana jako miejscowość, w której ma być pobierana opłata miejscowa. Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej, akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych tą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu tą ustawą, zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje. Wymienione rozporządzenie Wojewody było tym aktem prawa miejscowego, który zachowywał moc do czasu wydania nowego aktu prawa miejscowego przez właściwą radę gminy.
W dacie podjęcia uchwały przez Radę Miejską art. 17 u.p.o.l. miał następujące brzmienie: 1. Rada gminy może wprowadzić opłatę miejscową. Opłatę miejscową pobiera się od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych:
1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach,
2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1056)
- za każdą rozpoczętą dobę pobytu.
(...)
3. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych i lokalnych.
4. Rada Ministrów w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 3, określa warunki:
1) klimatyczne;
2) krajobrazowe;
3) umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych.
5. Rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4, w których pobiera się opłatę miejscową.
W wykonaniu upoważnienia ustawowego, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową.
W przedstawionym sporze rację należy przyznać organowi nadzoru. Rada Miejska uznając, że zasadnym jest wprowadzenie opłaty miejscowej, winna podjąć działania w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie podjęcia uchwały. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, w pierwszej kolejności powinna zostać podjęta uchwała o ustaleniu miejscowości odpowiadającej warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 i 4 art. 17 u.p.o.l., w której pobiera się opłatę miejscową (art. 17 ust. 5 u.p.o.l.) a następnie uchwała o wprowadzeniu opłaty miejscowej (art. 17 ust. 1 u.p.o.l.). W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do uznania, że podstawę dla podjęcia uchwały o wprowadzeniu opłaty miejscowej, może stanowić przepis ust. 8 rozporządzenia Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. I SA/Gl 201/20, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2008 r. nr XXXIII/151/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Skarżąca argumentuje, że uchwała, której nieważność stwierdził Sąd, zastąpiła rozporządzenie Wojewody, jednak w związku z faktem, iż finalnie stwierdzono jej nieważność, należy uznać ją za nieistniejącą i to od chwili jej podjęcia (ex tunc). Wobec tego Rada Miejska była upoważniona do podjęcia uchwały na podstawie nadal obowiązującego rozporządzenia Wojewody Bielskiego. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. IV SA/Po 170/14 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. 9/02. Nadto skarżąca nawiązując do treści art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej, podniosła że rozporządzenia wojewody dotyczące miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, mogą funkcjonować, jeśli rada gminy nie skorzystała ze swoich kompetencji wynikających z treści znowelizowanego art. 17 u.p.o.l., co w ocenie skarżącej znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. I SA/Kr 1148/09.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że rozporządzenie wojewody dotyczące miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową, może obowiązywać ad infinitum, byle tylko rada gminy nie skorzystała ze swoich kompetencji wynikających z art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Nadto za dopuszczalne i zgodne z prawem, NSA uznał zróżnicowanie w zakresie zasad pobierania opłaty miejscowej, polegające na tym, że część miejscowości będzie musiała spełniać wymogi przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r., aby móc pobierać opłatę miejscową, natomiast część miejscowości będzie pobierała tę opłatę mimo, że nie spełnia standardów wskazanych w tym rozporządzeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. II FSK 1077/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy Rada Miejska skorzystała z kompetencji wynikających z art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Jak już wskazano powyżej, Rada Miejska podjęła w dniu 24 czerwca 2008 r. uchwałę nr XXXIII/151/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę miejscową. Podstawę prawną dla podjęcia tej uchwały stanowił art. 17 ust. 5 u.p.o.l. Konsekwencją tego jest przyjęcie, że Rada Miejska, wydając akt prawa miejscowego na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l., skorzystała z ustawowej kompetencji do ustalenia miejscowości, w której ma być pobierana opłata miejscowa. Konsekwencją podjęcia tej uchwały, była utrata mocy wiążącej rozporządzenia Wojewody w zakresie, w jakim rozporządzenie to dotyczyło miejscowości Szczyrk. Skarżąca argumentuje, że tego rodzaju skutek nie wystąpił, z tej przyczyny, że sąd administracyjny stwierdził nieważność tej uchwały ze skutkiem ex tunc.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oznacza jej eliminację z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc; nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych od samego początku i traktowana jest jako niebyła. Brzmienie art. 47 ust. 2 powołanej powyżej nowelizacji, mogłoby w związku z powyższym prowadzić do wniosku, że na skutek stwierdzenia nieważności uchwały wydanej na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l. niejako "odżywa" wydane wcześniej rozporządzenie wojewody, o którym mowa w art. 17 ust. 3 u.p.o.l. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2006 r. Wniosek taki jest jednak nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym, godziłby on bowiem w konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Kontrola sądowoadministracyjna okazałaby się w tym wypadku nieefektywna, a podmiot podległy władztwu publicznemu wpadłby de facto w pułapkę prawną zastawioną nań przez samego ustawodawcę. Zwrot "akty prawa miejscowego wydane na podstawie przepisów zmienianych niniejszą ustawą z zakresu zadań i kompetencji podlegających przekazaniu niniejszą ustawą zachowują moc do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez organy przejmujące zadania i kompetencje" - użyty w art. 47 ust. 2 ustawy nowelizującej – należy odczytywać w kontekście omawianej sytuacji prawnej w ten sposób, że z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l., wcześniej obowiązujące rozporządzenie wojewody w tym zakresie bezpowrotnie traci swą moc prawną. W konsekwencji nie "odżywa" ono wskutek późniejszego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zastępującej je uchwały rady gminy. Przyjęcie odmiennej interpretacji, prowadziłoby do niedającej się zaakceptować w istniejącym porządku konstytucyjnym konkluzji, że pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż rada gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, nie dopełniła wymogów przewidzianych w ustawie (i w aktach podustawowych, wydanych na jej podstawie), obywatel jest nadal zobowiązany do uiszczenia daniny. Podstawa prawna poboru podatku (opłaty) musi być – zgodnie z art. 217 Konstytucji RP - konkretna i jednoznaczna, i nie jest dopuszczalne twierdzenie, że na skutek stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nakładającego podatek lokalny lub opłatę, następuje zmiana podstawy poboru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r., sygn. II FSK 3579/17, opubl. w CBOSA).
Wobec powyższego zarzuty skarżącej, które opierały się na założeniu, że nadal obowiązuje rozporządzenie Wojewody, w zakresie w jakim ustala miejscowość Szczyrk jako miejscowość, w której pobiera się opłatę miejscową, nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku. Zasadnie organ nadzoru uznał, że w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy u.p.o.l., obowiązujące w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 kwietnia 2022 r. Tej oceny nie mogły zmienić zarzuty skarżącej, odwołujące się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszej kolejności skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. I SA/Kr 1148/09. W tej sprawie została wniesiona skarga kasacyjna, która została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. II FSK 1077/10 (obydwa orzeczenia zostały opublikowane w CBOSA). Z orzeczeń tych wynika, że w pewnych przypadkach możliwe jest kontynuowanie pobierania opłaty miejscowej w oparciu o rozporządzenie wojewody, pomimo zmiany stanu prawnego. Jednakże stan faktyczny i prawny sprawy obecnie kontrolowanej przez Sąd, nie jest tożsamy ze stanem faktycznym i prawnym, który był przedmiotem oceny w powyżej powołanych orzeczeniach. W sprawie w której orzekał WSA w Krakowie, nie została podjęta uchwała w oparciu o art. 17 ust. 5 u.p.o.l., lecz uchwała dotycząca zasad poboru opłaty miejscowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że gdy rada gminy nie skorzystała z kompetencji wynikającej z art. 17 ust. 5 u.p.o.l., należy uznać, iż w takiej sytuacji rada gminy ma prawo do dokonywania zmian w uchwałach dotyczących opłaty miejscowej, w tym do określenia nowej listy inkasentów. Stanowisko to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. IV SA/Po 170/14 (orzeczenie dostępne w CBOSA), stwierdził iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc), oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02 (opublikowano: OTK-A 2003/9/100), wskazał że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie, do chwili stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Sądu wskazane wypowiedzi nie mogą stanowić podstawy do uznania, że zarzuty skarżącej są słuszne. Dotyczą one konsekwencji stwierdzenia nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Każdy akt prawa miejscowego zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, które wywołują skutki prawne od daty wejścia w życie aktu. Stwierdzenie nieważności uchyla te skutki. Trybunał Konstytucyjny precyzyjnie wskazał okres którego dotyczy to uchylenie tj. od wejścia uchwały w życie, do chwili stwierdzenia jej nieważności. To stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego ma istotne znaczenie dla oceny kontrolowanej przez Sąd sprawy. Z wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie Sądu nie można wywieść, że należy przyjąć fikcję prawną, że uchwała nie została w ogóle podjęta, lecz należy uznać że uchwała została podjęta i jest nieważna od chwili jej podjęcia i tym samym jest prawnie bezskuteczna. Jak już powyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny z faktem podjęcia uchwały na podstawie art. 17 ust. 5 u.p.o.l., wiąże konsekwencję w postaci tego, że wcześniej obowiązujące rozporządzenie wojewody w tym zakresie bezpowrotnie traci swą moc prawną. Z kolei zarzuty skarżącej w istocie opierają się na założeniu, że tego rodzaju uchwała nie została podjęta wobec późniejszego stwierdzenia jej nieważności, które jednakże jest założeniem błędnym.
Dla oceny niniejszej sprawy nie mogły mieć znaczenia powołane przez skarżącą w skardze okoliczności dotyczące pobierania opłaty miejscowej przez inne miejscowości, a w szczególności powołanie się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 lipca 2016 r., sygn. I SA/Gl 649/16. W tej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku oddalającego skargę RIO, wobec czego Sąd w kontrolowanej sprawie nie może odnieść się do motywów tego rozstrzygnięcia w kontekście zarzutów skargi.
Rada Miejska przed przystąpieniem do podjęcia uchwały z dnia 6 kwietnia 2022 r. nie podjęła działań zmierzających do ustalenia, czy spełnione są aktualnie obowiązujące kryteria umożliwiające pobór opłaty miejscowej, wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów. Tego rodzaju wniosek płynie m.in. z wypowiedzi przedstawiciela skarżącej w trakcie posiedzenia Kolegium RIO w dniu 12 maja 2022 r., zawartej w protokole posiedzenia. Przedstawiciel skarżącej wskazał, że w zakresie spełnienia warunków dotyczących jakości powietrza miasto nie jest w posiadaniu odpowiednich dokumentów, dodając, że w 2020 r. miasto nie spełniało wymogów określonych w rozporządzeniu z 2007 r. i zapewne dane za 2021 r. także byłyby dla miasta niekorzystne. W omawianym zakresie przedstawiciel skarżącej powołał się na spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu wojewody Bielskiego. Z treści uchwały Rady Miejskiej z dnia 6 kwietnia 2022 r. wynika, że m. in. podstawę dla podjęcia uchwały stanowiło rozporządzenie Wojewody Bielskiego. Z przedstawionych powyżej uwag wynika, że tak określona podstawa prawna była wadliwa wobec utraty mocy prawnej rozporządzenia Wojewody. Zasadnie zatem organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały z dnia 6 kwietnia 2022 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W ocenie Sądu organ nadzoru słusznie uznał, że miał miejsce przypadek istotnej sprzeczności uchwały z prawem, skoro podejmując uchwałę pominięto wymogi wynikające z aktualnie obowiązującego porządku prawnego.
Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.