I SA/Gd 685/19

I SA/Gd 685/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Przasnyski
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2132/19 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 – 2020 oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. nr 6/2019 wydaną na podstawie:
- art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431);
- art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.);
- art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.) oraz
- art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 913);
po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu Zarząd Województwa zobowiązał beneficjenta - Gminę P. do zwrotu środków, stanowiących dofinansowanie w wysokości 64.750,60 zł, przyznanych beneficjentowi na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt.: "Edukacyjny P. - równamy do najlepszych" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014-2020, zawartej w G., w dniu 15 listopada 2016 roku wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie umowy nr [...] zawartej w G. w dniu 15 listopada 2016 roku o dofinansowanie projektu pn.: "Edukacyjny P. - równamy do najlepszych" (zwanej dalej Umową o dofinansowanie) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej 3 Edukacja, Działania 3.2 Edukacja Ogólna, Gminie P., przyznane zostało dofinansowanie w łącznej kwocie 2.708 298,81 zł.
Załącznikiem nr 1 do powyższej umowy był wniosek o dofinansowanie projektu nr [...], pt.: "Edukacyjny P. - równamy do najlepszych" o sumie kontrolnej: [...].
W dniach 5 grudnia 2016 roku (w części obejmującej środki europejskie) oraz 10 stycznia 2017 roku (w części obejmującej środki budżetu państwa), przekazano stronie pierwszą transzę dofinansowania w łącznej wysokości 1.286.881,95 zł obejmującej 1.151.420,69 zł środków europejskich oraz 135.461,26 zł środków budżetu państwa.
Kolejne transze dofinansowania przekazano stronie w dniach:
1) 19 kwietnia 2017 roku w łącznej wysokości 486.291,71 zł, która obejmowała zarówno środki budżetu państwa jak również środki europejskie;
2) 2 sierpnia 2017 roku w łącznej wysokości 419.095,27 zł, która obejmowała zarówno środki budżetu państwa jak również środki europejskie;
3) 12 marca 2018 roku w łącznej wysokości 448.833,45 zł, która obejmowała zarówno środki budżetu państwa jak również środki europejskie.
W trakcie realizacji projektu Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2014-2020 (dalej IZ RPO WP) zatwierdziła dziewięć wniosków beneficjenta o płatność:
1) w dniu 24 listopada 2016 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 17 listopada 2016 roku, który miał charakter wniosku o zaliczkę;
2) w dniu 9 lutego 2017 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 16 stycznia 2017 roku, w którym Beneficjent rozliczył kwotę 299.299,00 zł, obejmującą środki przekazane w ramach pierwszej transzy dofinansowania o nr [...];
3) w dniu 7 kwietnia 2017 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 5 kwietnia 2017 roku, w którym Beneficjent rozliczył kwotę 787.964,90 zł, obejmującą środki przekazane w ramach pierwszej transzy dofinansowania o nr [...];
4) w dniu 19 lipca 2017 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 14 czerwca 2017 roku, w którym Beneficjent rozliczył kwotę 830.400,12 zł, obejmującą środki przekazane w ramach pierwszej i drugiej transzy dofinansowania o nr [...] oraz [...];
5) w dniu 10 października 2017 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 13 października 2017 roku, który miał charakter wniosku sprawozdawczego;
6) w dniu 22 stycznia 2018 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 19 stycznia 2018 roku, który miał charakter wniosku sprawozdawczego;
7) w dniu 26 kwietnia 2018 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 6 kwietnia 2018 roku w którym Beneficjent rozliczył kwotę 271.601,25 zł, obejmującą środki przekazane w ramach trzeciej transzy dofinansowania o nr [...];
8) w dniu 24 maja 2018 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 16 kwietnia 2018 roku w którym Beneficjent rozliczył kwotę 94 527,98 zł, obejmującą środki przekazane w ramach trzeciej transzy dofinansowania o nr [...];
9) w dniu 9 sierpnia 2018 roku, pismem nr [...] wniosek o płatność o numerze: [...], złożony przez Beneficjenta w dniu 13 lipca 2018 roku w którym Beneficjent rozliczył kwotę 378 505,25 zł, obejmującą środki przekazane w ramach czwartej transzy dofinansowania o nr [...].
Przedmiotowy projekt poddany został audytowi operacji przeprowadzonemu przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, pełniącego zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 funkcję Instytucji Audytowej w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 8) tej ustawy. Audyt objął swym zakresem wydatki wykazane we wnioskach o płatność o nr:
1) [...];
2) [...].
W toku przeprowadzonych czynności audytowych ustalono, iż strona we wniosku o płatność o numerze [...] przedstawiła do rozliczenia m.in. wydatki na kwotę 141.933,00 zł, obejmujące koszty wynagrodzeń z tytułu wsparcia udzielonego uczestnikom projektu w postaci zajęć rozwijających i wyrównujących, a także zajęć dodatkowych (logopedyczne, terapia pedagogiczna i doradztwo zawodowe) przeprowadzonych w styczniu 2017 roku. Koszt przeprowadzenia zajęć pozalekcyjnych udokumentowany został wystawionymi na stronę fakturami VAT, tj.:
1) fakturą VAT nr [...] z dnia 6 lutego 2017 roku, wystawioną przez Wykonawcę-"A" W.S., za realizację zajęć rozwijających i wyrównujących z języków obcych;
2) fakturą VAT nr [...] z dnia 6 lutego 2017 roku, wystawioną przez Wykonawcę "B" W.S. za zajęcia rozwijające i wyrównujące z informatyki, programowania, matematyki, chemii, biologii, geografii, fizyki, przyrody oraz za zajęcia logopedyczne, z terapii psychologicznej, z doradztwa zawodowego a także za jeden wyjazd do centrum nauki.
Wykonawca ww. zajęć – W.S., występujący jako konsorcjum firm, obejmujące obie nazwy prowadzonych przez siebie działalności gospodarczych (tj. "B" oraz "A"), został wyłoniony w wyniku rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie zamówienia na wykonanie usług społecznych (tj. trybie uregulowanym przepisami art. 138o i nast. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2017 r. poz. 1523). Przedmiotem zawartej z wykonawcą w dniu 7 grudnia 2016 roku umowy jest wykonanie usługi polegającej na przeprowadzeniu zajęć wraz z dostawą materiałów i pomocy dydaktycznych (w tym interaktywnych na platformie edukacyjnej) oraz organizacja wyjazdów edukacyjnych w ramach projektu. W ramach umowy Wykonawca jest zobowiązany m.in. do zapewnienia wykonania szkoleń przez wykładowców posiadających odpowiednie dla przedmiotu szkoleń kwalifikacje, wyposażenia uczestników zajęć w odpowiednie materiały dydaktyczne oraz do przygotowania pełnej obsługi i przeprowadzenia egzaminów zewnętrznych dla wskazanych zajęć językowych i komputerowych. Przyjęto, że jedna godzina lekcyjna równa jest 45 minutom, za wyjątkiem zajęć logopedycznych, terapii pedagogicznej oraz doradztwa zawodowego, dla których godzina lekcyjna równa jest 60 minutom.
Ujęte we wniosku o płatność o numerze [...] w ramach kosztów bezpośrednich wydatki z tytułu realizacji zajęć rozliczane były na podstawie faktury VAT, według stawek godzinowych: 79,00 zł za godzinę i 80,00 zł za godzinę (odpowiednio dla zajęć rozwijających i wyrównujących) oraz 90,00 złotych za godzinę (dla zajęć logopedycznych, terapii pedagogicznej oraz doradztwa zawodowego). Stawki zastosowane w fakturach VAT są zgodne ze stawkami wskazanymi w formularzu ofertowym Wykonawcy.
W trakcie przeprowadzonego audytu ustalono, że Instytucja Ogłaszająca Konkurs (Zarząd Województwa) w ramach konkursu nr [...] ustaliła stawki wynagrodzenia, wprowadzając wykaz dopuszczalnych stawek dla części towarów i usług na potrzeby ogłoszonego konkursu. Powyższe miało zapewnić stosowanie przez Beneficjentów racjonalnych i efektywnych cen, niezawyżonych w stosunku do cen i stawek rynkowych. Powyższy taryfikator w części dotyczącej usług merytorycznych ustalił maksymalną stawkę wynagrodzenia nauczyciela na poziomie 100,00 zł za godzinę. Jednocześnie w treści Regulaminu konkursu zastrzeżono, że zatrudnienie nauczyciela w ramach projektu powinno być zgodne z wymogami zawartymi w treści załącznika nr 11 do regulaminu konkursu, przy czym w przypadku zatrudnienia nauczyciela na podstawie umowy cywilnoprawnej wynagrodzenie powinno odpowiadać stawkom faktycznie stosowanym u beneficjenta poza projektami na analogicznych stanowiskach lub stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji.
Zgodnie z informacjami uzyskanymi w toku audytu ustalono, iż wśród osób zaangażowanych przez wykonawcą do prowadzenia zajęć w ramach weryfikowanego zamówienia występowały osoby, będące jednocześnie nauczycielami zatrudnionymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela w szkołach biorących udział w projekcie.
W trakcie audytu wystąpiono do Beneficjenta z żądaniem przedstawienia wykazu osób (nauczycieli), którzy w oparciu o umowy zlecenia zawarte z Wykonawcami zrealizowane zajęcia wyszczególnione w fakturach VAT nr [...] oraz [...], a w odniesieniu do nauczycieli zatrudnionych jednocześnie na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela - o wskazanie stopnia awansu zawodowego oraz godzinowej stawki brutto wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe według osobistego zaszeregowania nauczyciela zgodnie z umową o pracę/warunkami zatrudnienia. Zgodnie z przedstawionymi przez stronę w trakcie audytu informacjami, spośród nauczycieli prowadzących w oparciu o umowy cywilno-prawne w ramach projektu zajęcia pozalekcyjne w szkołach z terenu gminy P., wszystkie osoby (za wyjątkiem jednej - nauczyciela emerytowanego), były jednocześnie pracownikami tych szkół zatrudnionymi na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela. Z przekazanych przez stronę informacji wynikało; że zajęcia pozalekcyjne zostały przeprowadzone przez nauczycieli, którzy wynagradzani są wedle stawek za godziny ponadwymiarowe (stawki brutto) wynikających z osobistego zaszeregowania nauczycieli.
Na podstawie analizy porównawczej ustalono, że stawki uzyskiwane przez nauczycieli w wykonaniu umów zawartych z wykonawcą zajęć dodatkowych (W.S., występujący w postępowaniu jako konsorcjum firm, obejmujące obie nazwy prowadzonych przez siebie działalności gospodarczych tj. "B" oraz "A") przekraczały stawki wynagrodzenia przypadające tym nauczycielom zgodnie z przepisami ustawy Karta nauczyciela.
Łączna wartość wypłaconego nauczycielom wynagrodzenia za przeprowadzenie zajęć, wykazanego w fakturach VAT nr [...] oraz [...] (przedstawionych do rozliczenia we wniosku o płatność nr [...] wyniosła 131.897,00 zł. Ustalona w toku audytu łączna kwota hipotetycznego wynagrodzenia przysługującego tym nauczycielom zgodnie z przepisami ustawy Karta nauczyciela wyniosła 74.242,13 zł. Różnica łącznej kwoty wynagrodzenia wypłaconego nauczycielom w projekcie i łącznej wartości hipotetycznego wynagrodzenia przysługującego nauczycielom na podstawie przepisów ustawy Karta Nauczyciela wyniosła 57.654,87 zł. Różnica ta po uwzględnieniu wartości wynagrodzenia wypłaconego nauczycielowi emerytowanemu (które wyniosło 1.350,00 zł) wyniosła 56.304,87 zł.
W świetle powyższych ustaleń stwierdzających, że w ramach projektu rozliczono na podstawie faktur VAT koszty zajęć, które faktycznie zostały zrealizowane przez nauczycieli szkół biorących udział w projekcie, wydatki stanowiące różnicę pomiędzy wartością usługi wynikającą ze stawki przedstawionej w fakturach, a stawką należną, określoną odpowiednio do stopnia awansu zawodowego za godzinę zajęć ponadwymiarową zgodnie z przepisami ustawy Karta Nauczyciela uznane zostały za wydatek niekwalifikowalny.
W toku audytu, strona w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 roku przedstawiła swoje stanowisko, w którym wskazała, że zapisy ustawy Karta Nauczyła wskazują szkołę jako pracodawcę dla nauczyciela, w związku z tym, nie jest on pracownikiem Gminy P. (strony postępowania), co umożliwiało zatrudnienie nauczycieli poprzez wyłonienie wykonawców usługi w rybie zakupu usług społecznych a tym samym zawarcie umowy cywilnoprawnej z firmą wykonującą powierzone zadanie. Wskazano ponadto, że zapisy Wytycznych dot. kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 - podrozdział 6.16 pkt 12 zgodnie, z którym wydatki na wynagrodzenia personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom faktycznie stosowanym u Beneficjenta poza projektami współfinansowanymi z funduszami strukturalnymi i FS (Funduszem Spójności) na analogicznych stanowiskach lub na stanowiskach wymagających analogicznych kwalifikacji - nie ma w w/w przypadku zastosowania gdyż odnosi się do personelu, który jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta.
Ponadto, jak wskazano w ww. piśmie, Instytucja Zarządzająca RPO WP na etapie ogłoszenia konkursu w 2015 roku w ramach poddziałania 3.2.1 określiła w Standardach realizacji wsparcia sposoby zatrudniania nauczycieli, w tym (załącznik nr 11 do regulaminu konkursu), m.in. że:
1) Zgodnie z ustawą Kodeks cywilny zatrudnienie nauczycieli na podstawie umowy cywilnoprawnej wymaga zastosowania trybu konkurencyjnego, tj. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010, nr 113, poz. 759 z późn. zm.) lub zasady konkurencyjności, określonych w Wytycznych dot. kwalifikowalności;
2) Zatrudnianie nauczycieli na podstawie umowy cywilnoprawnej musi być zgodne z przepisami krajowymi, w tym w szczególności przedmiotowa umowa nie może spełniać podstawowych warunków wykonywania pracy, o których mowa w Kodeksie pracy;
3) Dodatkowo mieć należy na uwadze zapisy dot. Kwalifikowalności w zakresie angażowania do projektu, które stanowią m.in. że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem beneficjenta, są niekwalifikowalne, z wyłączeniem umów o dzieło.
Mając na uwadze powyższe IŻ RPO WP dała możliwość zatrudnienia nauczycieli przez podmiot, który jest Beneficjentem projektu (tj. gmina) poprzez angażowanie zewnętrznych wykonawców usług edukacyjnych w formie, o której mowa powyżej.
Ponadto strona wskazała, że nie byłaby w stanie zrealizować projektu, w ramach którego zaplanowano ponad 20000 godzin zajęć edukacyjnych ponieważ, nie mogłaby zadysponować odpowiedniej ilości nauczycieli w związku z ograniczeniami wynikającymi z karty nauczyciela (nauczyciel w ramach karty nauczyciela nie może przepracować więcej niż 1.5 etatu).
Zespół kontrolujący Gminę P. powołał się w ustaleniach na pismo Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z maja 2017 roku zalecające zatrudnianie nauczycieli w ramach Karty nauczyciela, przy czym Gmina P. takiego pisma nigdy nie otrzymała i nie miała możliwości się z nim zapoznać. Ponadto strona wskazała, że wyłoniła Wykonawcę usługi w listopadzie 2016 roku czyli ponad pół roku przed wydaniem zaleceń zawartych w piśmie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Powyższe stanowisko, podsumowane zostało wnioskiem o odstąpienie przez Instytucję Audytową od wymierzenia jakichkolwiek korekt finansowych obciążających pośrednio bądź bezpośrednio Gminę P..
Z uwagi na fakt, iż zgodnie z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie strona rozliczała w ramach projektu kosztu pośrednie wedle zryczałtowanej stawki 15% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich, ustalona w ramach audytu wartość wydatku niekwalifikowalnego uległa zwiększeniu o kwotę 8.445,73 (15% x 56.304,87 zł). Ostatecznie łączna kwota wydatków niekwalifikowalnych w ramach projektu wyniosła 64.750,60 zł.
Powyższe ustalenia zostały ujęte przez Instytucję Audytową w ramach Rocznego sprawozdania z kontroli z dnia 20 lutego 2018 roku nr [...], którego treść, podtrzymana została pismem Instytucji Audytowej z dnia 10 sierpnia 2018 roku nr [...]., wskutek czego stało się ostateczne.
Wobec powyższego pismem z dnia 27 sierpnia 2018 roku strona została wezwana do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 64.750,60 zł, obejmującej kwotę środków uznanych jako niekwalifikowanych tj. 56.304,87 zł, rozliczonych we wniosku o płatność nr [...] powiększoną o proporcjonalnie wyliczoną kwotę kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem tj. 8.445,73 zł, wraz z odsetkami w wysokości wyliczonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi:
1) dla kwoty 58.026,01 zł od dnia 5 grudnia 2016 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania [...], obejmującej środki europejskie;
2) dla kwoty 6.724,59 zł od dnia 10 stycznia 2017 r., tj. od dnia przekazania na rzecz Beneficjenta środków dofinansowania [...], obejmującej środki budżetu państwa;
do dnia zapłaty, która powinna nastąpić w terminie do 14 dni od dnia doręczenia wezwania stronie.
Doręczenie zostało dokonane w dniu 30 sierpnia 2018 roku, wobec czego termin do zapłaty upłynął w dniu 13 września 2018 roku.
Strona, pomimo upływu terminu, nie zwróciła kwoty wydatku niekwalifikowalnego, w związku z czym pismem z dnia 3 października 2018 r. powiadomiła stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego naliczane są odsetki w związku z rozliczeniem w ramach projektu nr [...] we wniosku o płatność nr [...] wydatków niekwalifikowalnych stanowiących nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1431).
Pismem z dnia 13 listopada 2018 r. przekazano stronie zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego jednocześnie informując o przysługującym zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pismo to zostało doręczone stronie w dniu 15 listopada 2018 r.. Strona z tego uprawnienia nie skorzystała.
Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny oraz obowiązujący stan prawny w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że po przywołaniu przepisów prawnych - że istnieją tak prawne jak i faktyczne powody do wydania decyzji zobowiązującej Gminę do zwrotu środków.
Z decyzją tą Gmina P. się nie zgodziła i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego:
• art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe ustalenie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały przez Skarżącą stronę wykorzystane z naruszeniem procedur;
• art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez brak wykazania naruszenia procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków oraz niewykazanie, aby rzekome naruszenie spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE, co stanowi warunek konieczny zastosowania zwrotu środków unijnych;
• art. 35 ust. 3 wraz z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy instytucja, która zatrudnia wykonawców usług edukacyjnych wyłonionych w trybie i na zasadach PZP nie musi stosować przepisy ustawy Karta Nauczyciela, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to przypadków, kiedy sama szkoła zatrudniająca nauczycieli na zasadach wynikających z ustawy Karta Nauczyciela albo Kodeks Pracy, nie uczestniczy w trybie przetargowym związanym z określonym projektem finansowanym ze środków unijnych, a dany projekt edukacyjny jest uzupełnieniem dla podstawy programowej realizowanej w szkołach; Gdy podmiotem zatrudniającym nauczyciela do pracy w takim programie nie jest szkoła publiczna nie jest dopuszczalne odwoływanie się do przepisów Karty Nauczyciela. Takie stosunki zatrudnienia pozostają bowiem poza podmiotowym zakresem regulacji tej ustawy;
2) prawa procesowego:
• art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że stawką wynagrodzenia należnego nauczycielom za prowadzenie zajęć wykazanego w fakturach VAT nr [...] oraz [...] winna być określona odpowiednio do stopnia awansu zawodowego za godzinę zajęć ponadwymiarową zgodnie z przepisami ustawy Karty Nauczyciela podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że stawki dla wykonawców usług edukacyjnych, w ramach realizacji Programów Edukacyjnych, którzy zostali wyłonieni w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, będących nauczycielami zatrudnionymi w szkołach na zasadach określonych w ustawie Karta Nauczyciela, nie muszą wynikać z ustawy Karta Nauczyciela, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to przypadków, kiedy sama szkoła zatrudniająca nauczycieli na zasadach wynikających z ustawy Karta Nauczyciela albo Kodeks Pracy, nie uczestniczy w trybie przetargowym związanym z określonym projektem finansowanym ze środków unijnych, a dany projekt edukacyjny jest uzupełnieniem dla podstawy programowej realizowanej w szkołach;
• art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że stawką wynagrodzenia należnego nauczycielom za prowadzenie zajęć wykazanego w fakturach VAT nr [...] oraz [...] winna być określona odpowiednio do stopnia awansu zawodowego za godzinę zajęć ponadwymiarową zgodnie z przepisami ustawy Karty Nauczyciela podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że Instytucja, która zatrudnia wykonawców usług edukacyjnych wyłonionych w trybie i na zasadach PZP nie musi stosować przepisy ustawy Karta Nauczyciela, z tym zastrzeżeniem, iż dotyczy to przypadków, kiedy sama szkoła zatrudniająca nauczycieli na zasadach wynikających z ustawy Karta Nauczyciela albo Kodeks Pracy, nie uczestniczy w trybie przetargowym związanym z określonym projektem finansowanym ze środków unijnych, a dany projekt edukacyjny jest uzupełnieniem dla podstawy programowej realizowanej w szkołach;
• art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że poniesienie w ramach projektu kosztów prowadzenia zajęć dodatkowych w szkołach Gminy P. przez nauczycieli zaangażowanych przez wykonawcę zamówienia publicznego, zatrudnionych jednocześnie w tych szkołach na podstawie Karty Nauczyciela, w zakresie w jakim koszt ten przewyższa poziom stawek określonych odpowiednio do stopnia awansu zawodowego za godzinę zajęć ponadwymiarową zgodnie z przepisami ustawy Karty Nauczyciela stanowi naruszenie obowiązujących stronę przepisów prawa krajowego podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że brak bezpośredniego stosunku prawnego pomiędzy nauczycielem (dla którego pracodawcą jest szkoła, a nie gmina będąca Beneficjentem) a Zamawiającym;
• art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom skarżącego złożonych w formie pisemnej w toku toczącego się postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono:
1) na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zobowiązania Gminy P. do zwrotu środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 64.750,60 zł (słownie: sześćdziesiąt cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt złotych 60/100 zł) przyznanych Beneficjentowi na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt.: "Edukacyjny P. - równamy do najlepszych" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014-2020, zawartej w G.;
2) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. o zwrot na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wynikających z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu;
3) na podstawie art. 61 § 2 ust. 1 p.p.s.a. wnoszę o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości przez organ, a w przypadku braku uwzględnienia ww. wniosku wniesiono o wstrzymanie zaskarżonej decyzji przez Sąd na mocy art. 61 § 3 p.s.a. jako że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
ewentualnie:
4) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
5) na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. o zwrot na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wynikających z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 - dalej ustawa wdrożeniowa) określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi.
Zgodnie z art. 23 ust 1 ustawy wdrożeniowej Beneficjent jest obowiązany poddać się kontroli oraz audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu przeprowadzanych przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą, koordynatora EWT, wspólny sekretariat, krajowego kontrolera, a także instytucję audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego oraz inne podmioty, uprawnione do przeprowadzania kontroli lub audytu. Funkcję instytucji audytowej, zgodnie z przepisem art. 13 ustawy pełni Szef Krajowej Administracji Skarbowej.
Art. 24 ust. 1 tej ustawy stanowi, że stwierdzenie przez uprawniony podmiot wystąpienia w projekcie nieprawidłowości indywidualnej, powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, tj.:
1) przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;
2) w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a w przypadku programu EWT - zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, w przypadku regionalnego programu operacyjnego funkcję instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa. W odniesieniu do Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2014-2020 (dalej RPO WP 2014-2020), w ramach którego zawarto umowę na realizację projektu nr [...] funkcję IZ pełni Zarząd Województwa. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej do zadań IZ należy wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem;
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości,
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Art. 207 ust. 8 ww. ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do:
1) zwrotu środków lub
2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.
Ust. 9 pkt 1) przywołanego przepisu stanowi, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ: pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju albo ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, albo ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, albo ustawy o zasadach realizacji programów, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.
Jak wynika z powyższego, ustalenia Instytucji Audytowej stały się podstawą obowiązku zwrotu środków dofinansowania na podstawie przywołanego wyżej art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Z akt sprawy wynika, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 umowy o dofinansowanie strona zobowiązała się do realizacji projektu w sposób zgodny z Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa na lata 2014-2020, Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych programu oraz regulaminem konkursu, jak również Standardami Realizacji Wsparcia w zakresie poddziałania 3.2.1.. Jakość edukacji ogólnej RPO WP 2014-2020, stanowiących załącznik nr 6 do umowy o dofinansowanie.
W zakresie nieuregulowanym w treści umowy oraz obowiązujących stronę przepisach prawa, zgodnie z § 4 ust. 4 pkt 1) i 2) strona - stosownie do art. 206 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych - była zobowiązana do realizacji projektu z zastosowaniem:
1) wytycznych horyzontalnych wydanych na podstawie art. art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (udostępnionych na stronie internetowej Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego);
2) wytycznych programowych wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (dostępnych na stronie internetowej Programu).
Zgodnie z zapisami - obowiązujących w okresie udzielenia zakwestionowanego zamówienia - Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020, tj. z dnia 13 września 2016 r. (wydanych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), rozdział 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3. lit. b) i g) wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie m. in. następujące warunki:
b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że zgodnie z obowiązującym w okresie ponoszenia kwestionowanego wydatku przepisem art. 7e ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943) "w celu realizacji zajęć w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, w szkole lub placówce publicznej może być zatrudniony nauczyciel, który nie realizuje w tej szkole lub placówce tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, posiadający kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz spełniający warunki określone w art. 10 ust. 5 pkt 2-4a tej ustawy". Ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że nauczyciela, o którym mowa w ust. 1, zatrudnia się na zasadach określonych w Kodeksie pracy, z tym że za każdą godzinę prowadzenia zajęć, o których mowa w ust. 1, nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie nie wyższe niż wynagrodzenie za jedną godzin prowadzenia zajęć ustalone w sposób określony w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela dla nauczyciela dyplomowanego posiadającego wykształcenie wyższe magisterskie i realizującego tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, o którym mowa w art. 42 ust. 3 w tabeli w Ip. 3 tej ustawy.
Z uzasadnienia decyzji wynika także, że zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy Karta nauczyciela "nauczycielom wymienionym w art. 1 ust. 1, (tj. nauczycielom (tj. zatrudnionym w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe) którzy w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej prowadzą zajęcia bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, za każdą godzinę prowadzenia tych zajęć przysługuje wynagrodzenie w wysokości ustalonej w sposób określony w art. 35 ust. 3. Przepis ten (art 35 ust. 3 ustawy Karta nauczyciela) stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy.
W treści uzasadnienia decyzji, powołano treść przekazanego Instytucjom Zarządzającym programami operacyjnymi dokumentu opracowanego przez Ministra Rozwoju we współpracy z Ministrem Edukacji Narodowej, zatytułowanego "Angażowanie personelu w projektach edukacyjnych finansowanych z Europejskiego funduszu społecznego". Dokument ten wskazuje, że: "zgodnie z art. 7e ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty oraz art. 35 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela, do prowadzenia zajęć edukacyjnych finansowanych z EFS powinni być zatrudniani nauczyciele na podstawie ustawy Karta nauczyciela bądź ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy. Angażowanie wykonawców zewnętrznych (firm lub osób fizycznych) do realizacji usług edukacyjnych w postaci zajęć EFS w szkole publicznej ma charakter uzupełniający do powierzenia tych zadań nauczycielom na podstawie ustawy Karta nauczyciela i zatrudniania ich zgodnie z art. 7e ustawy o systemie oświaty. Takie zaangażowanie będzie miało miejsce tylko i wyłącznie w przypadku, gdy charakter zajęć EFS zaplanowanych w ramach projektu nie wymaga ich przeprowadzenia przez nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 2 i 3 ustawy Karta nauczyciela. Prawdopodobnym jest, że zaangażowanie podmiotu zewnętrznego wystąpi w przypadku realizacji specjalistycznych zajęć dodatkowych dla uczniów nierealizowanych w ramach standardowej oferty szkoły (np. zaawansowane programowanie, robotyka). Ważne jest to, że zamówienie publiczne nie może być próbą obejścia przepisów ustawy - Karta nauczyciela i Kodeksu pracy regulujących podstawowe firmy zaangażowania nauczycieli w projektach EFS".
Stwierdzono, że w świetle poczynionych ustaleń Instytucji Audytowej działanie strony, przejawiające się w poniesieniu w ramach projektu kosztów przeprowadzenia zajęć dodatkowych w szkołach Gminy P. przez nauczycieli zaangażowanych przez wykonawcę zamówienia publicznego, zatrudnionych jednocześnie w tych szkołach na podstawie Karty Nauczyciela, w zakresie, w jakim koszt ten przewyższa poziom stawek wynikających z przywołanych wyżej przepisów prawa stanowi naruszenie obowiązujących stronę przepisów prawa krajowego.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dalszej konsekwencji działanie to stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. z naruszeniem, których to procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiącym podstawę prawną wydania niniejszej decyzji administracyjnej.
Z poglądem tym należy się zgodzić.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazane przepisy prawa jednoznacznie określają granice zakwestionowanych w zaskarżonej decyzji wynagrodzeń nauczycieli.
Z przepisu art. 35a ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela wynika bowiem, że dotyczy on nauczycieli, którzy prowadzą zajęcia z uczniami - w ramach programów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, z faktu że nauczyciele wykonują pracę na rzecz podmiotu wybranego przez beneficjenta, nie można wywodzić, że ograniczenia z art. 35a ust. 1 ustawy nie obowiązują, albowiem w dalszym ciągu źródłem wynagrodzenia jest realizacja na rzecz uczniów programu finansowanego ze środków Unii Europejskiej. Status podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia nie ma znaczenia, skoro pochodzenie środków finansowych na te wypłaty jest oczywiste.
Sąd zwraca uwagę, że wskazany w decyzji przepis prawa odnosi się do źródła finansowania programu (ze środków pochodzących z budżetu UE), a nie do podmiotu dokonującego wypłaty wynagrodzenia.
Powyższe oznacza, że w sprawie - wobec prawidłowego zastosowania wskazanych w decyzji przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy - organ prawidłowo ustalił, że część środków przeznaczonych przez Gminę na realizację programu - została wykorzystana z naruszeniem procedur.
W świetle tego Sąd uznał, że w sprawie nie naruszono wskazanych w skardze przepisów proceduralnych i przepisów prawa materialnego.
Z tego powodu orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej (art. 151 p.p.s.a.).
DSz