I SA/Gd 704/18

I SA/Gd 704/18 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2018-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień
Krzysztof Przasnyski
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 16/19 - Wyrok NSA z 2022-11-22
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2156
art. 90 ust. 1a, art. 90 ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi K.Cz. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 pkt 1 zd. 2 oraz załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nakłada on na placówki, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, obowiązek składania do dnia 10 każdego miesiąca informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dnia 17 czerwca 2014 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.), art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu gminy dla podmiotów prowadzących niepubliczne przedszkola lub inne niepubliczne formy wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.
W § 4 ust. 1 uchwała ta stanowi, że datacja obliczana jest w poszczególnych miesiącach na każdego ucznia, na podstawie informacji, składanej przez placówki dotowane do 10-go dnia każdego miesiąca . Wzór informacji stanowi załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały.
W § 5 pkt 1 wskazano, że osoba prowadząca placówkę jest zobowiązana do: sporządzania i składania wójtowi do dnia 15 lutego następnego roku budżetowego rozliczenia z otrzymanej dotacji rocznej. Rozliczenie dotacji powinno uwzględniać faktyczną liczbę uczniów uczęszczających do placówki, za okres rozliczeń dotacji, w rozbiciu na miesiące z podaniem liczby uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Wzór rozliczenia dotacji stanowi załącznik Nr 3 do niemniejszej uchwały.
Pismem z dnia 22 maja 2018 r. K.C. prowadząca Niepubliczny Punkt Przedszkolny "A" wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi.
W ustawowym terminie K.C. wniosła skargę na uchwałę nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 Nr 256 poz. 2572), dalej jako "u.s.o." oraz naruszenie art. 94 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów załącznika do uchwały obejmującej § 4 ust. 1 w związku z załącznikiem nr 2 - w części obligującej do podania w ramach informacji miesięcznej liczby uczniów objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju wg stanu na pierwszy dzień miesiąca oraz § 5 ust. 1 zdanie 2 uzależniającego rozliczenie otrzymanej dotacji, w tym dotacji na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju od stanu osobowego dzieci na pierwszy dzień miesiąca, względnie o stwierdzenie wydania przepisów z naruszeniem prawa.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że przedmiotowe zapisy uchwały wykraczają poza delegację ustawową art. 90 ust. 4 u.s.o. Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, iż zapisy uchwały wskazujące na wypłatę dotacji na dzieci wskazane w informacji miesięcznej, przedstawiającej stan uczniów na pierwszy dzień miesiąca jest sprzeczne z prawem, jeśli chodzi o dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju. Zdaniem skarżącej ww. przepis nie wymaga aby objęcie wczesnym wspomaganiem nastąpiło już w pierwszym dniu miesiąca, ani aby trwało pełny miesiąc.
Wskazano, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, w § 4. ust. 1 ustawodawca zastrzegł, że zajęcia w ramach wczesnego wspomagania organizuje się w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu, w zależności od możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka. Również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w § 6 ust. 1 znalazł się tożsamy zapis. Co równie istotne na tego rodzaju dzieci ustawodawca przewidział zupełnie odrębną dotację, określoną w art. 90 ust. 1a u.s.o. W tym zakresie zapis uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej i przez to narusza art. 94 Konstytucji RP.
Wskazując na legitymację do wniesienia skargi podniesiono, że skarżąca jest organem prowadzącym względem punktu przedszkolnego, która z kolei jest beneficjentem dotacji latach 2014-2016 przeznaczonej dla dzieci z opiniami WWRD. W takiej sytuacji, skarżąca posiada interes prawny, bowiem utrzymanie w mocy przepisów uchwały bezpośrednio narusza interes skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. W ocenie organu nie miało miejsca wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art 90 ust. 4 u.s.o. Granice i zakres udzielonego ustawą upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. W orzecznictwie zaś utrwalony jest pogląd, że ustalenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, obowiązku przekazania w określonym terminie informacji o aktualnej liczbie uczniów, nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl art. 90 ust. 1a niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe oraz ośrodki, o których mowa w art. 2 pkt 5, a także niepubliczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które, zgodnie z art. 71b ust. 2a, prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jedno dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Stosownie do art. 90 ust. 2b dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia (...).
Stosownie art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia technicznych zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 u.s.o. Pozostaje tym samym rozważyć, jak należy interpretować uprawnienie do określenia zasad udzielania dotacji i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz, czy zakwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji.
Żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wyłączył zasady, że dotacja jest należna na każde dziecko objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju. Ustawodawca nie wskazuje żadnych dodatkowych kryteriów, od których zależałoby przyznanie dotacji ani też nie wskazuje, aby każde dziecko musiało uczestniczyć w zajęciach od pierwszego dnia miesiąca, czy przez pełen miesiąc.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt I SA/Gd 101/18 (dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym zawarto tezę, że w zaistniałym stanie faktycznym istotne jest rozróżnienie placówek na typowo szkolne, które prowadzą zajęcia w ramach trwającego roku szkolonego oraz placówek, które nie prowadzą zajęć w sposób ciągły w trakcie całego roku szkolnego. O ile faktycznie w szkołach zajęcia prowadzone są w sposób ciągły i liczba uczniów nie ulega zasadniczo zmianom (stan osobowy na 1 dzień miesiąca będzie co do zasady taki sam, jak w ostatnim dniu miesiąca), to już zupełnie inaczej sytuacja może kształtować się w placówce, w której - jak w niniejszej sprawie - realizowane są zajęcia z wczesnego wspomagania rozwoju dzieci. Jak bowiem wynika z obowiązującego w dacie podjęcia uchwały rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 października 2013 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci (Dz.U. z 2013 poz.1257), zajęcia w ramach wczesnego wspomagania organizuje się w wymiarze od 4 do 8 godzin w miesiącu, w zależności od możliwości psychofizycznych i potrzeb dziecka (§ 4 ust. 1). Również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 sierpnia 2017 r. w sprawie organizowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci w § 6 ust. 1 znalazł się tożsamy zapis.
Tym samym nie ulega wątpliwości, że placówka ta w zakresie zajęć WWR świadczy pomoc doraźną, zatem może się tak zdarzać, że liczba dzieci wskazana na pierwszy dzień miesiąca może się różnić od faktycznej liczby dzieci korzystających z pomocy placówki w danym miesiącu. Zatem nie można ze względu na późniejszą datę skierowania wykluczyć dziecka z dotacji. Uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania dotacji, w tym zasady przyznawania dotacji na każde dziecko. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony zatem ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nadto uchwała powinna uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Właśnie na kanwie niniejszego przypadku niezwykle istotne znaczenie ma charakter dotacji oraz charakter instytucji, która będzie jej beneficjentem.
W tym miejscu podzielić należy zapatrywania zarówno organu, jak i sądów administracyjnych w zakresie, w którym wskazują, iż wymóg wskazywania liczby uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca nie wykracza poza zakres delegacji oraz jest zgodny z ustawą o systemie oświaty. Niemniej jednak powyższe twierdzenie odnosi się tylko i wyłącznie do takich placówek, gdzie uczniowie uczestniczą w zajęciach w sposób ciągły, o czym mowa była powyżej.
Jak już wyżej wskazano, użyte w art. 90 ust. 4 u.s.o. Określenie "tryb rozliczania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym. Dotacja wyliczana jest w oparciu o podstawę, którą stanowi dziecko (w domyśle każde dziecko, które korzysta z pomocy placówki). Zapis ten, będąc zapisem ustawowym, nie może być modyfikowany przez jednostkę samorządu terytorialnego w jakikolwiek sposób. Natomiast tryb rozliczania dotacji, którego ustalenie należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powinien doprowadzić do tego, aby dotacja faktycznie przyznana była na każdego dziecko, które korzysta z pomocy danej placówki, niezależnie od tego, w którym dniu miesiąca stało się uczestnikiem zajęć. Przepisy uchwały powinny być tak skonstruowane i dostosowane do poszczególnych grup beneficjentów, aby mechanizm wypłacania dotacji umożliwił wypłacenie jej zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 1a u.s.o. Tym samym, aby dotacja mogła zostać wypłacona na każde dziecko, które uczestniczyło w zajęciach w wymiarze od 4 do 8 godzin w stosunku miesięcznym, bez względu na to, na który dzień miesiąca przypadły te zajęcia i czy korzystało z pomocy placówki przez pełen miesiąc.
W przypadku placówki prowadzącej zajęcia w ramach WWR kwestia wskazywania liczby dzieci powinna zostać rozwiązania w taki sposób, który z jednej strony umożliwiłby weryfikację faktycznej liczby dzieci uczestniczących w zajęciach w danym miesiącu, a z drugiej strony nie ograniczałby zasady przyznawania dotacji na każde dziecko.
Z uwagi na powyższe sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, skoro w § 4 ust. 1 w związku z załącznikiem nr 2 oraz § 5 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do uchwały w sposób znaczący uzależnia możliwość otrzymania dotacji na każde dziecko i jako taki narusza przepisy ustawy o systemie oświaty i wykracza poza zakres delegacji.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5 pkt 1 zd. 2 i załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nakłada on na placówki, które prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka obowiązek składania do 10 każdego informacji o aktualnej liczbie dzieci według stanu na pierwszy dzień miesiąca. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.