III SA/Łd 95/24

III SA/Łd 95/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Janusz Nowacki /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 59 par 1 i 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2011 nr 232 poz 1378
art. 27 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
Dz.U. 2023 poz 1230
art. 24  ust. 5b
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j.)
Sentencja
Dnia 23 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 roku nr 1001-IEE.7192.81.2023.6.AG w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r., nr 1001-IEE.7192.81.2023.6.AG Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia Z. M. na postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 18 września 2023 r., nr 210000.71.2023.RED.E.5789.BS w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi prowadzi wobec Z. M. postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych:
1) z dnia 2 lutego 2012 r. o nr:
-[...], [...], [...], [...], [...], które obejmują składki na ubezpieczenia społeczne za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r.,
- [...], , [...], [...], [...], które obejmują składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r.,
- [...], [...], [...], [...], które obejmują składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r.,
2) z dnia 9 lipca 2012 r. o nr:
-[...], który obejmuje składkę na ubezpieczenia społeczne za listopad 2011 r.,
-[...], który obejmuje składkę na ubezpieczenie zdrowotne za listopad 2011 r.,
-[...], który obejmuje składkę na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2011 r.,
3) z dnia 25 maja 2015 r. o nr:
-[...], który obejmuje składki na ubezpieczenia społeczne od kwietnia do czerwca 2011 r.,
-[...], który obejmuje składki na ubezpieczenie zdrowotne od kwietnia do czerwca 2011 r.,
-[...], który obejmuje składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych od kwietnia do czerwca 2011 r.
Na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...] Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi skierował do Banku A zawiadomienia z dnia 13 lutego 2012 r. o nr: od [...] do [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 1 marca 2012 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 17 lutego 2012 r.
W odpowiedzi na powyższe zawiadomienia Bank A poinformował, że zobowiązany nie figuruje w ewidencji klientów.
Na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...] Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi skierował do [...] Banku B. zawiadomienia z dnia 10 października 2012 r. o nr: od [...] do [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia wraz z odpisami tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 2 listopada 2012 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 19 października 2012 r.
Na podstawie tytułów wykonawczych o nr: od [...] do [...] Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi skierował do C. zawiadomienia z dnia 26 maja 2015 r. o nr: od [...] do [...] o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia wraz z odpisami powyższych tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 1 czerwca 2015 r., a dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 29 maja 2015 r.
Zawiadomieniami z dnia 8 sierpnia 2023 r. o nr: od [...] do [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalno-rentowego wypłacanego Z. M. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi. W odpowiedzi na powyższe zajęcie, dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 2023 r. poinformował o przeszkodzie w realizacji zajęcia, z uwagi na zbieg egzekucji sądowej z administracyjną.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. do Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi wpłynęło pismo zobowiązanego zatytułowane "Sprzeciw do postępowania egzekucyjnego", w którym w nawiązaniu do zawiadomień o zajęciu z dnia 8 sierpnia 2023 r. podniósł zarzut przedawnienia roszczenia. Zdaniem zobowiązanego należności składkowe za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r. oraz listopad 2011 r. uległy przedawnieniu od dnia 1 stycznia 2017 r. w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. organ egzekucyjny zwrócił się do zobowiązanego o sprecyzowanie żądania, poprzez wskazanie, czy ww. pismo stanowi wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, czy zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej.
W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 7 września 2023 r. strona wskazała, że pismo z dnia 21 sierpnia 2023 r. należy potraktować jako zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. W kolejnym natomiast piśmie z dnia 8 września 2023 r. poinformował, że pismo z dnia 21 sierpnia 2023 r. (jedynie z ostrożności procesowej) należy zakwalifikować także jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z dnia 18 września 2023 r., nr [...] Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi odmówił wszczęcia postępowania w zakresie zarzutów na egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], z uwagi na uchybienie ustawowego terminu do ich wniesienia.
Postanowieniem z dnia 18 września 2023 r., nr [...] Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec Z. M. w oparciu o ww. tytuły wykonawcze.
Na postanowienie z dnia 18 września 2023 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego Z. M. złożył zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1) art. 54 § 1, art. 54 § 5 i art. 54 § 6 w zw. z art. 79 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.), dalej u.p.e.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi;
2) art. 54 § 6 u.p.e.a., poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego;
3) art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., przez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności kwestii przedawnienia, która rzutuje na zasadność czynności egzekucyjnej.
W uzasadnieniu wskazał, że ma wątpliwość, czy w 2013 r. lub 2015 r. nie doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego ze względu na bezskuteczność egzekucji, do czego uprawnia organ egzekucyjny art. 59 § 2 oraz art. 59 § 2a u.p.e.a. Podniósł, że umorzenie postępowania egzekucyjnego, co prawda zależne jest od uznania organu egzekucyjnego, jednak z uwagi na fakt, że zajęcia nie były skuteczne, celowe było wówczas umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W dalszej kolejności wskazał, że prowadzone postępowanie egzekucyjne powinno zostać wstrzymane, ponieważ jest konieczne rozstrzygnięcie, czy nie doszło do przedawnienia zaległości składkowych. Na poparcie swojej argumentacji powołał się na treść art. 54 § 6 u.p.e.a.
Odnosząc się natomiast do regulacji prawnej dotyczącej zasad i terminów przedawnienia należności z tytułu składek stwierdził, że należności z tytułu składek za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r. oraz za listopad 2011 r. powinny przedawnić się z dniem 1 stycznia 2017 r.
Wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego i uchylenie zajęcia egzekucyjnego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 6 grudnia 2023 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy wskazując na wstępie, że stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.
Umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje, gdy w jego toku zaistnieją przeszkody o charakterze trwałym, które powodują, że dalsze prowadzenie postępowania jest niemożliwe lub niecelowe. Wystąpienie jednej z przewidzianych w art. 59 § 1 u.p.e.a. przesłanek obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Przy czym umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zależy od uznania organu egzekucyjnego, lecz wyłącznie od wystąpienia okoliczności wskazanych ww. przepisie.
Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zweryfikowanie wymagalności należności, objętych tytułami wykonawczymi o nr: od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...].
Kwestie dotyczące przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne zostały uregulowane w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1230 ze zm.), dalej u.s.u.s., w którym określony został termin przedawnienia oraz okoliczności przerywające (zawieszające) bieg terminu przedawnienia. Przepis ten w związku z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2561) ma również zastosowanie do przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem.
Od dnia 1 lipca 2004 r. art. 24 ust. 5b u.s.u.s. otrzymał brzmienie: bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Powyższe przepisy obowiązywały do dnia 31 grudnia 2011 r.
Następnie, na podstawie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców art. 24 u.s.u.s. został zmieniony. W wyniku nowelizacji, od dnia 1 stycznia 2012 r. zgodnie z tym przepisem, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
W analizowanej sprawie bieg terminu przedawnienia należności składkowych, rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., kluczowe znaczenie ma zatem treść art. 27 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, który reguluje kwestie intertemporalne.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym, że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Od reguły tej przewidziano wyjątek w art. 27 ust. 2, który stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Oznacza to, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (tj. liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej.
W niniejszej sprawie, w ocenie organu konieczne jest zatem ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej. Przy zastosowaniu 10-letniego okresu przedawnienia np. składka na ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2010 r. stała się wymagalna 18 maja 2010 r. i co do zasady uległaby przedawnieniu w dniu 19 maja 2020 r.,
Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z istotnym zastrzeżeniem, że termin liczy się nie od daty ich wymagalności, tak jak stanowi o tym art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosując powyższe reguły, należności składkowe uległyby przedawnieniu w dniu 1 stycznia 2017 r.
Po przeprowadzonej symulacji przyjęto korzystniejszy, 5-letni termin przedawnienia. Oznacza to, że bieg terminu przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, które zostały objęte ww. tytułami wykonawczymi rozpoczął się od dnia 1 stycznia 2012 r. i zakończyłby się co do zasady w dniu 1 stycznia 2017 r.
Z analizy akt sprawy wynika jednak, że bieg terminu przedawnienia ww. składek został zawieszony od dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. doręczenia zobowiązanemu odpisów tytułów wykonawczych. Była to pierwsza czynność, która zmierzała do wyegzekwowania ww. należności. Doręczenie odpisów tytułów wykonawczych spowodowało, że bieg terminu przedawnienia należności został zawieszony i będzie zawieszony do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
Reasumując organ wskazał, że w analizowanej sprawie należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Organ egzekucyjny wystawił tytuły wykonawcze, które zostały doręczone zobowiązanemu odpowiednio w dniu 1 marca 2012 r., 2 listopada 2012 r. i 1 czerwca 2015 r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunków bankowych. W dniu podjęcia tych czynności należności nie były przedawnione. Dyrektor I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi podjął zatem czynności zmierzające do wyegzekwowania należności, a doręczenie korespondencji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa.
W ocenie organu, nie zaistniały również żadne inne przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a., które nakazują umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych.
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w zażaleniu organ wskazał, że art. 59 § 2 u.p.e.a. oparty jest na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu jest fakultatywne, gdyż zaistnienie przesłanki ustawowej określonej w tym przepisie jedynie uprawnia organ egzekucyjny do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, lecz nie nakłada w tej mierze żadnego obowiązku. Nie wydanie dotychczas przez organ egzekucyjny postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność oznacza, że organ egzekucyjny nie skorzystał dotychczas z przysługującego mu uprawnienia w tym zakresie.
Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zawarty natomiast w zażaleniu wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego został potraktowany jako wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, o którym mowa w art. 17 § 2 u.p.e.a. Z uwagi na rozpatrzenie zażalenia z dnia 26 września 2023 r. wniosek ten stał się bezprzedmiotowy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zaskarżając w całości postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 7 § 1 w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez kilkuletnią bezczynność organu egzekucyjnego, pomimo obowiązku wnikliwego i szybkiego działania (prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym stosowania środków egzekucyjnych), podczas gdy organ egzekucyjny zastosował w 2012 r. i 2015 r. po jednym środku egzekucyjnym (zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego) wobec każdego z wydanych tytułów wykonawczych, a następnie dopiero w 2023 r. zastosował kolejny środek egzekucyjny (zajęcie świadczenia emerytalno-rentowego), uniemożliwiając tym samym bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek,
- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności kwestii przedawnienia rzutującej na rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy należało uwzględnić bezczynność organu egzekucyjnego w kontekście biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek,
- art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu przedawnienia należności z tytułu składek, podczas gdy organ egzekucyjny przez kilka lat utrzymywał stan bezczynności, który skutkował zawieszeniem biegu przedawnienia,
- art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 18 września 2023 r. podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki.
W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 18 września 2023 r.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że postępowanie egzekucyjne toczy się nieprzerwanie od 2012 r. i nie jest skuteczne, bowiem organ egzekucyjny nie jest w stanie wyegzekwować żadnych środków. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony w związku z podjęciem pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z tym przepisem, termin przedawnienia pozostaje zawieszony do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne niezmiennie trwa od kilkunastu lat, trwa również stan zawieszenia biegu przedawnienia. Wskutek bezczynności organu egzekucyjnego i nieskuteczności egzekucji nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek, choć mogłoby, gdyby organ egzekucyjny nie utrzymywał sztucznie trwania postępowania egzekucyjnego.
W ramach postępowania egzekucyjnego organ zastosował cztery środki egzekucyjne, trzy identyczne. Do 2023 r. zastosowany był tylko jeden środek egzekucyjny w odniesieniu do zadłużenia. Działania organu egzekucyjnego rozproszyły się na kilkanaście lat nie przynosząc żadnych wymiernych efektów dla wierzyciela. Zdaniem skarżącego pozorne działania organu I instancji stanowią naruszenie zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, prowadząc do utrzymywania w toku postępowania egzekucyjnego stanu zawieszenia biegu przedawnienia. Zdaniem skarżącego należności z tytułu składek uległyby przedawnieniu, gdyby nie nieskuteczna egzekucja w toku.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 6 grudnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora I Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi z dnia 18 września 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Z. M.
Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070 ze zm.), dalej ustawa zmieniająca, z dniem 30 lipca 2020 r. znowelizowano m.in. art. 59 u.p.e.a. Analiza przepisów intertemporalnych, w tym art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, prowadzi do wniosku, że organ słusznie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Stosownie do treści art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się:
1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9) na żądanie wierzyciela;
10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.
Postępowanie egzekucyjne może być też umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 2 u.p.e.a.).
Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie wówczas, gdy w konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne.
W myśl art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 18 u.p.e.a. stanowi podstawę do stosowania przez organy egzekucyjne art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Skarżący w uzasadnieniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego argumentował, że należności składkowe za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r. oraz listopad 2011 r. uległy przedawnieniu od dnia 1 stycznia 2017 r. w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców. dochodzone składki na ubezpieczenia społeczne na skutek bezczynności organu uległy przedawnieniu. Wskazał, że w 2012 r. i 2015 r. organ egzekucyjny zastosował po jednym środku egzekucyjnym w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego wobec każdego z wydanych tytułów wykonawczych, a następnie dopiero w 2023 r. zastosował kolejny środek egzekucyjny, tj. zajęcie świadczenia emerytalno-rentowego, uniemożliwiając tym samym bieg terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Zdaniem skarżącego wskutek bezczynności organu egzekucyjnego i nieskuteczności egzekucji nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek.
Organ egzekucyjny stoi natomiast na stanowisku, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Doręczenie skarżącemu tytułów wykonawczych odpowiednio w dniu 1 marca 2012 r., 2 listopada 2012 r. i 1 czerwca 2015 r. wraz z zawiadomieniami o zajęciu rachunków bankowych wszczęło egzekucję. W dniu podjęcia tych czynności należności nie były przedawnione. Tym samym zasadnym jest twierdzenie, że była to pierwsza czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. warunkuje zawieszenie terminu przedawnienia. Z uwagi natomiast na fakt, że egzekucja nie została zakończona, to, w ocenie organów, stan zawieszenia biegu terminu przedawnienia nadal się utrzymuje.
Wobec tak zarysowanego sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d.
W myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
Na podstawie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378) z dniem 1 stycznia 2012 r. zmieniono treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który otrzymał następujące brzmienie: należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6.
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy wymienionej w art. 2 oraz w art. 24 ust. 4 ustawy wymienionej w art. 11, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt skarżący posiada zadłużenie z tytułu niepłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r., od kwietnia do czerwca 2011 r. oraz za listopad 2011 r. W okresie powstania zadłużenia obowiązywał 10-letni okres przedawnienia należności składkowych. Od dnia 1 stycznia 2012 r. okres ten wynosi 5 lat. Z uwagi na treść cyt. powyżej art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. okres przedawnienia należności składkowych za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r., od kwietnia do czerwca 2011 r. oraz za listopad 2011 r. wynosi 10 lat od dnia wymagalności (tj. np. najstarsze składki za kwiecień 2010 r. stały się wymagalne 18 maja 2010 r. i co zasady uległyby przedawnieniu w dniu 19 maja 2020 r.).
Zgodnie z zasadą wynikającą z cyt. powyżej art. 27 ust. 1 ustawy o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, do należności składkowych nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z istotnym zastrzeżeniem, że termin liczy się nie od daty ich wymagalności, tak jak stanowi o tym art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Stosując powyższe reguły, należności składkowe skarżącego uległyby zatem przedawnieniu w dniu 1 stycznia 2017 r.
Podkreślić jednak należy, że w dniu 2 lutego 2012 r. Dyrektor I Oddziału ZUS w Łodzi wystawił wobec skarżącego 15 tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] obejmujących składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do sierpnia 2010 r. W dniu 9 lipca 2012 r. zostały wystawione 3 tytuły wykonawcze o nr [...], [...] i [...] obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2011 r., a w dniu 25 maja 2015 r. 3 tytuły wykonawcze o nr [...], [...] i [...], obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od kwietnia do czerwca 2011 r. Na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 2 lutego 2012 r. Dyrektor I Oddziału ZUS w Łodzi skierował do Banku A. zawiadomienia z dnia 13 lutego 2012 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Zawiadomienia wraz z odpisami ww. tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 1 marca 2012 r. Tytuły wykonawcze z dnia 9 lipca 2012 r. wraz z zawiadomieniami z dnia 10 października 2012 r. skierowanymi do [...] Bank B. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zostały doręczone skarżącemu w dniu 2 listopada 2012 r. Natomiast tytuły wykonawcze z dnia 25 maja 2015 r. wraz z zawiadomieniami z dnia 26 maja 2015 r. skierowanymi do [...] Bank C. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego zostały doręczone skarżącemu w dniu 1 czerwca 2015 r. W tym czasie obowiązywał art. 24 ust. 5b u.s.u.s., który przewidwał zawieszenie biegu terminu przedawnienia od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności składkowych, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, iż zmierzają one do ściągnięcia należności. Nie ulega wątpliwości, że czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, czy zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego; podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 737/17, Lex nr 2350255; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 637/16, Lex nr 2116066).
W niniejszej sprawie doręczenie skarżącemu odpowiednio w dniu 1 marca 2012 r. tytułów wykonawczych z dnia 2 lutego 2012 r.; w dniu 2 listopada 2012 r. tytułów wykonawczych z dnia 9 lipca 2012 r. oraz w dniu 1 czerwca 2015 r. tytułów wykonawczych z dnia 25 maja 2015 r. skutkowało zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi. Innymi słowy, bieg terminu przedawnienia należności składkowych objętych tytułami wykonawczymi z dnia 2 lutego 2012 r. został zawieszony w dniu 1 marca 2012 r., należności objętych tytułami z dnia 9 lipca 2012 r. został zawieszony w dniu 2 listopada 2012 r., a należności objętych tytułami wykonawczymi z dnia 25 maja 2015 r. został zawieszony w dniu 1 czerwca 2015 r. Skarżący nie kwestionował prawidłowości doręczenia ww. tytułów wykonawczych. Okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwa do chwili obecnej, ponieważ cały czas prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. W sytuacji gdy z chwilą doręczenia skarżącemu tytułów wykonawczych (tj. 1 marca 2012 r., 2 listopada 2012 r. i 1 czerwca 2015 r.) doszło do zawieszenia biegu przedawnienia należności składkowych do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego, a postępowanie egzekucyjne do chwili obecnej się nie zakończyło, organy administracji obu instancji trafnie uznały, że nie doszło do przedawnienia należności z tytułu składek.
Należy podkreślić, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia zaległości składkowych nastąpiło z dniem doręczenia skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych obejmujących należności, zaś okres zawieszenia trwa do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dla okresu zawieszenia nie mają znaczenia okoliczności, w jaki sposób prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, a więc to jakie czynności egzekucyjne podejmował organ egzekucyjny, czy były one prawidłowe, efektywne i skuteczne, czy też miała miejsce bierna postawa organu egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności składkowych skarżącego nastąpiło z dniem doręczenia odpisów tytułów wykonawczych i okres zawieszenia trwa do chwili obecnej, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało dotychczas zakończone.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 769/22, zawieszenie biegu terminu przedawnienia może być dłuższe, niż okres przedawnienia należności z tytułu składek, określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Nie istnieje żaden przepis, który nakazywałby umorzenie tego postępowania z uwagi na upływ czasu. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Rozstrzygnięcie na tej podstawie o umorzeniu lub odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego ma jednak charakter uznaniowy. Organ egzekucyjny może umorzyć takie postępowanie, lecz nie musi. Nadto nie wynika z przepisów obowiązek organu egzekucyjnego działania w tym zakresie z urzędu. Zwykle z takim wnioskiem występuje wierzyciel, jednak w tej sprawie wierzyciel nie wnioskował o umorzenie postępowania egzekucyjnego w oparciu o tę podstawę prawną. Dlatego też za dopuszczalną należy uznać sytuację, w której postępowanie egzekucyjne jest prowadzone dłużej, niż wynosi upływ terminu przedawnienia należności wynikający z art. 24 ust. 4 u.s.u.s.. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w powołanym wyroku.
W niniejszej sprawie nie ma zatem znaczenia to, czy po podjęciu pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności składkowych, o której skarżący został zawiadomiony zostały podjęte kolejne czynności egzekucyjne i ewentualnie po upływie jakiego okresu czasu doszło do ich podjęcia. Dla skorzystania z instytucji zawieszenia biegu przedawnienia nie jest wymagane prowadzenie wobec dłużnika skutecznego postępowania egzekucyjnego, wystarczające jest podjęcie czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (tj. doręczenie skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych, które miało miejsce w dniu 1 marca 2012 r., 2 listopada 2012 r. i 1 czerwca 2015 r.).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze należy podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił okresu zawieszenia biegu terminu przedawnienia od czasu trwania postępowania egzekucyjnego, czy też efektywności podejmowanych przez organ egzekucyjny czynności. Za czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z tytułu składek uznaje się takie czynności, z których treści lub uzasadnienia wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Niewątpliwie czynnością taką może być doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, zawiadomienia o zajęciu składnika majątkowego, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne. Podjęcie tych czynności wiąże się bowiem z wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a zatem służy wyegzekwowaniu należnych składek. Jednocześnie ustawodawca nie uzależnia również skorzystania z instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia od prowadzenia wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego, ogranicza ten wymóg jedynie do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Zatem wskazywane w skardze okoliczności, związane z bierną postawą organu egzekucyjnego w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na przestrzeni kilkunastu lat, nie mogły mieć wpływu na ocenę, czy w sprawie skutecznie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia, czy też nie. Nadmienić w tym miejscu należy, że w ramach postępowania egzekucyjnego istnieje możliwość wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela, z którego to prawa skarżący nie skorzystał. Niepodejmowanie działań przez wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego może być uznane za bezczynność w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a., jeżeli skutkiem braku działań wierzyciela jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych (por. wyroki NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 582/16, z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I GSK 769/22).
Wobec powyższego, podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za niezasadne.
Reasumując powyższe rozważania sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że należności z tytułu składek nie uległy przedawnieniu. Bieg terminu przedawnienia tych należności został zawieszony z dniem doręczenia skarżącemu odpisów tytułów wykonawczych i okres zawieszenia trwa do chwili obecnej, ponieważ postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze zakończone. Organy administracji trafnie zatem odmówiły umorzenia postępowania egzekucyjnego. Rozpoznając sprawę sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
ak