I GSK 191/23

I GSK 191/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1611/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 31zq ust. 7
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1611/21 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1611/21 w wyniku rozpoznania skargi M.D. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Skarżący 31 grudnia 2020 r. złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 listopada 2020 r. We wniosku jako działalność uprawniającą go do skorzystania ze zwolnienia wskazał działalność oznaczoną kodem PKD 56.10.B.
Decyzją z 19 stycznia 2021 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako organ, Prezes ZUS) działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID"), w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Stwierdził, że kod PKD przeważającej działalności podany we wniosku z 31 grudnia 2020 r., tj. 56.10.B uprawnia do ubiegania się o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek w myśl powołanej ustawy jednak według rejestru CEIDG skarżący nie prowadził tego rodzaju działalności przeważającej na dzień 30 września 2020 r.
Następnie skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach który, wyrokiem z dnia 28 września 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1611/21 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że wyłącznie językowy rezultat wykładni art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID prowadzi do wypaczenia celów ustawy, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanych przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowymi zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 30 listopada 2020 r. w odpowiedniej rubryce w CEIDG/REGON kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w rozporządzeniu – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.
W ocenie Sądu I instancji, w zaistniałym stanie faktycznym, w którym widoczna jest sprzeczność kodu PKD podana przez skarżącego w złożonym wniosku, a kodem PKD ustalonym przez organ na dzień 30 listopada 2020 r. zobowiązany był on przed wydaniem decyzji, przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe. Tylko bowiem w oparciu o dowody będące w jego posiadaniu możliwe jest ustalenie faktycznego rodzaju i zakresu prowadzonej przez niego przeważającej działalności gospodarczej. Bez dokonania ich oceny organ nie jest w stanie wykazać prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej o oznaczonym kodzie PKD innym niż ten, który został zamieszczony w obowiązujących rejestrach publicznych. Zebrany materiał dowodowy powinien być - zgodnie z art. 77 k.p.a. – rozpatrzony przez organ, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyznaczonej w art. 80 k.p.a.
Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 września 2022r., sygn. akt III SA/GI 1611/21 i wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,
2) zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 10 oraz ust. 11 ustawy COVID, § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 10 ust. 2a pkt 1, a także § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w celu ustalenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej, oznaczonej według Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w w/w przepisie organ winien prowadzić postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszym przypadku, w którym brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzuty związane z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Na wstępie należy wskazać, że powyższa sporna kwestia była już wielokrotnie, jednolicie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, których stroną był skarżący kasacyjnie organ. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zakłada, że organowi znane jest konsekwentne stanowisko prezentowane w tych judykatach (np. wyroki NSA z 18 stycznia 2022 r, sygn. akt I GSK 1084/21; z 7 grudnia 2022, sygn. akt I GSK 1614/22; z 8 marca 2024 sygn. akt I GSK 194/23; z 15 marca 2024 I GSK 272/23; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Na liczne wyroki powołał się również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Na gruncie tej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odstąpienia od dotychczas zajmowanego stanowiska, zgodnie z którym, należy wskazać, że zasady prowadzenia Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej (rejestru REGON) określają przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1995 roku o statystyce publicznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 955), z których wynika, że wpisowi do rejestru REGON podlegają m.in. informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności", a sposób wpisywania do rejestru wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, został określony w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz. U. poz. 2009), zgodnie, z którym, wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Katalog kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) – (Dz. U. Nr 251, poz. 1885). Dane w rejestrze REGON, w tym te dotyczące kodów PKD prowadzonej działalności gospodarczej i kodu "przeważającej działalności", wynikają z informacji podawanych przez podmiot gospodarczy przy rejestracji w CEIDG (w przypadku osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą) lub w KRS (w przypadku spółek kapitałowych, osobowych, spółdzielni, fundacji) bądź też bezpośrednio w GUS w przypadku podmiotów nie podlegających rejestracji. Również zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez podmiot prowadzący działalność. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON wskazuje jedynie na środek dowodowy, za pomocą, którego organ w pierwszej kolejności winien dokonywać ustalenia przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym, gdy bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, stosując przy tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 75 § 1 kpa. stanowiący, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 kpa oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Dodać należy, że na tle uregulowania postępowania dowodowego w Kodeksie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (por. wyrok NSA z 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88). Wprowadzenie sztywnej teorii dowodowej w pewnej sferze w drodze praktyki organów administracji narusza zasady postępowania administracyjnego, poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 kpa, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa (wyrok NSA z 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt V SA 2182/99). Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego.
Zatem w sytuacji, gdy w postępowaniu o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne znajdują zastosowanie przepisy regulujące postępowanie dowodowe zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie jest prawidłowe takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID, które ogranicza możliwość ustalenie przesłanki "przeważającej działalności" tylko do jednego środka dowodowego, mianowicie rejestru REGON. O ile przepis ten zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom prowadzącym określony rodzaj działalności, przez wskazanie środka dowodowego mającego pierwszeństwo, to jednak nie narusza on ogólnych zasad postępowania dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, przez wprowadzenie formalnej (legalnej) teorii dowodów w tych sprawach. W przypadku, bowiem uzasadnionych wątpliwości, co do prawdziwości (aktualności) danych zawartych w rejestrze REGON, nie jest wykluczone ustalenie tej okoliczności, (czyli rzeczywiście prowadzonej "przeważającej działalności") z wykorzystaniem innych środków dowodowych. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.
Za przedstawioną interpretacją art. 31zo ust. 11 ustawy COVID dokonywaną w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie dowodowe, przemawiają zarówno argumenty pochodzące z wykładni systemowej, jak i wykładni celowościowej.
Ponadto z zasady demokratycznego państwa prawnego określonej w art. 2 Konstytucji RP wywodzona jest zasada sprawiedliwości proceduralnej, która określa również sposób stosowania obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Jak bowiem wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Regulacje prawne tych postępowań muszą w związku z tym zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji. Na sprawiedliwość proceduralną składa się m.in. zapewnienie jednostce wysłuchania polegające przynajmniej na możliwości przedstawienia swoich racji oraz zgłaszania wniosków dowodowych (por. np. wyroki TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; z 14 czerwca 2006 r., K 53/05, z 11 czerwca 2002 r., SK 5/02). W dziedzinie prawa administracyjnego, sprawiedliwość proceduralna oznacza taką organizację procesu uzyskiwania informacji, ich analizy i podejmowania rozstrzygnięcia, która pozwala uznać wynik zastosowania procedury za sprawiedliwy (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 468/11). Nie może budzić wątpliwości, że jednym z podstawowych środków gwarantujących sprawiedliwy rezultat postępowania są na gruncie procedury administracyjnej reguły prowadzenia postępowania dowodowego (art. 75–81 kpa) oraz obowiązek dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) w oparciu o wszechstronną analizę materiału dowodowego w sprawie (art. 77 § 1 i art. 80 kpa).
Dokonując, zatem wykładni art. 31zo ust. 11 ustawy COVID, z uwzględnieniem zasady sprawiedliwości proceduralnej, nie można twierdzić, że wbrew regułom prowadzenia postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przepis ten wyklucza inne środki dowodowe aniżeli rejestr REGON oraz, że pozwala on pomijać twierdzenia strony odnośnie do zgodności danych zawartych w tym rejestrze ze stanem rzeczywistym, co może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość (sprawiedliwość) wyniku postępowania. Takie rozumienie art. 31zo ust. 11 ustawy COVID prowadziłoby do arbitralnego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o jeden tylko środek dowodowy, z pominięciem wysłuchania strony twierdzącej, że środek ten nie odzwierciedla stanu rzeczywistego, a to oznaczałoby naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej.
Za możliwością ustalenia rzeczywistego stanu, co do przeważającej działalności podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania składek również na podstawie innych dowodów aniżeli rejestr REGON, przemawiają też dyrektywy wykładni celowościowej.
Zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID stanowi bowiem jeden z elementów regulacji stanowiących reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19 związane z wprowadzonymi przez władze publiczne ograniczeniami konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Celem tych regulacji jest udzielenie wsparcia przedsiębiorcom działającym w branżach, które zostały dotknięte wprowadzanymi zasadami bezpieczeństwa oraz ponoszącym koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. W związku z tym udzielenie pomocy w postaci zwolnienia z opłacania składek powinno dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie epidemii. Ustalenie rodzaju prowadzonej działalności wyłącznie w oparciu o treść wpisu w rejestrze podmiotów REGON, mogłoby skutkować odmową przyznania wsparcia przedsiębiorcy, który faktycznie prowadzi działalność dotkniętą ograniczeniami wprowadzonymi w związku z COVID-19 i poniósł w związku z tym szkody, a to pozostawałoby w sprzeczności z założeniami ustawy COVID i celami, jakie ma ona realizować.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie takie postępowanie wyjaśniające jaką działalność rzeczywiście prowadzi skarżąca, nie zostało przeprowadzone. Wyjaśnienie tej okoliczności, a więc czy skarżąca może skorzystać ze zwolnienia z opłacania składek, jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w świetle prawidłowo zinterpretowanych przepisów art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy COVID. Organ winien zweryfikować twierdzenia strony w powyższym zakresie w oparciu o dowody przedstawione przez skarżącą i ewentualnie inne jeszcze dowody pozwalające wyjaśnić sprawę.Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31zo ust. 10 oraz ust. 11 ustawy COVID, § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 10 ust. 2a pkt 1, a także § 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. są niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.