I SA/Gd 788/23

I SA/Gd 788/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Marek Kraus /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 17
art. 26 ust. 2 i 3 , art. 36 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 1
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Sędzia NSA Sławomir Kozik Protokolant: Specjalista Agnieszka Rupińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na uchwałę Rady Powiatu Chojnickiego nr [...] z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu Chojnickiego dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 5 ust. 6 oraz § 8 ust. 6 pkt 5, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rady Powiatu Chojnickiego na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. W dniu 30 kwietnia 2020 r. Rada Powiatu [...] na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U.
z 2019 r. poz. 511, 1815, 1571) zwanej dalej "u.s.p." oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia
27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 17) zwanej dalej "u.f.z.o." podjęła uchwałę nr [...163...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania
i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych
i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2020 r., poz. [...]), dalej: "uchwała Rady Powiatu nr "[...163...]", która zgodnie z § 13 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.
1.2. Uchwała Rady Powiatu nr [...163...] zmieniona została uchwałą nr [...175...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2020 r. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2020 r.), a następnie zgodnie z § 9 w zw. z § 11 uchwały nr [...402...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2023 r. (sprostowanej uchwałą nr [...] z dnia [...] 2023 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia [...]), utraciła moc z dniem 1 września 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia [...], poz. [...]).
2. W dniu 1 sierpnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęła skarga A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka"), na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...163...] r. z dnia [...] 2020 r.
W skardze na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...163...] z dnia [...] 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła, że skarżona uchwała w podanych poniżej przepisach jest niezgodna z prawem tj. art. 36 oraz art. 38 ust. 1 u.f.z.o. oraz przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przepisy uchwały naruszają obowiązujące normy prawne oraz wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. tj.:
1) § 5 ust. 6 jest niezgodny z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 2 i w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
2) § 6 ust. 3 w zw. z Załącznikiem Nr 3 do Uchwały jest niezgodny z art. 36 ust. 2 i 3 oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
3) § 7 ust. 2 jest niezgodny z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o i niezgodny z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
4) § 8 ust. 1 pkt 3 jest niezgodny z art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
5) § 8 ust. 4 jest niezgodny z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
6) § 8 ust. 5 jest niezgodny z art. 36 ust. 3 u.f.z.o oraz zasadami określonymi
w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 8, 9 i 44 k.p.a, odnośnie terminów na powiadomienie o terminie kontroli;
7) § 8 ust. 6 pkt 2, 4, 5, 6 jest niezgodny z art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o;
8) § 10 ust. 4 i 5 jest niezgodny z art. 36 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazała, że;
1) w pkt 1 zawarty w uchwale przepis daje organowi dotującemu prawo do żądania udostępnienia jakichś dokumentów i informacji poza kontrolą prawidłowości pobrania dotacji. Wprowadza nowy, nieznany ustawie element quasi-kontrolny w postaci udostępniania na żądanie organu zarówno dokumentacji, jak i informacji i wyjaśnień, całkowicie poza trybem kontroli udzielania dotacji, a w trakcie procedury, składania comiesięcznych informacji o liczbie uczniów do dotacji. Przepis zatem wykracza poza delegację ustawową określoną w art. 38 ust. 1, która nie przewiduje regulowania innych zagadnień, niż tryb prowadzenia kontroli. Delegacja nie zawiera upoważnienia do regulowania pozakontrolnych uprawnień organu, które miałyby być wykonywane nie w trybie kontroli (o czym stanowią przepisy § 8 uchwały). Dodatkowo, zdaniem Skarżącej, wskazany przepis narusza także art. 36 ust. 2 u.f.z.o., który nie zawiera uprawnienia do badania, czy weryfikacji danych przy składaniu comiesięcznych informacji. W tym zakresie, przepis § 5 ust. 5 o uprawnieniu do kontroli danych jest zgodny z ustawą jedynie w przypadku, gdy taka kontrola jest wykonywana w ramach kontroli prawidłowości pobrania
i wykorzystania dotacji. Wreszcie, zaskarżony przepis narusza zasady poprawnej legislacji, gdyż zawiera nieokreślone i nieostre pojęcia, nie precyzując, jakiego rodzaju dokumentacja miałaby potwierdzać faktyczną liczbę uczniów, poza listami obecności w przypadku szkół w których nie jest realizowany obowiązek nauki.
2) w pkt 2 - niezgodności z ustawą § 6 ust. 3, który zdaniem Skarżącej, należy rozpatrywać w związku z załącznikiem nr 3 do uchwały - wzór Rozliczenia wykorzystania dotacji za dany rok, Spółka podała, że przepisy ustawy nie dają organowi dotującemu w przypadku przyjmowania rozliczenia wykorzystania dotacji uprawnień do dokonywania innej kontroli, niż określona w art. 36 u.f.z.o. Postanowienia § 6 ust. 3 skarżonej uchwały przyznają wobec tego nieznane
i nieprzewidziane w ustawie inne mechanizmy kontrolowania, poza kontrolą określoną w art. 36 u.f.z.o. Spółka podała, iż uchwała wykonawcza może jedynie określać tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, czyli wyłącznie kontroli określonej w art. 36 u.f.z.o., podany zaś przepis nie przewiduje żadnej kontroli na etapie składania rozliczenia wykorzystania dotacji.
3) w pkt 3 skargi, Skarżąca podała, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest uchwalany na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Dotacje udzielane są dla szkoły na okres jednego roku budżetowego, czyli roku kalendarzowego. Dokonywanie częściowych, śródrocznych rozliczeń
w sytuacji, gdy dotacja ma charakter roczny i jest wypłacana do końca roku budżetowego, narusza zasady wskazane ww. przepisami i stanowi niedopuszczalną modyfikację zarówno przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, jak
i ustawy o finansach publicznych.
4) w pkt 4 Spółka wyjaśniła, że dokument rozliczenia dotacji jest jedynie dokumentem, dowodem pomocniczym do procesu rozliczenia wykorzystania dotacji. Kontroli prawidłowości podlega samo rozliczenie, a nie wzór, określony w uchwale. Tak samo, przepis art. 36 ust. 2 i 3 określa, jaka dokumentacja podlega okazaniu i kontroli, a wśród tej dokumentacji nie zawarto dokumentu "rozliczenia dotacji". Tym samym, w ocenie Skarżącej, uchwała także wykracza poza delegację ustawową, wprowadzając nieznane ustawie dodatkowe uprawnienia oraz dokumenty podlegające kontroli - złożone roczne rozliczenia wykorzystania dotacji, które nie zostały przewidziane w ustawie.
5) w pkt 5 wyrażono, że w myśl art. 36 ust. 2, kontroli dokonują osoby upoważnione do przeprowadzania czynności. Tak samo, zgodnie z przepisem ust. 3, kontrolowana jednostka udostępnia dokumentacje na wniosek osoby upoważnionej do przeprowadzenia kontroli. Zdaniem Skarżącej, w żadnym z tych wypadków ustawa nie nadaje takich uprawnień organowi jednostki samorządu terytorialnemu,
w tym wypadku Staroście [...]. Starosta nie ma w trakcie kontroli żadnych uprawnień, ani co do ingerowania w tryb oraz postępowanie kontrolne, ani co do żądania jakichkolwiek informacji, dokumentów czy danych. Jedynym jego uprawnieniem w postępowaniu kontrolnym jest wydanie upoważnienia dla konkretnych osób do przeprowadzenia kontroli.
6) w pkt 6 Skarżąca przedstawiła, iż zgodnie z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. określona w przepisach dokumentacja jest udostępniana jest w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli
o udostępnienie tej dokumentacji. Tym samym, termin 3 dni na rozpoczęcie kontroli
i udostępnienie dokumentacji, rażąco narusza przepisy ustawy. Dodatkowo jest on niezgodny z zasadami określonymi w k.p.a, w którym m.in. w art. 44 określa się termin 14 dni na doręczenie pisma. Analogiczny termin winien zostać uwzględniony przy zawiadomieniu o rozpoczęciu kontroli.
7) w pkt 7, co do przepisu:
a) z pkt 2 § 8 uchwały, dotyczącego obowiązku udostępnienia pomieszczeń, Spółka podała, że jest on sprzeczny z prawem, gdyż wykracza poza delegację ustawową. Ustawa nie daje bowiem radzie uprawnień do żądania od kontrolowanego podmiotu określonych zachowań, np. udostępniania oddzielnych pomieszczeń. Są to zachowania, które nie mogą być regulowane w drodze uchwały rady. Zgodnie
z ustawą, organ kontrolujący ma prawo wstępu do pomieszczeń oraz przeglądania dokumentacji. W szczególności, przepis art. 38 ust. 1, upoważniający radę do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej samej ustawy, jak art. 36 ust. 2. Wprowadzenie przez radę takich obowiązków dla kontrolowanego podmiotu należy jednoznacznie uznać za rozszerzenie uprawnień i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe.
b) pkt 4 - udzielania informacji pisemnych i ustnych, sporządzania obliczeń oraz zestawień, zdaniem Skarżącej, ustawa w art. 36 ust. 2 i 3 wyraźnie określa, co oraz jakie dokumenty podlegają kontroli. Wprowadzanie w drodze ustawy innych obowiązków, nieznanych i nieprzewidzianych w ustawie, stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Dodatkowo, termin na udostępnienie dokumentacji jest określony w ust. 3 na 14 dni, nie może być to zatem termin - jako określa uchwała - "wskazany przez kontrolujących".
c) pkt 5, który jak podała Spółka jest niezgodny także ze wskazanymi przepisami ustawy, zgodnie z art. 36 ust. 2 u.f.z.o., osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania
w związku z przekazaną dotacją. Ustawa nie daje organom jednostek samorządu terytorialnego uprawnień do żądania od kontrolowanego podmiotu określonych zachowań, a przepisy nie upoważniają rady do ustalania, że placówka ma obowiązek sporządzania jakichkolwiek dokumentów lub ich kopii, albo dokonywania innych czynności, poza udostępnieniem dokumentacji określonej w art. 36 ust. 2, to jest organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Żądanie zatem sporządzania odpisów, kserokopii, wyciągów, notatek, wykracza poza umocowanie
i zakres kontroli określony w art. 36 ust. 2 u.f.z.o.
d) odnośnie pkt 6, Spółka wyraziła stanowisko, że przepis ten jest sprzeczny z zasadami poprawnej legislacji oraz nie stanowi wykonania delegacji ustawowej. W istocie nie reguluje on niczego, ponieważ zawarte w nim określenie "umożliwia sprawdzenie" nie ma żadnej treści merytorycznej i prawnej. Prawidłowo skonstruowany zaś przepis powinien wprowadzać i określać konkretne mechanizmy takiego "sprawdzenia", a zapis, jaki znajduje się w uchwale, nie reguluje niczego.
8) końcowo, w pkt 8, Skarżąca wskazała, iż przepisy § 10 ust. 4 i 5. regulujące wydawanie "zaleceń pokontrolnych" są niezgodne z art. 36 oraz stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ufzo. Skarżąca
w skardze wyraziła, że przepisy u.f.z.o. nie przewidują wydawania jakichkolwiek zaleceń pokontrolnych. Zgodnie z art. 36, organ dotujący przeprowadzający kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji nie jest uprawniony do kierowania zaleceń pokontrolnych do organów prowadzących placówkę. Zatem, możliwość kierowania zaleceń pokontrolnych do jednostki kontrolowanej (i jej organu prowadzącego), niebędącej jednostką organizacyjną jednostki samorządu terytorialnego, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie. Postanowienia w tym zakresie wykraczają poza zakres kompetencji określony art. 36 ustawy oraz delegacją określoną w art. 38 ust. 1, bowiem przepisy te stanowią podstawę do określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu
i zakresu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając
w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Ponadto, Skarżąca podała, że takie zalecenia miałby wydawać Zarząd Powiatu [...]. Podobnie, jak w przypadku skarżonego przepisu § 8 ust. 4, Zarząd Powiatu nie ma żądnych uprawnień kontrolnych. Uprawnienia te są ustawowo przyznane osobom upoważnionym we właściwym trybie do przeprowadzania kontroli. Działania Zarządu w takim zakresie, jak określa to § 10 ust. 4 i 5, nie mieszczą się wobec tego w ramach postępowania kontrolnego, uregulowanego w art. 36 u.f.z.o., do którego rada na podstawie delegacji zawartej
w art. 38 ust. 1 ma wydać uchwałę regulującą tryb przeprowadzania kontroli.
Po zapoznaniu się z treścią skargi na powyższy akt prawa miejscowego oraz projektem odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu [...] podjęła z dniem
[...] uchwałę nr [...], w której w § 1 postanowiła nie uwzględnić wniesionej skargi Spółki podając w uzasadnieniu, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie ani w całości, ani w jakiejkolwiek części.
2.3. W odpowiedzi na skargę z dnia 31 sierpnia 2023 r. Powiat [...] reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata, wniósł o jej oddalenie w całości.
Na wstępie uzasadnienia pełnomocnik organu wskazał, iż Powiat [...] stosownie do treści § 9 uchwały nr [...402... Rady Powiatu [...]
z dnia [...] 2023 roku w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego zawarł zapis o utracie mocy uchwały nr [...163...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2020 roku, zmienionej uchwałą tej Rady nr [...175...] z dnia [...] 2020 roku. Uchwała z dnia [...] 2023 roku została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2023 roku pod poz. [...] i weszła
w życie z dniem 1 września 2023 roku. Z treści § 8 opisanej uchwały wynika, że "kontrole rozpoczęte, a niezakończone przed wejściem w życie niniejszej uchwały są prowadzone z uwzględnieniem postanowień dotychczasowej uchwały". Oznacza to, że przepisy zaskarżonej uchwały jedynie dotyczące trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych z budżetu Powiatu [...] mogą wpływać na prawa i obowiązki Skarżącej. Natomiast nie mają wpływu na jej aktualne prawa i obowiązki przepisy zaskarżonej uchwały odnoszące się do udzielania i rozliczania dotacji. Adresatami zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] są publiczne i niepubliczne szkoły i placówki prowadzone przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego. Skarżąca jest osobą prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego prowadzącą szkołę niepubliczną. W ramach przysługującej jej legitymacji skargowej, wynikającej z art. 87 ust. 1 i 3 u.s.p., Skarżąca może zatem kwestionować regulacje uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jedynie w części odnoszącej się do osób prawnych nie będących jednostkami samorządu terytorialnego prowadzących szkołę niepubliczną.
W dalszej treści odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu uwzględniając powyższe rozważania i odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, podał, że § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały odnosi się do etapu udzielania dotacji i traci moc z dniem 31 sierpnia 2023 r., § 6 ust. 3 w związku z załącznikiem nr 3 do zaskarżonej uchwały odnosi się do etapu rozliczenia dotacji i traci moc z dniem 31 sierpnia 2023 r. natomiast § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały odnosi się do etapu rozliczenia dotacji i traci moc z dniem 31 sierpnia 2023 r. Począwszy od 1 września 2023 r. ów przepisy nie będą w żaden sposób wpływać na interes prawny Skarżącej, gdyż kolejno udzielenie i rozliczenie dotacji odbywać się będzie na zasadach określonych w uchwale Nr [...402... ] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2023r.
Wskazując z kolei, na podniesione przez Stronę skarżącą dalsze zarzuty, pełnomocnik organu wyraził stanowisko, że niezasadny jest zarzut niezgodności § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały z art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., jak również, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 tej ustawy. Wyjaśnił, iż przepis ten stanowi odpowiednią podstawę do określenia wzoru rozliczenia dotacji, gdy wskazuje sposób jej rozliczenia, co w konsekwencji nie pozwala na przyjęcie stanowiska Skarżącej, że "dokument rozliczenia dotacji jest jedynie dokumentem czy dowodem pomocniczym do procesu rozliczenia wykorzystania dotacji". Roczne rozliczenie dotacji jest podstawowym dokumentem
w procesie rozliczenia jej wykorzystania, punktem wyjścia do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, a w konsekwencji jest dokumentem, z którego wynikają okoliczności mające zasadnicze znaczenie prawne w relacjach pomiędzy organem dotującym a dotowanym. Dokument rozliczenia jest częścią dokumentacji organizacyjnej i finansowej, o której mowa w art. 36 ust. 2 u.f.z.o.
Wskazując na niezasadność zarzutu niezgodności § 8 ust. 4 zaskarżonej uchwały z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. jak również, że przepis ten nie został wydany
z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 tej ustawy, pełnomocnik organu stwierdził, że § 8 ust. 4, że jest to przepis regulujący tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji i mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 38 ust 1 ustawy. Organem dotującym jest Powiat [...], zaś stosownie do treści art. 34 ust. 1 u.s.p. Starosta [...] m.in. kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Jak organ wyraził, jako dalece nieuprawnione (a i wewnętrznie niespójne) jest twierdzenie Spółki, jakoby Starosta nie miał w trakcie kontroli żadnych uprawnień, ani co do ingerowania w tryb oraz postępowanie kontrolne, ani co do żądania jakichkolwiek informacji, dokumentów czy danych, a jednym jego uprawnieniem w postępowaniu kontrolnym było wydanie upoważnienia dla konkretnych osób do przeprowadzenia kontroli.
Pełnomocnik organu zakwestionował zarzut skargi dotyczący niezgodności § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały z art. 36 ust. 3 u.f.z.o. oraz zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego – w szczególności art. 8, art. 9 i art. 44 k.p.a odnośnie terminów powiadomienia o terminie kontroli. Pełnomocnik organu powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (I GSK 1753/20) wyjaśnił, że w art. 38 ust 1 u.f.z.o., ustawodawca nie nakłada obowiązku uwzględniania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zasad, bądź określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślił, że z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku - Prawo oświatowe prowadzenie szkoły (...) nie jest działalnością gospodarczą. Tym samym w ocenie pełnomocnika organu również brak jest obowiązku uwzględnienia w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego standardu przewidzianego dla przedsiębiorców w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 roku - Prawo przedsiębiorców. Ponadto, powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 maja 2023 r. (III SA/Gl 191/23) przedstawił m. in., że ustawowo oznaczony termin 14 dni, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.f.z.o. odnosi się do dokonania czynności udostępnienia dokumentacji, a nie podjęcia czynności kontrolnych od zawiadomienia o zamiarze podjęcia kontroli. Wyznacza zatem termin dla wykonania innych działań w procedurze kontroli niż samo podjęcie czynności kontrolnych.
Przedstawiając z kolei stanowisko w odniesieniu do zarzutu niezgodności § 8 ust. 6 pkt 2, 4, 5,6 z art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o., jak również to, że przepis ten nie został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 tej ustawy, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał na rozbieżność, co do możliwości pozyskiwania informacji i wyjaśnień w trakcie kontroli. Pełnomocnik organu podał, że z przepisu art. 38 u.f.z.o. można wywieść umocowanie do nałożenia obowiązku "współdziałania" z kontrolującymi m.in. poprzez udostępnianie dokumentacji związanej z prowadzeniem szkoły, odbieranie wyjaśnień od przedstawicieli dotowanego, wzywanie i przesłuchiwanie świadków. System kontroli wykorzystywany przez beneficjentów dotacji musi być systemem skutecznym, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są normalnymi czynnościami przeprowadzonymi
w ramach postępowania kontrolnego".
Pełnomocnik organu nie zgodził się z zarzutem dotyczącym niezgodności § 10 ust. 4 i 5 zaskarżonej uchwały z art. 36 u.f.z.o., jak i to, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 tej ustawy. Pełnomocnik organu wskazał, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia te stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą można zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego.
W podsumowaniu pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
2.4. Pełnomocnik Skarżącej w piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2023 r., podniósł, iż organem w niniejszej sprawie jest Rada Powiatu [...], która nie jest prawidłowo reprezentowana. Zdaniem Skarżącej pełnomocnik, pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. złożył odpowiedź na skargę, w której niewłaściwie określił stronę przeciwną, mianowicie jako Powiat [...]. Tymczasem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i wcześniej administracyjnym, po stronie przeciwnej występuje organ administracji (art. 32 p.p.s.a). W sprawach dotyczących skargi na uchwałę organu stanowiącego j.s.t., takim organem jest rada, w tym wypadku Rada Powiatu [...]. W tym świetle, adwokat występując jako pełnomocnik Powiatu [...], nie reprezentuje właściwego organu, zaś "odpowiedź na skargę" nie została udzielona przez właściwy organ.
Pełnomocnik Skarżącej odnosząc się natomiast do wezwania do wykazania interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, wyjaśnił, że uchwały podejmowane przez organy stanowiące j.s.t. na podstawie art. 38 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.) stanowią akty prawa miejscowego. Powołując się na treść art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wskazał, że interes prawny osoby skarżącej może wynikać zarówno z jej indywidualnych uprawnień, jak i uprawnień wynikających z bycia członkiem wspólnoty mieszkańców. W przypadku zaskarżonej uchwały sytuacja faktyczna i prawna jest jasna i wynika z niej bezpośredni interes prawny skarżącego do wniesienia skargi na tę uchwałę.
Skarżąca, jako osoba prawna prowadząca na terenie Powiatu szkoły niepubliczne, jest tzw. organem prowadzącym. Do organu prowadzącego oraz do szkół prowadzonych przez ten organ, odnoszą się bezpośrednio przepisy zawarte
w uchwale. Skarżąca jako organ prowadzący szkoły podlega zatem bezpośrednio regulacjom uchwały, wobec czego dotyczą ją przepisy w niej zawarte. Skarżąca oraz prowadzone przez nią szkoły są beneficjentem dotacji udzielanych z budżetu powiatu [...], podlegają kontroli prowadzonej przez organy Powiatu, zatem Skarżąca posiada interes prawny, bowiem utrzymanie w mocy zaskarżonych przepisów Uchwały Rady Powiatu bezpośrednio narusza interes skarżącej, (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2018, sygn. I SA/Gd 101/18). Skarżąca podała, iż skutecznie może zaskarżyć uchwałę gminy ten, kto w skardze wykaże, że ta uchwała narusza jego uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa (normy prawnej). Skarżąca jest bezpośrednim adresatem tego aktu prawa miejscowego i adresatem zawartych w nim norm prawnych, do przestrzegania których została na mocy uchwały zobowiązana. Jej interes prawny został naruszony bezpośrednio, gdyż przepisy uchwały dotyczą jej praw i obowiązków oraz wywołują negatywne następstwa prawne, w postaci stosowania wobec skarżącej przepisów, które są (w przekonaniu adresata tych norm) niezgodne z prawem. Adresatem tych norm nie jest każdy mieszkaniec Powiatu [...], lecz tylko wskazane w uchwale osoby: osoby (organy) prowadzące publiczne i niepubliczne placówki oświatowe na terenie Powiatu [...].
Skarżąca odniosła się dodatkowo do przywołanej w odpowiedzi na pismo okoliczności, by wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały przez uchwałę w 29 czerwca 2023 r., nie istniał przedmiot zaskarżenia, poza ograniczonym do kontroli prawidłowości pobraniem i wykorzystaniem dotacji, gdzie wyjaśniła, iż nie ma żadnych wątpliwości prawnych, że uprawnienie do zaskarżenia aktu prawa miejscowego występuje i istnieje także po zmianie lub uchyleniu tych przepisów. Orzeczenie sądu, stwierdzające nieważność określonych przepisów, ma bowiem zawsze charakter ex tunc. Sprawa zaś tego rodzaju była przedmiotem m.in. badania Trybunału Konstytucyjnego - w podjętej uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W. 5/94.
W sprawie niniejszej skarga została wniesiona 31 lipca 2023 r. Postanowienia uchwały Rady Powiatu z [...] 2023 r. przewidywały, że uchwała wchodzi
w życie z dniem 1 września 2023 r. i z tym dniem (a w zasadzie 31 sierpnia) traci moc Uchwała nr [...163...] z dnia [...] 2020 r. Wobec tego, w dacie wniesienia skargi, pozostawały w mocy wszystkie przepisy, w tym także te zaskarżone we wniesionej skardze.
3.1. W wykonaniu wezwania Sądu, pełnomocnik organu w imieniu Rady Powiatu [...] pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. nadesłał do tutejszego Sądu odpowiedź na skargę o tożsamej treści, co w piśmie z dnia 31 sierpnia 2023 r., wnosząc o oddalenie skargi.
3.2. W piśmie procesowym nadesłanym w dniu 18 marca 2024 r., pełnomocnik Skarżącej nawiązując do odpowiedzi na skargę organu, podtrzymał stanowisko w zakresie uprawnienia Spółki do zaskarżenia aktu prawa miejscowego, także po jego zmianie lub uchyleniu, powołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94., w którym Trybunał stwierdził, że skarga na uchwałę rady gminy jest dopuszczalna także, gdy uchwała taka została zmieniona lub uchylona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej zmianę lub uchylenie. Przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.
Ponadto pełnomocnik podtrzymał wszystkie zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
4.1. Skarga jest częściowo zasadna.
4.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,
o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
4.3. Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Nr [...163...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2020 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2020 r., poz. [...]), dalej: "uchwała Rady Powiatu Nr [...163...]".
Uchwała ta jak wynika z powołanej w niej podstawy prawnej oparta została na przepisach art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
W myśl art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu powiatu jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 79 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontrolowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ powiatu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu zawartego w odpowiedzi na skargę, nie ulega wątpliwości, że Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jak również, że interes ten został naruszony.
Wskazać należy, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu zmieniona została uchwałą nr [...175...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]2020 r. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego z dnia [...] 2020 r.), a następnie zgodnie z § 9 w zw. z § 11 uchwały nr [...402...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]2023 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu [...] dla publicznych i niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego (sprostowanej uchwałą nr [...] z dnia 2023 r. – Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 2023 r.), utraciła moc z dniem 1 września 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia [...] 2023 r., poz. [...]).
Zaznaczyć należy, że w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącej z dnia 6 listopada 2023 r., wskazano, że Spółka jako osoba prawna prowadzi na terenie Powiatu [...] szkoły niepubliczne – jest organem prowadzącym: Policealną Szkołę Zawodową "[...]" w [...], Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w [...], [...] Policealną Szkołę Medyczną "[...]" w [...], Policealną Szkołę Medyczną "[...]" w [...]. Wymienione placówki podmiot prowadził w roku podjęcia i w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały. Skarżąca była i jest podmiotem, do którego odnosiły się przepisy u.f.z.o., w tym zawarte w nich regulacje dotyczące udzielania dotacji oświatowych. Wskazując na powyższe Sąd podkreśla, iż stosownie do regulacji ustawy Prawo oświatowe, określone w tej ustawie zadania wymienione w art. 1, realizowane są przez jednostki należące do systemu oświaty, do których zalicza się m.in. szkoły ponadpodstawowe, ale i także placówki kształcenia ustawicznego, centra kształcenia zawodowego oraz branżowe centra umiejętności, umożliwiające uzyskanie uzupełnienie wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zawodowych lub zmianę kwalifikacji zawodowych (art. 2 pkt 2 ppkt b, pkt 4). Zgodnie z art. 1 u.f.z.o. zadania oświatowe finansowane są na zasadach określonych w tej ustawie. Do placówek tych stosuje się wobec powyższego określone przepisami u.f.z.o. zasady przyznawania dotacji, których tryb udzielania i rozliczania ustalany jest zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy w drodze uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Bezspornie wynika zatem zakres delegacji ustawowej, zawarty w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. obejmujący wydanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały w zakresie wskazanym w tym przepisie w odniesieniu do podmiotu jakim są wymienione wyżej placówki.
Ponadto wskazać trzeba, że podczas rozprawy przed tut. Sądem w dniu 19 marca 2024 r. pełnomocnik organu przyznał, iż wobec Skarżącej było prowadzone postepowanie kontrolne z tytułu prawidłowości pobrania i wydatkowania dotacji za lata 2021 – 2022, zakończone decyzją organu pierwszej instancji z 12 stycznia 2024 r., zaskarżoną przez spółkę. Powyższe potwierdza, że podmiot prowadzony przez Skarżącą otrzymał dotację z Powiatu [...], podlegającej trybowi udzielania i rozliczania oraz przeprowadzania kontroli, zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały. Skarżąca bezsprzecznie zatem posiada interes prawny w zakwestionowaniu zapisów przedmiotowej uchwały jako bezpośrednio wpływającej na jej uprawnienia lub obowiązki, jako podmiotu prowadzącego placówki niepubliczne i uzyskującą z tego tytułu dotacje oświatowe.
Oznacza to, że Skarżąca jako organ prowadzący wymienione wyżej szkoły niepubliczne i beneficjent otrzymywanych dotacji podlega bezpośrednio regulacjom zaskarżonej uchwały, które wobec niej wywołują skutki prawne.
Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje natomiast podnoszona przez organ okoliczność, że sporna uchwała, zmieniona uchwałą nr [...175...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]2020 r. stosownie do treści § 9 uchwały nr [...402...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]2023 r., która opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 1 sierpnia 2023 r. (pod poz. [...]) weszła w życie z dniem 1 września 2023 r. utraciła moc. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w dniu 1 sierpnia 2023 r., natomiast utrata mocy prawnej zaskarżonej uchwały, która następnie została zmieniona nastąpiło dopiero od dnia wejścia w życie uchwały nr [...402...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] 2023 r., czyli z dniem 1 września 2023 r.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na podstawie polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania całości uchwały, bądź jej niektórych postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Tym samym sąd sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że utrata mocy prawnej uchwały wydanej przez organ przed wydaniem wyroku sądowego w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na uchwałę i stwierdzenia jej nieważności ( por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 publ. OTK 1994, nr 2, poz. 44)
W tym zakresie Sąd podziela wielokrotnie wyrażany zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały.
Zgodnie bowiem z poglądami doktryny, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10; jak również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sąd orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13 wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl, zwanej dalej "CBOSA").
Sąd uznał zatem, iż spełnione zatem zostały formalne wymogi poddania zaskarżonej uchwały kontroli sądowej, a skarga została wniesiona przez uprawniony do tego podmiot.
4.4. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż zgodnie
z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (ust. 3).
Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.f.z.o. organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może kontrolować prawidłowość pobrania
i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a
i art. 32. Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją, a w przypadku szkół,
o których mowa w art. 26 ust. 2- także do wglądu do list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, oraz ich weryfikacji (ust. 2). Przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła i placówka udostępnia dokumentację, o której mowa w ust. 2, oraz listy obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli
o udostępnienie tej dokumentacji (ust. 3).
Przepis art. 38 ust. 1 u.f.z.o. przewiduje zaś, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.
Mając na uwadze powyższe unormowania, wskazać należy na wypracowaną w orzecznictwie regułę zabraniającą wprowadzania własnych odrębnych rozwiązań przez organy stanowiące prawo miejscowe, która wynika z art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Artykuł 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji przewidzianej w ustawie. Akt wykonawczy musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, a skoro uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy, stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Akt wykonawczy musi regulować tylko i wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.
Wskazując na zapisy powyższych przepisów prawa, strona skarżąca zarzuciła niezgodność § 5 ust. 6 uchwały z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 2 i w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. oraz przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
W ocenie Sądu zarzut ten zasługuje na uwzględnienie. Przepis § 5 ust. 6 uchwały Rady Powiatu Nr [...163...], z którego wynika, że organ prowadzący szkołę lub placówkę zobowiązany jest udostępnić na żądanie organu dotującego dokumentację potwierdzającą faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do szkoły lub placówki oraz udzielania w tym zakresie niezbędnych informacji został uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej. Po pierwsze, żądanie przedłożenia innej dokumentacji aniżeli listy obecności potwierdzającej liczbę uczniów, którzy faktycznie biorą udział w zajęciach szkoły, placówki przekracza zakres wprost wymienionej dokumentacji w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Z art. 36 ust. 1 – 3 ustawy wynika uprawnienie kontrolujących do wglądu do list obecności i skorelowany z nim obowiązek podmiotu kontrolowanego do udostępnienia list obecności, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.f.z.o. Po drugie, żądanie jej udostępnienia poza kontrolą, narusza przepis art. 36 ust. 3 wedle którego, udostępnienie odbywa się we wskazanym przez ustawodawcę terminie 14 dni od dnia zwrócenia się o dokumentację przez osobę upoważnioną do kontroli, nie zaś na żądanie organu, co wskazywać może na dowolny termin. Podkreślić w tym przypadku należy, że ustawodawca wyraźnie przewidział uprawnienie kontrolujących do żądania udostępnienia wskazanych w art. 36 ust. 2 u.f.z.o. dokumentów jedynie w trakcie postępowania kontrolnego i w przewidzianym do tego 14 dniowym terminie. Przepis uchwały został natomiast skonstruowany tak, że można odczytywać jego treść, jako żądanie nie tylko udostępnienia innej, niesprecyzowanej, dodatkowej dokumentacji, również poza postępowaniem kontrolnym, co przekracza upoważnienie ustawowe.
W ocenie Sądu podniesiony zarzut niezgodności § 8 ust. 6 pkt 5 z art. 36 ust. 1, ust. 2 i 3 u.f.z.o. i przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. również jest zasadny. Analogiczne kwestie sporne dotyczące zapisów zawartych w uchwałach nakładających na podmioty obowiązek sporządzenia niezbędnych dla przeprowadzenia kontroli kserokopii, fotokopii lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia za zgodność z oryginałem, stanowiły przedmiot oceny sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że powyższe stanowi nadmierne uprawnienie kontrolujących, którego nie da się wyprowadzić z regulacji art. 36 ust. 2 u.f.z.o. Takie postanowienie uchwały, nakłada na kontrolowany podmiot dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie obowiązki i wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 800/21, 23 października 2017 r. sygn. akt II GSK 177/16, 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 953/14, dostępne w CBOSA). Zapis taki nakłada na kontrolowanego obowiązek nie tylko specjalnego oddelegowania osób do sporządzenia dokumentów, lecz również poniesienia kosztów nie tylko dodatkowej pracy tych osób, ale również kosztów materiałów biurowych. W istocie jest przerzuceniem na ten podmiot kosztów kontroli. Nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Ustawodawca ograniczył swobodę prawodawczą organów samorządu i terenowej administracji do granic zakreślonych w upoważnieniach zawartych w poszczególnych ustawach. Żaden przepis prawa w tym w szczególności u.f.z.o. nie przyznaje radzie kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat związanych z czynnościami organu kontrolującego wykorzystanie dotacji oświatowej. Tym samym, ustalenie w drodze uchwały trybu przeprowadzenia kontroli w omawianym zakresie stanowi o tym, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Ponadto, uzasadnione jest stwierdzenie, że przez nałożenie ww. obowiązków na kontrolowanego, podmiot ten obciążony zostaje obowiązkiem wykonywania czynności, które co do zasady zwykle obciążają kontrolujących, (por. np. wyroki NSA z : dnia 11 listopada 2021 r., sygn. akt I GSK 800/21, dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 117/21, dostępne w CBOIS).
Podsumowując tę część rozważań w ocenie Sądu uzasadnione są zarzuty niezgodności z prawem zapisów; § 5 ust. 6 zaskarżonej uchwały Rady Powiatu z art. 26 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 2 i w zw. z art. 36 ust. 2 u.f.z.o. oraz § 8 ust. 6 pkt 5 z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o. i przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
4.5. Sąd nie zgadza się natomiast z zarzutami, iż § 8 ust. 6 zaskarżonej uchwały w zakresie pkt 2, 4 i 6 jest niezgodny z art. 36 ust. 1, ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz, że przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem Sądu wymaga podkreślenia, że obowiązkiem organu dotującego jest nie tylko udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia, ale także dokonanie kontroli prawidłowości wydatkowania i rozliczenie tych dotacji. Podkreślić należy, że kontrola, to zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Przywoływany przepis art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkoli, szkół i placówek oraz prawo wglądu do ich dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania w związku z przekazaną dotacją. W ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest też określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty właśnie poprzez ustanowienie obowiązku udostępnienia pomieszczeń do przeprowadzenia kontroli. Udostępnienie pomieszczenia nie oznacza obowiązku utrzymywania odrębnego pomieszczenia przeznaczonego dla kontrolujących, ani nawet konieczności udostępniania pomieszczenia odrębnego w czasie kontroli, a umożliwienia w pomieszczeniu przeprowadzenia czynności kontrolnych. Sformułowany w ten sposób obowiązek nie może być uznany za nadmierny i wykraczający poza zwykłą potrzebę uzasadnioną koniecznością przeprowadzenia czynności przez kontrolujących. Co wymaga podkreślenia, w ramach procesu kontroli mieszczą się również uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, obserwacji i sprawdzania uczestnictwa, jak również żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Podobnie, umożliwienie sprawdzenia spełnienia przez uczniów obowiązku wymogu uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych
w danym miesiącu nie stanowi naruszenia art. 36 ust. 1, ust. 2 i 3 u.f.z.o. oraz przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 tej ustawy. Powyższe stanowi realizację procesu kontroli, który to proces wymaga "współdziałania"
z kontrolującymi m.in. poprzez udostępnianie dokumentacji związanej
z prowadzeniem szkoły, realizacją przez podopiecznych szkoły zajęć edukacyjnych. System kontroli wykorzystywany przez beneficjentów dotacji musi być systemem skutecznym, realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. Działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów są koniecznymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. Nie stanowi to nadmiernego uprawnienia kontrolujących. Skoro art. 36 ust. 2 u.f.z.o. uprawnia kontrolujących do weryfikacji dokumentów, oczywiste jest, że mogą czynić
w zakresie spełniania obowiązku uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych. Jak wyżej wskazano, kontrola, jest zespołem zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Art. 36 ust. 2 u.f.z.o. należy interpretować w ten sposób, że w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji osoby prowadzące kontrolę mają prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Kwestionowany zapis stanowi gwarancję realizacji przez uprawnione podmioty wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.f.z.o. czynności w kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych
z budżetów tych jednostek. Pobieranie środków publicznych wiąże się nierozerwalnie z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków. Z tego względu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Nie jest natomiast akceptowalna sytuacja, w której jednostka ta nie miałaby możliwości, lub miałaby utrudnioną możliwość skontrolowania prawidłowości wydatkowania przyznanej dotacji. To obowiązkiem kontrolującego jest umożliwienie zbadania prawidłowości wydatkowania dotacji (por. wyrok WSA
w Warszawie z 7 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 916/20, CBOSA).
W ocenie Sądu, niezasadne są też zarzuty odnoszące się zarówno do postanowień § 7 ust. 2 jak i § 8 ust.1 pkt. 3 zaskarżonej uchwały.
W zarzucie dotyczącym niezgodności § 7 ust. 2 uchwały z art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o oraz z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych i przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o, Skarżąca zarzuciła dokonywanie częściowych, śródrocznych rozliczeń w sytuacji, gdy dotacja ma charakter roczny i jest wypłacana do końca roku, co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów u.f.z.o, jak i ustawy o finansach publicznych.
Zgodzić się należy, że dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym. Ustawodawca przyjął jednak model wypłaty dotacji w dwunastu miesięcznych ratach, co wynika z art. 34 ust. 1 u.f.z.o.
Zdaniem Sądu, argumentacja zawarta w skardze, co do udzielania dotacji na okres roku budżetowego, nie uprawnia do przyjęcia, że organ dotujący przed upływem roku, pozbawiony jest możliwości skontrolowania wykorzystanych środków i to zwłaszcza w sytuacji, gdy po udzieleniu dotacji, organ prowadzący jednostkę dotowaną przekazał ją do prowadzenia innemu podmiotowi. Pobieranie środków publicznych łączy się bowiem z poddaniem się trybowi kontroli rozliczenia i wydatkowania tych środków, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o., uprawniony jest do stworzenia systemu kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjów dotacji. Nie można w związku z tym pozbawiać organu jednostki samorządu terytorialnego zapewnienia możliwości realnej i skutecznej kontroli przekazywanych środków budżetowych, również w trakcie roku budżetowego.
W orzecznictwie jednolicie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że dotacja stanowiąc środki publiczne, przekazywane określonemu podmiotowi, daje dysponentowi tych środków prawo do uzyskiwania od beneficjenta nawet comiesięcznych informacji zawierających rozliczenie wykorzystywanych środków. Podkreślono, że przyjęcie formy wypłaty udzielonej dotacji w dwunastu miesięcznych ratach ma na celu umożliwienie organowi samorządowemu bieżącej weryfikacji rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a właściwa jednostka samorządu terytorialnego, z której budżetu wypłacane są dotacje ma nie tylko prawo, ale nawet obowiązek bieżącego kontrolowania prawidłowości korzystania z wypłaconych środków. Ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczenia dotacji jest rzeczywista
i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mają być dotacje, to celowe jest ustanowienie mechanizmów umożliwiających organowi samorządu terytorialnego weryfikację przyznanych dotacji na bieżąco. Zatem, skoro organ comiesięcznie przekazuje beneficjentowi kwotę (transzę) dotacji, tym samym istnieją racjonalne uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta nawet comiesięcznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad poprawnością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem i nie przeczy dokonaniu rocznego rozliczenia dotacji ( por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 201/18, 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1589/12, 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, CBOSA).
Zdaniem Sądu tym bardziej, gdy w trakcie roku budżetowego organ prowadzący przekazał jednostkę dotowaną do prowadzenia innemu podmiotowi, uzasadnione jest zobowiązanie do poinformowania o takiej sytuacji organu dotującego. Ponadto, jeżeli przed upływem roku budżetowego następuje sytuacja skutkująca zmianą podmiotu prowadzącego, a więc zmianą podmiotu spełniającego warunki istniejące w momencie przyznania dotacji, to uzasadnione jest dokonanie rozliczenia otrzymanej dotacji, do dnia przekazania prowadzenia tej jednostki.
W ocenie Sądu skoro art. 34 ust. 1 u.f.z.o. wskazuje, że wymienione w nim dotacje, min. z art. 26 ust. 2 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, a następuje zmiana podmiotu prowadzącego przed końcem roku budżetowego ( kalendarzowego), to dokonanie rozliczenia otrzymanych dotychczas przez ten podmiot części dotacji nie narusza powołanych w skardze przepisów.
Zaprezentowane powyżej stanowisko ma zastosowanie również na płaszczyźnie podniesionych w skardze zarzutów, co do niezgodności § 6 ust. 3 uchwały z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o., jak i zarzutem co do niezgodności § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały z art. 36 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o i przekroczeniem w obu tych przypadkach, delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały, organ prowadzący szkołę lub placówkę sporządza roczne rozliczenie wykorzystania dotacji według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 uchwały w terminie do dnia 15 stycznia roku następnego. Zakres danych zawartych w rozliczeniach wykorzystania dotacji obejmuje informacje umożliwiające ustalenie zgodności z katalogiem wydatków określonych w art. 35 u.f.z.o. (ust. 2). Organ dotujący zatwierdza prawidłowo złożone rozliczenie dotacji,
w terminie 30 dni od dnia złożenia rozliczenia oraz żądanych wyjaśnień i informacji ( ust.3 ).
Natomiast w § 8 ust. 1 ust. pkt 3 zawarto, że kontroli prawidłowości pobrania
i wykorzystania dotacji podlega zgodność złożonego rocznego rozliczenia wykorzystania dotacji, w o którym mowa w § 6 ust. 1 uchwały z dokumentacją organizacyjną i dokumentacja przebiegu nauczania szkoły lub placówki.
Jak już wcześniej stwierdzono, dotacja jako środki publiczne przekazywane są określonemu podmiotowi jako dysponentowi tymi środkami. Weryfikacja zgodności wydatkowania z celem na jaki dotacja została udzielona jest nie tylko prawem lecz obowiązkiem organu. Obowiązek taki, musi być realizowany na bieżąco. A ponieważ zasadą jest, że podstawą obliczenia dotacji w prowadzonych szkołach, placówkach jest rzeczywista i aktualna, nie zaś deklarowana liczba uczniów, a ustawa określa cele na jakie przeznaczone mają być dotacje, to niezbędnym jest ustanowienie mechanizmów umożliwiających organowi samorządu terytorialnego weryfikację przyznanych dotacji na bieżąco. Roczne rozliczenie wykorzystania dotacji jest z kolei odzwierciedleniem poniesienia wydatków w odniesieniu do otrzymanej wysokości dotacji. Ukazuje przebieg finansowania ze wskazaniem dotowanego podmiotu, rodzaju ponoszonych przez niego wydatków w podsumowaniu rocznym i ich wysokości. Dokument rozliczenia jest dokumentacją finansową – obrazującą roczny sposób wydatkowania dotacji pozostający w ścisłym powiązaniu z dokumentacją organizacyjną i przebiegu nauczania. Z tych względów, nie można twierdzić, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale, dotyczące zatwierdzania rocznego rozliczenia, jak i możliwość kontroli zgodności złożonego rozliczenia wykorzystania dotacji te nie mieszczą się w upoważnieniu wynikającym art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Należy podkreślić, że kwestionowany zapis zawarty w § 6 ust. 3 w związku z załącznikiem nr 3 (wzór rozliczenia wykorzystania dotacji), dotyczący składania wyjaśnień oraz informacji w związku ze złożonym rocznym rozliczeniem dotacji, nie dotyczy postępowania kontrolnego. Jednakże taki zapis umożliwia wyjaśnienie kwestii formalnych związanych ze złożonym rozliczeniem rocznym np. ustalenie, czy rozliczenie podpisane jest przez osobę uprawnioną do reprezentowania, czy ewentualne skorygowanie rozliczenia, w przypadku stwierdzenia oczywistej omyłki rachunkowej lub pisarskiej w złożonym rozliczeniu.
Jest to tym bardziej uzasadnione, że w trakcie ewentualnego powzięcia informacji o nieprawidłowości w rozliczeniu rocznym, organ dotujący jest w stanie na tym etapie - oceny formalnej złożonego rozliczenia, wskutek uzyskania wyjaśnień i informacji zobowiązać podmiot dotowany do skorygowania stwierdzonej nieprawidłowości, bez konieczności wszczynania postępowania kontrolnego z tej przyczyny.
Należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 38 ust. 1 uprawnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały do ustalenia zarówno trybu rozliczania dotacji jak i trybu przeprowadzania kontroli, co pozwala na stwierdzenie, że zapisy zawarte w § 6 ust. 3 oraz § 8 ust. 1 ust. pkt 3 zaskarżonej uchwały nie przekraczają upoważnienia ustawowego.
W skardze kwestionowany jest również § 8 ust. 4 uchwały, który jak twierdzi Skarżąca jest niezgodny z art. 36 ust. 2 i 3 u.f.z.o oraz przekracza delegację ustawową zawartą w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Zgodnie z jego treścią, w celu zaplanowanych czynności, o których mowa
w ust. 1 podmiot kontrolowany przedstawia na pisemny wniosek Starosty [...], informacje o miejscach, godzinach i terminach, o których mowa w ust. 3. Wskazując na treść zarzutu Spółka podniosła, że ustawa nie nadaje takich uprawnień organowi jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku Staroście. Jedynym jego uprawnieniem jest wydanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.
Oceniając powyższe Sąd stanął na stanowisku, iż wbrew temu co twierdzi Strona, przed podjęciem czynności kontrolnych niezbędne jest wcześniejsze ich zaplanowanie, związane z ustaleniem miejsca, terminu i możliwości ich przeprowadzenia. Powyższe zatem dotyczy trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji, w związku z czym mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
Ponadto zgodnie z art. 30 u.f.z.o. prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły oraz placówki, o których mowa w art. 2 pkt 6 i 7 ustawy - Prawo oświatowe, które prowadzą zajęcia rewalidacyjno-wychowawcze, otrzymują na każdego uczestnika tych zajęć dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu. Z kolei, z art. 36 ust. 1 ustawy wynika, że organ dotujący, o którym mowa m.in. w art. 28-31a, może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji.
Skoro w myśl powołanym przepisów u.f.z.o. Powiat udziela dotacji oświatowych, natomiast zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz, nieuprawnione jest twierdzenie, że uprawnienie Starosty ogranicza się jedynie do udzielenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w sprawie udzielonej dotacji. Skoro Starosta jest uprawniony do udzielenia pracownikowi Starostwa upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, to również jest uprawniony do podejmowania czynności pozwalających na zaplanowanie i skuteczne przeprowadzenie czynności kontrolnych przez osoby upoważnione. Nie bez znaczenia w planowaniu przedmiotowych czynności kontrolnych pozostaje również prawidłowa współpraca pomiędzy jednostką dotowaną, a organem dotującym celem zminimalizowania uciążliwości kontroli dla podmiotu dotowanego, czemu również służą zapisy kwestionowanego § 8 ust. 4 uchwały.
Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym kontrolujący zobowiązany jest powiadomić organ prowadzący o planowanym terminie kontroli, co najmniej na 3 dni przed terminem kontroli, Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej. Zdaniem skarżącej Spółki zapis ten jest niezgodny z art. 36 ust. 3 u.f.z.o., który określa 14-dniowy termin do udostępniania dokumentacji od dnia zwrócenia się przez osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli oraz z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 8, 9 i 44 k.p.a, odnośnie terminów na powiadomienie o terminie kontroli.
W ocenie Sądu, zakwestionowany zapis uchwały nie zmienił terminu, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 3 u.f.z.o. Każdy z opisanych terminów dotyczy bowiem innych sytuacji. Czternastodniowy termin, o którym mowa w ww. przepisie to termin, w którym podmiot kontrolowany ma udostępnić dokumentację, o której mowa w ust. 2 art. 36 u.f.z.o. Z kolei zapis § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały dotyczy terminu w jakim podmiot kontrolowany najpóźniej, przed jej rozpoczęciem, ma zostać powiadomiony
o kontroli. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że każdy z omówionych terminów dotyczy odmiennych okoliczności, które nie pozostają ze sobą w sprzeczności, ani też wzajemnie nie wykluczają się. Wobec powyższego nie sposób podzielić stanowisko Skarżącej, że formułując przedmiotowy zapis organ przekroczył delegację ustawową zawartą w art. 38 u.f.z.o.
W ocenie Sądu również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezgodności
przepisów § 10 ust. 4 i 5 uchwały regulujących wydawanie "zaleceń pokontrolnych" z art. 36 u.f.z.o. oraz przekroczenia delegacji ustawowej ujętej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z § 10 ust. 4 uchwały w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości Zarząd Powiatu [...] kieruje wystąpienie pokontrolne do organu prowadzącego szkołę w terminie 14 dni od dnia podpisania lub odmowy podpisania protokołu kontroli. Wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę przedmiotu kontroli, która wynika ze stanu faktycznego przedstawionego w protokole, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - również wnioski pokontrolne o ich usunięcie i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne udziela się w terminie 14 dni od dnia otrzymania. Osoba prowadząca jest w szczególności zobowiązana do poinformowania na piśmie organu dotującego o sposobie usunięcia stwierdzonych uchybień, stwierdzonych we wnioskach pokontrolnych.(ust. 5).
W ocenie Sądu, nałożony wymienionymi przepisami obowiązek mieści się
w zakresie delegacji ustawowej.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 26 ust. 2 tej ustawy o samorządzie powiatowym w skład zarządu powiatu wchodzi m.in. starosta. Natomiast w art. 36 ust. 1 u.f.z.o., ustawodawca wprost wymienia organ dotujący, jako ten, który ma uprawnienia do kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonych dotacji.
Skoro Powiat jako dotujący posiada określone uprawnienia do kontrolowania prawidłowości pobrania i wykorzystywania udzielonych dotacji, to zarząd powiatu jako wykonujący zadania powiatu jest uprawniony do wydawania zaleceń pokontrolnych do organu prowadzącego szkołę.
Kontrola, jak wielokrotnie podkreślił Sąd w treści niniejszego uzasadnienia, ma na celu realizowanie zadań wskazanych w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Protokół pokontrolny kończy czynności kontrolne prowadzone przez osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli u dotowanego. Natomiast wystąpienie pokontrolne zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości.
Zalecenia takie mają na celu naprawę przez organ kontrolowany, stwierdzonych w czasie kontroli przez dotującego nieprawidłowości, uchybień. Co ważne, jest to korzystne dla kontrolowanego, ponieważ na tym etapie ma możliwość naprawy nieprawidłowości. Sposób takiego działania daje także korzyść poprawy, wyprzedzając konieczność organu przeprowadzenia postępowania, skutkiem którego wydana może zostać decyzja o zwrocie dotacji.
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 marca 2014 r. o sygn. II GSK 1791/12 organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do wystosowania do kontrolowanego zaleceń pokontrolnych, w tym żądanie od podmiotu kontrolowanego w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień ich usunięcia.
W ocenie Sądu mając na uwadze uprawienia zarządu powiatu jako organu wykonawczego powiatu, wynikające z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, kwestionowane zapisy zawarte w § 10 ust. 4 i 5 uchwały, regulujące wystąpienia pokontrolne i udzielania na nie odpowiedzi przez podmiot dotowany, wbrew twierdzeniu skargi nie przekraczają delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 u.f.z.o.
4.6. Końcowo odnosząc się natomiast do stanowiska pełnomocnika Skarżącej zawartego w piśmie z dnia 6 listopada 2023 r., poddającego w wątpliwość uprawnienie do reprezentowania organu przez ustanowionego pełnomocnika Sąd wyjaśnia, że z przedłożonego do akt sprawy pełnomocnictwa z dnia 31 sierpnia 2023 r. wynika upoważnienie udzielone adwokatowi [...] do reprezentowania Powiatu [...] w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...163...] z dnia [...]2020 r. przed sądami administracyjnymi wszystkich instancji, które zostało podpisane przez Starostę oraz Wicestarostę Powiatu [...].
Sąd stwierdza, iż w sprawie ze skargi na uchwałę organu powiatu na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zdolność procesową ma Starosta. Wynika to z orzecznictwa NSA, w szczególności uchwały z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, dotyczącej analogicznego w stosunku do art. 87 ust. 1 u.s.p. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w której przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.
W związku z tym należy wskazać, że pełnomocnik organu działał w rozpoznawanej sprawie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Starostę [...]. Wprawdzie w pełnomocnictwie oraz piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę z dnia 31 sierpnia 2023 r. wskazano jako stronę Powiat [...], zamiast Radę Powiatu [...], jednakże powyższe nie ma istotnego znaczenia dla oceny skuteczności udzielonego w niniejszej sprawie umocowania, gdyż Starosta jest uprawniony do działania zarówno za Radę Powiatu, jak i Powiat. Zgodnie z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, zaś w myśl art. 34 ust. 1 u.s.p. starosta reprezentuje powiat na zewnątrz ( por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 2865/15, CBOSA ).
4.7. Podsumowując, Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący § 5 ust. 6 oraz § 8 ust. 6 pkt 5 zaskarżonej uchwały z uwagi na to, że Rada Powiatu [...] ustanawiając obowiązki, o których mowa w tych przepisach, przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 38 u.f.z.o., a zawarte w nich zapisy są niezgodne ze wskazanymi w skardze przepisami. W przekonaniu Sądu, stwierdzone naruszenie prawa jest istotne z uwagi na wykroczenie przez organ poza ustawowe umocowanie, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej tych zapisów.
Odnośnie pozostałych zakwestionowanych w skardze postanowień uchwały Sąd uznał, że nie wykraczały one poza ustawowe upoważnienie uregulowania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonych dotacji. Zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.f.z.o. okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa przez ww. zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi.
4.8. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej § 5 ust. 6 oraz § 8 ust. 6 pkt 5, natomiast oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu kwotę 797 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się; wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz uiszczona opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł ( punkt 3 sentencji wyroku ).