I SA/Gd 645/25

I SA/Gd 645/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień /przewodniczący/
Marek Kraus /sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 33
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2025 r., nr WOP.7722.86.2025.HB w przedmiocie zarzutów dotyczących egzekucji administracyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 lipca 2025 r. nr WOP.7722.86.2025.HB, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572)
- dalej jako "k.p.a.", art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132) oraz art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.
o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 132) – dalej jako "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M. J. (dalej: "Skarżąca", "Zobowiązana" lub "Strona") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (dalej: "organ pierwszej instancji") z dnia 28 kwietnia 2025 r. nr PNB.52.4.11.2024 w przedmiocie oddalenia zarzutów, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
2.1. Decyzją z dnia 29 maja 2019 r. nr PNB.7141/13.19.2016, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał inwestorom – M. i D. J. rozbiórkę obiektu budowlanego o powierzchni 9,60m x 6,41m, pełniącego funkcję letniskową, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w K.
W trybie odwoławczym PWINB decyzją wydaną dnia 14 sierpnia 2019 r.
nr WOP.7721.143.2019.HB, utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji.
Prawidłowość tej decyzji była przedmiotem kontroli sądów administracyjnych pierwszej i drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2020r. o sygn. akt II SA/Gd 647/19 oddalił skargę Państwa J. na decyzję organu drugiej instancji, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023r. o sygn. akt II OSK 2866/20 oddalił skargę kasacyjną Stron.
2.2. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, o którym mowa wyżej, organ pierwszej instancji w dniu 4 czerwca 2024 r. skierował do Strony upomnienie wzywające do wykonania tego obowiązku, a z uwagi na dalsze uchylanie się od obowiązku w dniu 29 lipca 2024 r. wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie tytułu wykonawczego nr PNB.52.4.3.2024.
W podanej wyżej dacie organ pierwszej instancji postanowieniem nr PNB.52.4.4.2024 nałożył na M. J. grzywnę celem przymuszenia wykonania obowiązku, o którym mowa wyżej w kwocie 10.000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia.
W trybie zażaleniowym PWINB postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. nr WOP.7722.210.2024.HB uchylił ww. postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i uiszczenia grzywny. W zakresie tym organ odwoławczy wyznaczył nowy termin - do dnia 31 marca 2025 r., zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
Po upływie wyznaczonego terminu, w dniu 2 kwietnia 2025 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne, podczas których ustalono, że obowiązek rozbiórki obiektu nie został wykonany, zaś grzywna nałożona postanowieniem, o którym mowa wyżej nie została uiszczona.
2.3. W konsekwencji powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako wierzyciel, w dniu 3 kwietnia 2025 r. wystawił trzy tytuły wykonawcze w egzekucji należności pieniężnych, które zostały skierowane do organu egzekucyjnego tj. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Elblągu (dalej: "Naczelnik US") – dotyczące: kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych oraz grzywny w celu przymuszenia.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2025r. Naczelnik US, przekazał organowi pierwszej instancji zarzuty z dnia 15 kwietnia 2025r., zgłoszone przez pełnomocnika M. J. w sprawie egzekucji administracyjnej, celem zajęcia stanowiska. W piśmie Zobowiązana zarzuciła, że wierzyciel nie przesłał upomnienia wzywającego do wykonania obowiązku, naruszając art. 8 i 15 u.p.e.a.
2.4. Po rozpatrzeniu powyższego, organ postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2025 r. oddalił zarzuty wniesione przez Stronę w trakcie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika US na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez PINB w dniu 3 kwietnia 2025r.
Na wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie, Strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła zażalenie.
2.5. PWINB po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 10 lipca 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
Oceniając prawidłowość wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia, PWINB wskazał, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone w sprawie miało na celu wyegzekwowanie postanowienia z dnia 29 lipca 2024 r., nakładającego na M. J. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w K.
Organ podał, że organ pierwszej instancji w celu wyegzekwowania powyższego obowiązku w dniu 29 lipca 2024 r. wystawił zarówno tytuł wykonawczy nr PNB.52.4.3.2024, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, a także wydał postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia.
Następnie przytaczając chronologiczny ciąg zdarzeń organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził u Strony kontrolę i stwierdził, że nie wykonała obowiązku rozbiórki obiektu budowalnego, o którym mowa wyżej oraz nie uiściła wymaganej kwoty grzywny.
W związku z tym, w dniu 3 kwietnia 2025r. wystawił tytuły wykonawcze dot. kosztów upomnienia, kosztów egzekucyjnych oraz grzywny w celu przymuszenia, a następnie przekazał je do Naczelnika US.
Odnosząc się do zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie wystawionych przez PINB tytułów wykonawczych, organ wyjaśnił, że zgłoszone zarzuty dotyczą wszczęcia egzekucji i zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego, wbrew przepisom warunkującym dopuszczalność wszczęcia egzekucji. Zdaniem Zobowiązanej, Wierzyciel nie przesłał upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku. Zdaniem organu argument ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Powołując się na § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U z 2023r. poz. 1626) organ wskazał, iż przepis ten jednoznacznie dowodzi, że argument podnoszony przez stronę zobowiązaną uznać należy za chybiony, gdyż skoro egzekucja administracyjna pieniężna w sprawie grzywny nałożonej w celu przymuszenia może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, to postanowienie organu pierwszej instancji wydane zgodnie z tym przepisem uznać należy za właściwe.
Odnosząc się z kolei do argumentu, że mimo złożenia wniosku o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodów z dokumentów tj. akt postępowań o określonych sygnaturach oraz "zrzutu serwisu transakcyjnego banku" Strony zobowiązanej, Wierzyciel nie uczynił zadość ustawowemu wymogowi, organ odwoławczy odpowiedział, że argument ten nie ma wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W świetle bowiem obowiązujących przepisów u.p.e.a. wnioski egzekucyjne i tytuły wykonawcze przekazuje się do organu egzekucyjnego drogą elektroniczną - przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej (art. 26 § 1c pkt 1 u.p.e.a.). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Zgodnie zaś z art. 29 § 1 cytowanej ustawy, organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ przytoczył również treść art. 29 § 2 ustawy i dodał, że organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32).
W wypowiedzi podano, iż obecny etap postępowania egzekucyjnego dotyczy egzekucji nałożonej grzywny nieuiszczonej w terminie w celu przymuszenia. Zarzuty na tym etapie postępowania zostały zgłoszone przez pełnomocnika Zobowiązanej, a tytuły wykonawcze z dnia 3 kwietnia 2025r. zostały wysłane do realizacji drogą elektroniczną przez aplikację eTW. Tytuły zawierają wskazanie co do rodzaju należności, datę orzeczenia (3 kwietnia 2025r.) jak również wysokość poszczególnych należności pieniężnych. Z przesłanych tytułów jednoznacznie wynika, że na ww. etapie PINB występuje w roli Wierzyciela, natomiast organem egzekucyjnym jest Naczelnik US.
Po otrzymaniu tytułu wykonawczego Naczelnik US nie zawiadomił Wierzyciela
- Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nieprzystąpieniu do egzekucji, o którym mowa w art. 29 § 2 pkt 3 u.p.e.a., lecz przeciwnie nadał jej bieg, a zgłoszone zarzuty zostały przekazane do rozpatrzenia przez Wierzyciela. Tym samym, w ocenie organu, przyjąć należało, że wystawione tytuły wykonawcze są prawidłowe.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że Wierzyciel nie wyjaśnił Zobowiązanej zasadności przesłanek PWINB stwierdził, że argument ten jest chybiony, ponieważ o obowiązku uiszczenia grzywny Strona wiedziała co najmniej od chwili wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 29 lipca 2024 r. wzywającego ją do wykonania obowiązku oraz do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni. Wobec jego zaskarżenia, tut. organ postanowieniem z dnia 11 października 2024r. uchylił ww. postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie terminu i wyznaczył nowy termin do końca marca 2025 r. Jednakże Strona i tego terminu również nie dotrzymała.
Organ dodatkowo podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna nie jest karą, ale środkiem przymusu. Jest to forma nacisku mającego na celu skłonienie zobowiązanego do określonego zachowania się poprzez dolegliwość finansową (por. wyroki NSA z 24 października 2022r.sygn.akt II OSK1665/21, z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt 11 OSK 49/06, CBOSA). Również w rozpatrywanym przypadku grzywna nałożona miała na celu przymuszenie Strony zobowiązanej do wykonania obowiązku nałożonego już w formie decyzji administracyjnej ponad 6 lat temu. Zatem,
w świetle przedstawionych okoliczności PWINB, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, w całości zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego z dnia 10 lipca 2025 r. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, tj.:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw.
z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
a) nieprawidłowym utrzymaniu w mocy skarżonego postanowienia PINB; gdzie b) organy obu instancji zignorowały podnoszony przez Skarżącą fakt, iż wszczęto egzekucję administracyjną (i następnie dokonano zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego Skarżącej) pomimo braku uprzedniego doręczenia Skarżącej upomnienia,
o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; a nadto wbrew obowiązkowi współpracy organu egzekucyjnego i wierzyciela ze Zobowiązanym; a jednocześnie polegające na
c) pominięciu przez Organ istoty zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy i uznaniu, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji dowodów zawnioskowanych przez Skarżącą pozostało bez znaczenia dla sprawy;
2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in principio i § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw.
z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak ich zastosowania, polegający na:
a) nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia PINB z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy albo przekazaniem do ponownego rozpatrzenia przez PINB; pomimo że
b) wszczęto egzekucję administracyjną (i następnie dokonano zajęcia wierzytelności
z rachunku bankowego Skarżącej) pomimo braku uprzedniego doręczenia Skarżącej upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.; c) co nastąpiło wbrew obowiązkowi współpracy organu egzekucyjnego i wierzyciela z Zobowiązanym;
3) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 7a u.p.e.a. poprzez brak ich zastosowania, polegające na pominięciu przez organ:
a) nieuzasadnionego odstąpienia przez Wierzyciela od obowiązku i praktyki doręczenia Zobowiązanej upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej; gdzie
b) powyższe nastąpiło wbrew obowiązkowi współpracy organu egzekucyjnego i wierzyciela z Zobowiązanym;
— co nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, ze szkodą dla zaufania obywateli do organów państwa, jak również ze zlekceważeniem interesów społecznego i słusznego interesu Skarżącej.
W związku ze sformułowanymi zarzutami złożono wnioski: o uwzględnienie przez organ skargi w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie nowego.
W przypadku nieuwzględnienia wniosku jw. o uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie o: rozważenie przez tut. Sąd odpowiednio uchylenia lub umorzenia w całości czynności podjętych w granicach sprawy stosownie do art. 135 p.p.s.a., tj. rozważenie: a) uchylenia czynności egzekucyjnej zajęcia wierzytelności
z rachunku bankowego Skarżącej w całości; b) umorzenia postępowania egzekucyjnego
w całości - mając na uwadze brzmienie art. 33 u.p.e.a., art. 59 § 1 u.p.e.a. oraz art. 60 § 1 u.p.e.a. i z uwzględnieniem faktu, iż wszczęte postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne z uwagi na brak uprzedniego doręczenia Zobowiązanej upomnienia, gdy było ono wymagane.
Ponadto złożono też wniosek o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jako kosztów niezbędnych według norm przepisanych, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie od dnia uprawomocnia się zapadłego w sprawie orzeczenia do dnia zapłaty, jak również o rozpoznanie sprawy wywołanej skargą na rozprawie, również przy nieobecności Skarżącej.
4. W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał stanowisko przedstawione
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wniósł o oddalenie skargi Strony
i obciążenie jej kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
5.1. Skarga jest niezasadna.
5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem. Przepisy art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowią, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, na postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W wyniku takiej kontroli postanowienie podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, sąd oddala skargę w całości albo w części w myśl art. 151 p.p.s.a.
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Z kolei, w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie PWINB z dnia 10 lipca 2025 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2025 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Powyższe pozwoliło zatem w oparciu o powołany art. 119 pkt 3 p.p.s.a., na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W związku z tym, Sąd nie był związany zawartym w skardze wnioskiem Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy i w oparciu o podany wyżej przepis prawa rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, co z kolei odpowiada treści art. 120 p.p.s.a.
Badając z kolei rozpoznawaną sprawę w wyżej zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
5.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości wydanego przez PWINB postanowienia o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji
w przedmiocie oddalenia zarzutów, co do prowadzonego przez Naczelnika US postępowania egzekucyjnego, mającego na celu wyegzekwowanie od Strony zobowiązanej grzywny nałożonej celem przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...]
w K.
5.4. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy
z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.)
w powiązaniu z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia.
Art. 18 u.p.e.a. stanowi z kolei, że jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze zaistniałą w sprawie kwestię sporną na wstępie należy wyjaśnić, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są podstawowym środkiem służącym ochronie interesów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym przed niezasadnym bądź niezgodnym z prawem wszczęciem i prowadzeniem egzekucji administracyjnej. Zarzuty te, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., zobowiązany może zgłosić do wierzyciela za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego.
Przesłanki, które stanowią podstawę wniesienia zarzutów, enumeratywnie wymienia art. 33 § 2 u.p.e.a. Procedurę postępowania przy rozpatrywaniu zgłoszonych zarzutów regulują natomiast przepisy art. 34 u.p.e.a., zgodnie z którym, organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej i do wierzyciela należy rozstrzygnięcie o oddaleniu bądź uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, czy też stwierdzeniu niedopuszczalności zarzutu.
Zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są sformalizowanym środkiem prawnym, a ich skuteczne wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
5.5. Chronologia zdarzeń sprawy wskazuje, że M. J. oraz D. J. zobowiązani byli do wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w K. Powyższy nakaz wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2019 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2019 r.
W kwestii prawidłowości decyzji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 647/19, który skargę Skarżących oddalił, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 2866/20, który skargę kasacyjną Strony skarżącej również oddalił.
W sprawie bezsporne jest, że Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku wykonania rozbiórki, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął działania w oparciu o przepisy u.p.e.a.
Organ pierwszej instancji wystawił w dniu 29 lipca 2024 r. tytuł wykonawczy.
W podanej dacie organ nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.
Po rozpoznaniu zażalenia, PWINB postanowieniem z dnia 11 października 2024 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji co do terminu wykonania obowiązku oraz uiszczenia grzywny wyznaczając przy tym nowy termin do dnia 31 marca 2025 r.
W pozostałym zakresie, skarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy.
Po upływie wyznaczonego terminu, organ odwoławczy przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając, że ani obowiązek rozbiórki obiektu, ani grzywna nie zostały zrealizowane. W konsekwencji, Wierzyciel wystawił więc w dniu 3 kwietnia 2025 r. tytuły wykonawcze, w tym tytuł dotyczący m. in. grzywny w celu przymuszenia, które skierowane z kolei zostały do Naczelnika US.
W orzecznictwie podnosi się, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonej czynności konkretyzuje środek egzekucyjny, kreując dodatkowy, wtórny i wykonawczy względem zasadniczego (pierwotnego) obowiązku niepieniężnego obowiązek o charakterze pieniężnym. Obowiązek uiszczenia grzywny w celu przymuszenia ma zatem charakter wtórny i akcesoryjny (zależny) względem obowiązku niepieniężnego, którego niewykonanie stanowi podstawę do zastosowania powyższego środka egzekucyjnego. Z drugiej jednak strony sam ustawodawca wyraźnie postanowił, że nałożone w drodze postanowienia organu egzekucyjnego grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w u.p.e.a. (art. 124 § 1 u.p.e.a.), co należy interpretować w ten sposób, że w zakresie przymusowego wykonania obowiązku uiszczenia egzekucyjnych grzywien przymuszających toczy się odrębna egzekucja. Zatem, w sensie formalno-procesowym sprawa egzekucji administracyjnej tego rodzaju grzywien ma charakter odrębny. W konsekwencji wierzyciel zależnego obowiązku pieniężnego wynikającego z postanowienia o nałożeniu grzywny (por. art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) wystawia odrębny tytuł wykonawczy, który jest następnie kierowany z urzędu lub na podstawie wniosku wierzyciela do egzekucji administracyjnej.
Wskazania wymaga, iż co do zasady, przed wszczęciem administracyjnego postępowania egzekucyjnego organ winien umożliwić zobowiązanemu dobrowolne wykonanie obowiązku przy możliwie najmniejszych uciążliwościach. Upomnienie nie jest więc dokonywane w postępowaniu egzekucyjnym, tylko je poprzedza informując jednocześnie o konsekwencjach niewykonania obowiązku. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje dopiero w chwili doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak stanowi art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. Jednak stosownie jednak do § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (Dz. U. z 2023 r. poz. 1626) – zwanego dalej "rozporządzenie", egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia
w przypadku, gdy dotyczy grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Na tle powyższego, w ocenie Sądu, jako bezzasadny należy ocenić zarzut Skarżącej, w którym zarzuca wszczęcie egzekucji na podstawie wystawionych przez PINB tytułów wykonawczych i zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, wbrew przepisom warunkującym dopuszczalność takiego wszczęcia egzekucji - braku przesłania przez wierzyciela upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zawierającego wezwanie do wykonania rzeczonego obowiązku. Postanowienie bowiem o nałożeniu grzywny z dnia 29 lipca 2024 r. wydano m.in. na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Obowiązek rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego spełnia te kryteria.
W związku z tym w świetle powołanego § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. uprawnionym było w postępowaniu egzekucyjnym obejmującym wyegzekwowanie grzywny w celu przymuszenia, odstąpienie od przesłania Zobowiązanej, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku ( por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 1176/24 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zwanej dalej "CBOSA").
Powyższe jednoznacznie wskazuje zatem, że podniesione w skardze zarzuty Strony w tej materii, w tym także dotyczące obowiązku współpracy organu egzekucyjnego
i wierzyciela z Zobowiązanym, nie są uzasadnione.
Z kolei, zarzut Skarżącej, dotyczący nieprzeprowadzenia dowodów, o które wnioskowała w treści zarzutów zażalenia tj. z akt postępowań o wskazanych sygnaturach oraz "zrzutu serwisu transakcyjnego banku" Zobowiązanej, należało uznać za pozostający bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.
W świetle bowiem obowiązujących przepisów u.p.e.a. wnioski egzekucyjne i tytuły wykonawcze przekazuje się do organu egzekucyjnego drogą elektroniczną - przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej (art. 26 § 1c pkt 1 u.p.e.a.).
Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ww. ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Zgodnie zaś z art. 29 § 1 u.p.e.a, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności
i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Według § 2 tego artykułu, organ egzekucyjny niebędący jednocześnie wierzycielem nie przystępuje do egzekucji
i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli: 1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej; 2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna
z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne; 3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2.
Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a.).
W ocenie Sądu, organ prawidłowo podał, iż obecny etap postępowania egzekucyjnego dotyczy egzekucji nałożonej grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, która nie została w terminie zapłacona. Zatem, jedynie w podanym zakresie organ odwoławczy mógł dokonać weryfikacji oceny zgodności z prawem wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. Nie mógł natomiast dokonać weryfikacji podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, ponieważ oznaczałoby to niedopuszczalne wkraczanie w ustalenia zakończonego postępowania administracyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego nie bada się zatem sprawy od strony merytorycznej, gdyż powodowałoby to w istocie przekształcenie postępowania egzekucyjnego w kolejną instancję.
Zarzuty natomiast na podanym etapie postępowania zostały zgłoszone przez pełnomocnika Strony, zaś tytuły wykonawcze z dnia 3 kwietnia 2025r. zostały wysłane do realizacji drogą elektroniczną. Prawidłowo organ wskazał, że tytuły wykonawcze zawierają wymagane ustawowo dane: dotyczące rodzaju należności, datę orzeczenia (3 kwietnia 2025r.), jak i wysokości poszczególnych należności pieniężnych. Z tytułów tych jednoznacznie wynika też podmiot Wierzyciela, którym jest PINB oraz organ egzekucyjny, którym jest Naczelnik US. Natomiast, jak organ wskazał, po otrzymaniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny nie zawiadomił Wierzyciela - PINB o nieprzystąpieniu do egzekucji, o którym mowa w ww. art. 29 § 2 pkt 3, lecz przeciwnie nadał bieg egzekucji. Zgłoszone zaś zarzuty zostały przekazane do rozpatrzenia przez Wierzyciela.
Natomiast to co należy podkreślić, o obowiązku uiszczenia grzywny Skarżąca nabyła wiedzę co najmniej od dnia doręczenia jej wydanego przez organ odwoławczy postanowienia z dnia 11 października 2024 r., którego treść zawierała wezwanie dla Strony
o wykonanie obowiązku rozbiórki budynku oraz do uiszczenia grzywny w terminie 7 dni.
Postanowieniem tym PWINB wprawdzie uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczonego terminu uiszczenia grzywny i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2025 r., jednakże Strona również tego terminu nie dochowała ani w kwestii wykonania ww. obowiązku, ani w kwestii zapłaty grzywny.
Zaznaczyć należy, że powyższe rozstrzygnięcie znalazło akceptację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 23 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1210/24 oddalił skargę.
W związku z tym i w tej materii zarzut Strony należało uznać za bezzasadny.
Z uwagi na powyższe okoliczności, bezzasadny okazał się także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a co do obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego,
a w konsekwencji naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, jak i zlekceważeniem interesów społecznego
i słusznego interesu Skarżącej.
W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Z kolei stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, iż wbrew argumentacji Strony, organ dysponował całością materiału dowodowego, który wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę. Wystawione zaś przez Wierzyciela i przesłane do organu egzekucyjnego tytuły wykonawcze, na co wskazano wyżej, zawierały wymagane ustawowo dane i były prawidłowe. Zgłoszone zaś przez Skarżącą w zarzutach wnioski o dopuszczenie
i przeprowadzenie dowodów z dokumentów – akt postępowań o określonych sygnaturach akt oraz zrzutu ekranu serwisu transakcyjnego banku Zobowiązanej, celem wykazania
w ocenie Strony okoliczności mających znaczenie dla sprawy tj. kierowania we wcześniejszych sprawach (dotyczących realizacji obowiązku – usunięcia obiektu budowlanego zlokalizowanego w K.) - upomnienia przed zainicjowaniem egzekucji, w ocenie Sądu pozostają bez wpływu na ocenę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż stosownie do § 2 pkt 8 ww. rozporządzenia, organ przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego nie miał obowiązku uprzedniego doręczenia upomnienia Zobowiązanej. Natomiast to, że organ na podstawie zebranego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy przyjął odmienne od Skarżącej stanowisko, nie może stanowić o zasadności podniesionych zarzutów.
W związku z powyższym, za niezasadny należało też uznać podniesiony przez Skarżącą zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak ich zastosowania i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
5.6. Biorąc pod uwagę wszystkie omówione okoliczności faktyczne i prawne, należało zgodzić się z PWINB, że nie zostały spełnione podstawy do uwzględnienia podniesionych przez Skarżącą zarzutów. Z tych względów w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia PWINB.
Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, jak również innych naruszeń prawa procesowego i prawa materialnego, które sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie organu odwoławczego odpowiada prawu.
5.7. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za niezasadną, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku.