I SA/Gd 849/22

I SA/Gd 849/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień /przewodniczący/
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Marek Kraus /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 529/23 - Wyrok NSA z 2026-03-04
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2203
art. 12 ust. 1, art. 17 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M.M. na czynność Wójta Gminy Słupsk w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej przez Gminę Słupsk za maj 2022 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
1. M. M. (dalej jako "Skarżąca"), prowadząca niepubliczne Przedszkole "P." we W., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Wójta Gminy S. (dalej jako "organ" lub "Wójt Gminy") w przedmiocie przyznania, ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej przez Gminę S. (dalej jako "Gmina") za maj 2022 r.
Skarżąca zarzuciła organowi:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12 ust. 1 w zw. art. 17 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. 2017, poz. 2203 ze zm., dalej jako "u.f.z.o.") poprzez ich błędne zastosowanie i nieprzyznanie przez Wójta Gminy S. w maju 2022 roku dotacji w prawidłowej wysokości, uwzględniającej rzeczywisty plan wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkola gminnego, podczas gdy wyżej wskazane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jednoznacznie obligują organ dotujący do ustalenia dotacji w ściśle określonej wysokości, przy uwzględnieniu wszystkich wydatków bieżących przedszkola gminnego, a organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego przyznając dotację oraz ustalając jej wysokość jest bezwzględnie zobowiązany określonych ustawowo zasad przestrzegać;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na ustalenie należnej Skarżącej dotacji, a mianowicie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez Wójta Gminy S. do starannego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania Skarżącej dotacji za maj 2022 roku, podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu Skarżącej, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej oraz prawnej.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy, polegającej na nieprawidłowym przyznaniu i ustaleniu wysokości dotacji dla Skarżącej za miesiąc maj 2022 roku, o uznanie uprawnienia Skarżącej do przyznania i ustalenia wysokości dotacji za miesiąc maj 2022 roku w prawidłowej wysokości tj. przy przyjęciu stawki dotacji w wysokości 877,09 złotych (stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a.), a także o zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, w tym kosztów zastępstwa Skarżącej przez adwokata w toku niniejszego postępowania, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie Skarżąca wniosła o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów:
a) pisma Gminy S. z dnia 17 maja 2022 roku – na okoliczność ustalenia wysokości dotacji, która powinna zostać przyznania Skarżącej M. M.;
b) sprawozdania Rb-28 S przedszkola gminnego za okres od 1.01.2022 do 31.03.2022 – na okoliczność ustalenia wysokości dotacji, która powinna zostać przyznania Skarżącej M. M.;
c) sprawozdania Rb-27 S przedszkola gminnego za okres od 1.01.2022 do 31.03.2022 – na okoliczność ustalenia wysokości dotacji, która powinna zostać przyznania Skarżącej M. M.;
d) sprawozdania Rb-28 S Centrum Usług Wspólnych w Gminie S. za okres od 1.01.2022 do 31.03.2022 – na okoliczność ustalenia wysokości dotacji, która powinna zostać przyznania Skarżącej M. M.;
e) metryczki subwencji oświatowej za rok 2022 – na okoliczność ustalenia wysokości dotacji, która powinna zostać przyznania Skarżącej M. M.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Wójt Gminy w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił Skarżącej dotację oświatową za rok 2022, w odniesieniu do części dotacji za maj 2022 roku. W tym zakresie Wójt Gminy ustalił wysokość dotacji na kwotę nieprawidłową na skutek błędnego zaniżenia stawki dotacji, która ustalana jest w oparciu o plan wydatków i dochodów przedszkola gminnego. Skarżąca powołała wybrane przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i stwierdziła, że do obliczenia podstawowej kwoty dotacji w roku 2022 dla przedszkoli w Gminie należy uwzględnić dane wynikające z wymienionych przez nią sprawozdań, według stanu na dzień 31 marca 2022 r., oraz metryczki subwencji oświatowej Gminy za 2022 r., jak również informację publiczną o strukturze wydatków bieżących na utrzymanie przedszkola gminnego. Z ww. dokumentów w ocenie Skarżącej wynika, że suma planu wydatków bieżących wszystkich rozdziałów to 3.443.157.00 zł, do której to kwoty należy dodać kwotę 134.434,45 złotych, tj. proporcjonalną kwotę na obsługę administracyjno-ekonomiczną przedszkola. Skarżąca wskazała również, że plan dochodów budżetowych Przedszkola Gminnego z tytułu opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie wynosił 123.840,00 zł oraz 427.525,00 zł. Ponadto, zgodnie z udzieloną informacją publiczną i metryczką podstawę naliczenia dotacji należy pomniejszyć o kwotę 123.056,69 zł, tj. sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok 2022 w części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na uczniów niepełnosprawnych w przedszkolu gminnym. Wobec tego, że statystyczna liczba uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu gminnym wynosi 0, w tym zakresie brak jest według Skarżącej podstaw do odjęcia jakiejkolwiek kwoty.
Tym samym podstawa naliczenia dotacji wynosi zdaniem Skarżącej 3.003.169,76 zł. Skarżąca stwierdziła, że statystyczna liczba uczniów przedszkola gminnego, pomniejszona o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w przedszkolu gminnym, wyniosła 214 uczniów, zatem podstawowa kwota dotacji wyniosła 14.033,50 zł (3.003.169,76 zł / 214). Celem ustalenia dotacji dla przedszkoli niepublicznych uzyskaną kwotę 14.033,50 zł należy pomnożyć przez 75%, więc roczna kwota dotacji dla przedszkola niepublicznego w przeliczeniu na jednego ucznia to 10.525,13 zł, a miesięczna stawka to 877,09 zł (10.525,13 zł / 12 miesięcy).
W związku z powyższym Skarżąca stwierdziła, że przyznając dotację za miesiąc maj 2022 roku organ dotujący naruszył przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych – wypłacił należną Skarżącej dotację w wysokości niższej niż wynikająca z przepisów prawa, co naruszyło jej interesy prawne i majątkowe.
Końcowo Skarżąca zwróciła uwagę na negatywne konsekwencje związane z nieprzekazaniem dotacji na rzecz danego podmiotu systemu oświaty, przewidziane w przepisach ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. w art. 48 ust 1 tej ustawy, w którym mowa o naliczaniu odsetek. W ocenie Skarżącej uzasadnionym wydaje się zastosowanie tego przepisu również do sytuacji, w której organ nie przekazuje pełnej kwoty dotacji lub przekazuje ją po terminie. W takim przypadku odsetki należy naliczać od tej kwoty, która przez organ nie została przekazana, a wynika z przepisu obowiązującego prawa. Jednocześnie należy w ocenie Skarżącej mieć na uwadze, iż pojęcie "wina organu", występujące w ww. przepisie, obejmuje swoim zakresem naruszenie przepisów normujących zasady obliczania dotacji, niezależnie od przyczyny tego naruszenia. Organ administracji powinien bowiem podejmować swoje czynności w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, a wszelkie naruszenia przez organ przepisów prawa powszechnie obowiązującego mają charakter zawiniony.
2. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu ww. odpowiedzi organ stwierdził, że analiza norm zawartych w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych nie uzasadnia wniosków sformułowanych w skardze, a także argumentacji przywołanej na ich poparcie. Organ wyjaśnił, że do wyliczenia pierwszej aktualizacji kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych na terenie Gminy S., której dokonano w kwietniu 2022 r. i która obowiązuje od 1 maja 2022 r., w związku z ogłoszeniem dnia 4 lutego 2022 r. ustawy budżetowej na rok 2022, przyjęto plan wydatków i dochodów budżetowych Przedszkola Gminnego "B." w J. z filią w S1 oraz plan wydatków bieżących Centrum Usług Wspólnych w Gminie, na rok 2022 – według stanu na dzień 31 marca 2022 r. Liczby dotyczące uczniów i dzieci przyjęte zostały według stanu na dzień 30 września 2021 r. zgodnie z Systemem Informacji Oświatowej. Statystyczna liczba uczniów zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych przy pierwszej aktualizacji kwoty dotacji przyjmowana jest zgodnie ze stanem na dzień 30 września roku bazowego. Organ wymienił kwoty w poszczególnych rozdziałach klasyfikacji budżetowej przyjętej do wyliczeń i wskazał, że plan wydatków bieżących w Centrum Usług Wspólnych (CUW) w Gminie został przyjęty proporcjonalnie, przedstawiając przyjęte dane i obliczenia. Dalej organ wskazał, że Gmina nie planowała w budżecie na rok 2022 wydatków bieżących finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie przedszkola ani wydatków bieżących na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w przedszkolu gminnym. W przedszkolu gminnym nie było uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Następnie organ wyjaśnił, że w związku z nową roczną kwotą dotacji na rok 2022 należało dokonać wyrównania i przestawił wyliczenia w tym zakresie.
Wójt Gminy stwierdził również, że w sprawozdaniu Rb-28 S Przedszkola Gminnego "B." według stanu na dzień 31 marca 2022 r. suma planowanych wydatków ze wszystkich rozdziałów klasyfikacji budżetowej wynosi istotnie 3.443.157,00 zł, jest to jednak kwota zawierająca zaplanowane wydatki w dziale 855 – Rodzina, w rozdziale 85516 – System opieki nad dziećmi do lat 3, w wysokości 495.390,00 zł, której nie należy uwzględniać przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Ponadto, Skarżąca błędnie w ocenie organu wskazuje, że statystyczna liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju (wwr) w Przedszkolu Gminnym "B." wynosi 0. Raport z systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2021 r. potwierdza, że w Przedszkolu "B." wczesnym wspomaganiem rozwoju objęty jest 1 uczeń, stąd zasadne jest odjęcie kwoty z metryczki części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy na dziecko objęte wwr.
3. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2022 r. Skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe zarzuty i twierdzenia, kwestionując w szczególności wskazaną przez organ wysokość planu wydatków budżetowych przedszkola. W jej ocenie nie jest prawdą, że w planie budżetowym przedszkola zostały uwzględnione wydatki dotyczące innej placówki. Przedszkole nie może też posiadać grup żłobkowych, bowiem działalność oświatowa i działalność żłobkowa to dwa zupełnie odmienne zagadnienia.
4. W piśmie z dnia 1 września 2022 r. organ odniósł się do pisma strony z dnia 25 sierpnia 2022 r., przedstawiając swoje stanowisko i konkludując, że uwzględnienie środków przeznaczonych na prowadzenie grup żłobkowych w kwocie dofinansowania należnego podmiotowi niepublicznemu świadczącemu usługi w zakresie wychowania przedszkolnego byłoby fundamentalnie sprzeczne z ratio legis art. 17 ust. 3 w zw. z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Ponadto organ wskazał, że działalność oddziałów żłobkowych funkcjonujących przy przedszkolu wyodrębniona została w rejestrze prowadzonym dla tego rodzaju działalności, a działalność polegająca na opiece nad dziećmi do lat 3 nie jest działalnością leżącą w zakresie wychowania przedszkolnego, którą prowadzi placówka Skarżącej.
5. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentów załączonych do skargi. Ponadto pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że przelew dotacji Skarżąca otrzymała w dniu 27 maja 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
6.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
6.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, z określonymi wyłączeniami.
Ponadto, stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności, tj. ustalenia wysokości i wypłaty dotacji oświatowej za maj 2022 r.
6.3. Na wstępie należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Za akty lub czynności, o których mowa w wyżej powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
Podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.
Obecny stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi m.in. ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20; wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 154/22; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W związku z powyższym należy stwierdzić, że zakwestionowana przez Skarżącą czynność Wójta Gminy określona w skardze jako przyznanie, ustalenie wysokości i wypłata dotacji oświatowej, a faktycznie polegająca na ustaleniu wysokości i wypłacie dotacji oświatowej za maj 2022 r. stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu ww. czynność Wójta Gminy mieści się w dyspozycji art. 47 u.f.z.o.
Tym samym wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za dopuszczalną.
Skoro Sąd uznał dopuszczalność przedmiotowej skargi, koniecznym było w konsekwencji zbadanie terminowości jej wniesienia jako wymogu formalnego umożliwiającego merytoryczne rozpoznanie skargi.
Należy zaznaczyć, że czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić, wyłącznie bowiem czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Istotna jest zatem data, w jakiej beneficjent dowiedział się o ustaleniu i przekazaniu kwoty dotacji.
W niniejszej sprawie strona skarżąca wskazała, że powyższą wiedzę powzięła w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, który to przelew otrzymała w dniu 27 maja 2022 r., a powyższa okoliczność nie została zakwestionowana przez organ. Tym samym od tej daty należało liczyć bieg trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jak stanowi art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W związku z powyższym, ww. termin do wniesienia skargi upływał z dniem 27 czerwca 2022 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga, wniesiona za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 27 czerwca 2022 r., została złożona przez Skarżącą z zachowaniem wynikającego z ww. przepisu terminu.
6.4. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Wójt Gminy ustalił Skarżącej kwotę dotacji oświatowej za maj 2022 r. w prawidłowej wysokości, a w szczególności czy organ prawidłowo uznał obliczając podstawę naliczenia dotacji, że kwotę zaplanowanych wydatków budżetowych we wszystkich rozdziałach klasyfikacji budżetowej Przedszkola Gminnego "B." należy pomniejszyć o wydatki zaplanowane na prowadzenie w przedszkolu grup żłobkowych.
W ocenie Skarżącej organ zaniżył stawkę dotacji, ustalanej w oparciu o plan wydatków i dochodów przedszkola gminnego, przez co dokonał nieprawidłowego przyznania dotacji przysługującej Skarżącej w ramach raty dotacji przekazanej w maju 2022 r. Suma planu wydatków bieżących dla wszystkich rozdziałów klasyfikacji budżetowej, zgodnie ze sprawozdaniem Rb-28 S Przedszkola Gminnego, wynosi bowiem 3.443.157,00 zł i w ocenie strony to jest kwota, w oparciu o którą organ powinien obliczyć wysokość podstawowej kwoty dotacji.
Tymczasem w ocenie organu, co prawda suma planowanych wydatków ze wszystkich rozdziałów klasyfikacji budżetowej wynosi 3.443.157,00 zł, jednak kwota ta zawiera zaplanowane wydatki w dziale 855 – Rodzina, w rozdziale 85516 – System opieki nad dziećmi do lat 3, w wysokości 495.390,00 zł, której nie należy uwzględniać przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Organ wskazał, że Przedszkole Gminne "B." posiada w swojej strukturze organizacyjnej grupy żłobkowe, na prowadzenie których ma zaplanowane środki finansowe w wyodrębnionym rozdziale 85516, które to środki, jak przeznaczone wyłącznie na wydatki związane z funkcjonowaniem żłobka, nie stanowią podstawy wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli.
6.5. Sąd w pierwszej kolejności zaznacza, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest kwestia, czy przedszkole może posiadać w swojej strukturze organizacyjnej grupy żłobkowe. Powyższe zagadnienie nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania i nie mieści się w granicach rozpatrywanej sprawy, w ramach której ocenie podlega prawidłowość ustalenia wysokości kwoty dotacji dla przedszkola, w szczególności określenie podstawowej kwoty dotacji z pominięciem kwoty przeznaczonej na funkcjonowanie grup żłobkowych, ujętej w planie wydatków budżetowych przedszkola gminnego. Kwestia zgodności z prawem funkcjonowania grup żłobkowych przy przedszkolu gminnym nie podlegała zatem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
6.6. Przechodząc do meritum sprawy Sąd wyjaśnia, że przepisy regulujące kwestię finansowania placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek zostały zawarte w rozdziale 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Zgodnie z art. 9 u.f.z.o., ilekroć w ww. rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli to przedszkole spełnia następujące warunki: 1) określone w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe, nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę, 2) pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1, 3) prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli, 4) liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 ustawy - Prawo oświatowe, 5) zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo oświatowe, 6) stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 ustawy – Prawo oświatowe – z zastrzeżeniem art. 22.
Natomiast niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy (art. 17 ust. 3 u.f.z.o.).
Jak stanowi art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ilekroć w ww. rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach – i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.
6.7. Sąd wskazuje, że celem ustalenia, czy przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji należało uwzględnić środki finansowe zaplanowane na prowadzenie wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej przedszkola grup żłobkowych, konieczne jest dokonanie wykładni powołanego art. 12 ust. 1 u.f.z.o., w szczególności rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia ,,podstawowej kwoty dotacji’’.
Na wstępie rozważań dotyczących wykładni tego przepisu należy stwierdzić, że pierwszorzędną wykładnią przepisu jest wykładnia językowa, jednakże w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy, należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, CBOSA).
Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (por. uchwała NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt FPS 14/99, CBOSA). Przyjmuje się, że tylko w wyjątkowych sytuacjach wolno odstąpić od literalnego znaczenia przepisu. Może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99, OTK Zb.Urz. 2000, nr 5, poz. 141; orzeczenia Sądu Najwyższego: z 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92, OSNC 1993, nr 10, poz. 183; z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7; z dnia 25 kwietnia 2003 r., sygn. akt III CZP 8/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 1). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 637/10, CBOSA; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., sygn. akt T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych.
Zatem w procesie wykładni prawa należy przejść kolejno etapy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, w celu wzmocnienia zyskanego wyniku interpretacyjnego lub skorygowania rozumienia, jakie wynika z literalnego brzmienia przepisu (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291). O poprawności interpretacji najlepiej świadczy okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i celowościowa dają zgodny wynik.
6.8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i dokonując w pierwszej kolejności wykładni językowej art. 12 ust. 1 u.f.z.o., należy stwierdzić, że z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika jednoznacznie, że podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli stanowi kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli.
W powyższym przepisie mowa jest zatem o wydatkach związanych z prowadzeniem przedszkola, a nie innych jednostek, placówek, oddziałów, czy też związanych z realizowaniem innych zadań niż prowadzenie przedszkola jak np. prowadzenie grupy żłobkowej.
Natomiast dokonując wykładni systemowej należy sięgnąć do pojęcia "przedszkola" zawartego w innych regulacjach.
Jak wynika z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej jako "p.o."), system oświaty obejmuje przedszkola, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami specjalnymi lub integracyjnymi, a także inne formy wychowania przedszkolnego.
Należy w tym miejscu powołać rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2020 r., poz. 1520). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia, wychowanie przedszkolne może być prowadzone w następujących, innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, formach: 1) punktach przedszkolnych, zwanych dalej "punktami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący; 2) zespołach wychowania przedszkolnego, zwanych dalej "zespołami", w których zajęcia są prowadzone przez cały rok szkolny w niektóre dni tygodnia, z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 p.o., wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Powyższy fragment powołanego przepisu znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 2 pkt 10 u.f.z.o., zgodnie z którym poprzez placówkę wychowania przedszkolnego należy rozumieć przedszkole, oddział przedszkolny w szkole podstawowej oraz inną formę wychowania przedszkolnego.
Według art. 31 ust. 3 p.o., w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku. Co do zasady jednak, opieka nad dziećmi w wieku do lat 3 może być organizowana w formie żłobka lub klubu dziecięcego, a także sprawowana przez dziennego opiekuna oraz nianię, co wynika z odrębnej regulacji zawartej w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. z 2021 r., poz. 75).
Należy zatem stwierdzić, że działalność polegająca na opiece nad dziećmi do lat 3 (z wyjątkiem szczególnych przypadków) nie jest działalnością leżącą w zakresie wychowania przedszkolnego i prowadzenia przedszkola w rozumieniu powołanych przepisów.
Dokonując końcowo wykładni celowościowej omawianego przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o., należy stwierdzić, że jego racją jest ustalenie dofinansowania należnego podmiotowi niepublicznemu świadczącemu usługi w zakresie wychowania przedszkolnego w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, stanowiącego procent środków, jakie przeznacza na zapewnienie wychowania przedszkolnego podmiot publiczny. W ocenie Sądu uwzględnienie w tej kwocie środków, które przeznaczone są na funkcjonowanie grup żłobkowych, byłoby sprzeczne z ratio legis tego przepisu – skoro, jak już wyjaśniono powyżej, wychowanie przedszkolne, co do zasady, nie obejmuje opieki nad dziećmi poniżej 3 roku życia.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że rezultat przeprowadzonej wykładni językowej, systemowej i celowościowej przepisu art. 12 ust. 1 u.f.z.o. prowadzi do uznania, że przy ustaleniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, nie uwzględnia się kwot wydatków zaplanowanych w planie wydatków budżetowych przedszkola na funkcjonowanie grup żłobkowych.
6.9. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu nie sposób zatem uznać stanowisko strony skarżącej, by wydatki przeznaczone na funkcjonowanie grup żłobkowych, wyodrębnionych w strukturze organizacyjnej przedszkola, podlegały przepisom ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W konsekwencji brak było podstaw do uwzględnienia tych wydatków przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji.
W przedłożonych przez Skarżącą sprawozdaniach z wykonania planu wydatków budżetowych wydatki przeznaczone na utrzymanie przedszkola wymieniono jako ujęte w klasyfikacji budżetowej w dziale 801 – Oświata i wychowanie (w szczególności rozdział 80104 – Przedszkola), co w świetle wyżej przedstawianych przepisów uzasadnia ich uwzględnienie przy wyliczaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli. Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia w tych obliczeniach wydatków przeznaczonych na funkcjonowanie grup żłobkowych, wskazanych jako wydatki wymienione w klasyfikacji budżetowej w rozdziale 855 – Rodzina (rozdział 85516 – System opieki nad dziećmi w wieku do lat 3). Wydatków tych nie sposób bowiem uznać za związane z funkcjonowaniem przedszkola.
Dodatkowo Sąd wskazuje, że podobne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zajął w wyroku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 154/22 (CBOSA), wydanym w sprawie ze skargi Skarżącej na czynność Wójta Gminy w przedmiocie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji oświatowej w 2021 r. W treści uzasadnienia ww. rozstrzygnięcia WSA w Gdańsku wskazał, że przy ustalaniu podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. uwzględnia się jedynie wydatki budżetowe przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Sąd w wyroku tym stwierdził, że przy ustalaniu kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego znaczenie mają bieżące wydatki budżetowe przewidziane w planie budżetowym, ale jedynie w części, w której są one przeznaczone na prowadzenie gminnych przedszkoli. Jeżeli zatem ze względu na szeroki zakres jakiegoś rozdziału, jego nazwę, jednak nie zaplanowano wydatków dla przedszkoli gminnych, to wielkości z takiego rozdziału nie mogą kreować wielkości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli publicznych i tym samym mieć wpływu na wysokość dotacji dla przedszkoli niepublicznych (por. też wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 584/18; CBOSA).
W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadne stanowisko prezentowane przez organ i stwierdzić, że Wójt Gminy prawidłowo obniżył podstawę ustalenia dotacji o ujęte w planie wydatków budżetowych przedszkola kwoty przeznaczone na funkcjonowanie grup żłobkowych.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
6.10. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę zaufania do władzy publicznej. Należy stwierdzić, że organ prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowanie przeprowadzono starannie i zgodnie z przepisami prawa. To natomiast, że wysokość przyznanej i wypłaconej stronie skarżącej dotacji nie odpowiada jej oczekiwaniom, nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu.
6.11. Końcowo Sąd wskazuje, że statystyczna liczba dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w Przedszkolu "B.", wbrew zawartemu w skardze twierdzeniu Skarżącej, wynosi 1. Wynika to wprost z pisma z dnia 17 maja 2022 r. Centrum Usług Wspólnych stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (pkt 7) oraz z raportu z systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września 2021 r. W związku z powyższym uzasadnione było odjęcie z metryczki części oświatowej subwencji ogólnej dla Gminy kwoty subwencji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dotacja oświatowa za maj 2022 r. została przyznana i wypłacona Skarżącej w prawidłowo ustalonej wysokości.
Brak było zatem podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy.
6.12. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.