I SA/Gd 395/10

I SA/Gd 395/10 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Ewa Kwarcińska
Małgorzata Gorzeń
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art.71
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2010 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 18 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały w części dotyczącej wydatków budżetu 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izy Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 30 marca 2009 r. Miasto i Gmina zawało międzygminne porozumienie samorządowe z Gminą P., Gminą R., Gminą K., Miastem i Gminą D. oraz Gminą Miejską C. w sprawie wspólnej realizacji projektu pod nazwą "Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn w Powiecie - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach , miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. i P." i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu, polegającego na remoncie bądź odbudowie kościołów oraz aplikowaniu na jego realizację o środki z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007 - 2013. Przedmiotem projektu jest przeprowadzenie prac remontowych oraz konserwatorskich w 11 zabytkowych kościołach będących własnością poszczególnych parafii rzymskokatolickich Powiatu , w tym w kościele p.w. [...].
W dniu 13 maja 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy zawarł z Parafią p.w. [...] umowę użyczenia, z treści której wynika, że parafia zobowiązała się zezwolić Miastu i Gminie na bezpłatne używanie nieruchomości, tj. przedmiotowego zabytkowego kościoła oraz zabytków ruchomych wymienionych w umowie, na czas nieoznaczony, w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych Gminy, oraz w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich. W dalszej treści umowy zawarto postanowienia dotyczące zobowiązania się parafii do udostępnienia budynku kościoła w okresie co najmniej 5 lat po zakończeniu przez Gminę prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych w obiekcie, w ściśle wyznaczonych w umowie w sezonie turystycznym dniach tygodnia i godzinach w celach: turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych Gminy .
W dniu 29 grudnia 2009 r. Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2010 rok.
W załączniku Nr 4 dotyczącym limitów wydatków bieżących na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Rada Miejska przewidziała realizację zadania ,,Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn" w Powiecie - remont zabytkowych obiektów sakralnych w gminach , miejskiej C., wiejskiej C., D., K., R. oraz P. i wykorzystanie ich do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu". Rada Miejska przewidziała wydatki bieżące na ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami planowane na 2010 r. , które nie obejmują dofinansowania ze środków unijnych na realizację omawianego zadania wykazanego w załączniku Nr 4.
Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 4 stycznia 2010 r.
W dniu 28 stycznia 2010 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieprawidłowości o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegające na nieprawidłowym finansowaniu wydatków przeznaczonych na remont zabytkowego kościoła i nakazało usunąć powyższą nieprawidłowość.
W wyznaczonym terminie Miasto i Gmina nie dokonało naprawy wadliwej uchwały.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 18 lutego 2010 r. wydało rozstrzygnięcie nadzorcze (uchwałę), w którym orzekło nieważność badanej uchwały budżetowej w części dotyczącej wydatków w dziale Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego w rozdziale - Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami oraz załącznika Nr 4 do badanej uchwały w części dotyczącej limitów wydatków bieżących na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych na realizację zadania ,,Dziedzictwo i Kultura małych ojczyzn" w Powiecie - remont zabytkowych obiektów sakralnych.
W uzasadnieniu Kolegium RIO stwierdziło, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 8 ust. 2a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gminy mogą zawierać porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego jedynie w celu wspólnej realizacji zadania należącego do właściwości tych j.s.t., przekazania własnego zadania do realizacji innej j.s.t. lub przejęcia do realizacji zadania innej j.s.t.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 184 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn.zm.), do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, zadania własne obejmują sprawy ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Jednakże w myśl art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
W myśl postanowień art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn.zm.) do zadań własnych j.s.t. należy sprawowanie opieki nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego j.s.t posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Jednak w opisanym wyżej przypadku Miasto i Gmina nie posiada żadnego z wyżej wymienionych tytułów prawnych do zabytkowego kościoła p.w. [...]. Tym samym zaplanowanie kwestionowanego wydatku stanowi istotne naruszenie postanowień art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zaplanować w budżecie wydatek przeznaczony na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków na zasadach określonych w podjętej przez ten organ stosownej uchwale. Zaplanowanie w budżecie przedmiotowego wydatku winno jednak nastąpić w formie dotacji dla podmiotu władającego danym obiektem zabytkowym, pod warunkiem, że remontowany zabytek jest wpisany do rejestru zabytków.
Kolegium RIO stwierdziło, że parafia przekazała gminie tylko pewne ograniczone uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości kościelnej w ściśle określony sposób, a mianowicie wykorzystanie jej w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania do celów promocyjnych, Miasto natomiast nabyło prawo do finansowania planowanych prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych wykonywanych przy tym zabytku. Udzielone gminie zezwolenie na używanie kościelnej nieruchomości w celu przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich oraz robót budowlanych, które zostało sformułowane jako przysługujące jej uprawnienie, w rzeczywistości jest nałożonym na nią obowiązkiem. Z art. 713 Kodeksu cywilnego wynika, iż w wypadku umowy użyczenia, biorący do używania zobligowany jest do ponoszenia zwykłych kosztów utrzymania rzeczy użyczonej, jeżeli zaś poczyni inne wydatki lub nakłady na rzecz, to wówczas, stosownie do przepisów o prowadzeniu cudzych spraw bez zlecenia, może żądać zwrotu uzasadnionych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami oraz zwolnienia od zobowiązań, które zaciągnął przy prowadzeniu sprawy (art. 753 § 2 k.c.). Z uwagi na to, że koszty poniesione w związku z pracami konserwatorskimi, restauratorskimi, czy robotami budowlanymi przy zabytku trudno byłoby uznać za tożsame ze zwykłymi kosztami utrzymania rzeczy użyczonej, to w takim wypadku gminie przysługiwałoby w stosunku do parafii roszczenie o zwrot nakładów poczynionych na rzecz stanowiącego jej własność zabytku. Biorąc pod uwagę powyższe oraz treść art. 65 § 2 k.c., który stanowi, iż "w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu", należy stwierdzić, że Miasto i Gmina nie posiada takiego tytułu prawnego do. zabytku, który uprawniałby je bądź obligował do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy przejętym w użyczenie zabytku. Zamiarem stron umowy było bowiem przekazanie zabytku sakralnego gminie w celu przeprowadzenia przez nią remontów, a nie bezpłatne oddanie tego zabytku do używania przez gminę i wykorzystywanie go do realizacji zadań gminy.
Zdaniem Kolegium RIO jednostka samorządu terytorialnego posiada możliwość udzielenia dotacji bezpośrednio właścicielowi zabytku na prace związane z ochroną zabytku wpisanego do rejestru i opieką nad nim, po podjęciu stosownej uchwały rady w trybie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku strona skarżąca zarzucając uchwale Kolegium RIO naruszenie prawa materialnego:
- art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez błędne przyjęcie, iż Miasto i Gmina nie posiada żadnego tytułu prawnego do zabytkowego kościoła pod wezwaniem [...].
- naruszenie przepisu prawa procesowego, a mianowicie art.. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez przekroczenie przysługujących Kolegium RIO uprawnień nadzorczych poprzez badanie zamiaru stron i celu umowy zawartej pomiędzy Miastem i Gminą a Parafią pod wezwaniem [...] i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zadania własne gminy obejmują, między innymi, ochronę zabytków oraz opiekę nad zabytkami wykonywaną w formie prac konserwatorskich, restauratorskich czy też budowlanych. Celem umożliwienia gminie finansowania prac i robót przy zabytku, winna ona posiadać do tego zabytku tytuł prawny, przy czym nie musi być to prawo własności. Zakres regulacji zawartej w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określony jest w ten sposób, że nie ma znaczenia rodzaj tytułu prawnego jaki przysługuje dysponentowi zabytku spośród rodzajowo wymienionych w tym przepisie praw.
Skarżąca stoi na stanowisku, że Kolegium RIO, badając zamiar stron i cel wymienionej umowy przekroczyło przysługujące mu kompetencje nadzorcze, określone w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zdaniem skarżącej uprawnienia nadzorcze Kolegium nie obejmują swym zakresem badania zawieranych przez Gminę umów.
Skarżąca uznała za niedopuszczalne, godzące w ideę suwerenności decyzji i samorządności, wskazywanie gminie jako akceptowanej przez organ nadzoru drogi finansowania zadań z zakresu ochrony zabytków w drodze dotacji bezpośrednio właścicielowi zabytku.
Skarżąca podniosła również, iż Kolegium dokonując analizy umowy nie wzięło pod uwagę treści przepisu art. 712 § 1 k.c., zgodnie z którym biorący do używania może rzeczy używać w sposób odpowiadający jej właściwościom i przeznaczeniu, o ile umowa nie określa sposobu używania rzeczy. Stan faktyczny i prawny, który powstał na skutek zawartej pomiędzy Gminą a parafią umowy, w sposób klarowny i transparentny określa prawa i obowiązki stron. Pomijając brak uprawnienia Kolegium do badania zamiaru stron i celu umowy należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 3531 k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie, ani zasadom współżycia społecznego. Zdaniem skarżącej nie ma jakichkolwiek przesłanek zarówno prawnych, jak i faktycznych, które pozwalałyby na przyjęcie, iż wymieniona wyżej umowa jest sprzeczna z obowiązującym prawem.
Skarżąca wyjaśniła, że celem tej umowy jest zapewnienie gminie prawa do wykorzystywania obiektu zabytkowego dla potrzeb realizacji wspólnego programu umawiających się gmin, które mocą zawartego porozumienia międzygminnego będą realizowały cele kulturalne, edukacyjne i poprawy atrakcyjności regionu. Konieczne jest powiązanie realizacji opisanego programu z prawem do dysponowania zabytkiem, a nie samo dokonanie dotacji, albowiem przekazanie i rozliczenie środków na remont zrealizowane w trybie udzielenia dotacji nie zabezpiecza interesów umawiających się gmin - w tym gminy - co do dysponowania koniecznym dla tego programu prawem korzystania z zabytku. Bez uregulowanego prawa gminy do tego obiektu realizacja opisanego w umowie programu nie byłaby gwarantowana.
Strona podniosła, że mocą wyżej wymienionej umowy użyczenia gmina weszła w posiadanie należącego do Parafii zabytkowego kościoła, co określić należy jako objęcie faktycznego władztwa nad zabytkiem, wiążącego się z możliwością posługiwania się nim i korzystania z niego w zakresie określonym zawartą umową. Jedynym ograniczeniem posiadania jest zachowanie suwerenności Parafii w zakresie wykonywania funkcji liturgicznych w przedmiocie umowy.
Konsekwencją woli korzystania z obiektów zabytkowych dla potrzeb realizacji programu jest konieczność doprowadzenia obiektów zabytkowych do należytego stanu technicznego i użytkowego, co wiąże się z potrzebą przeprowadzenia prac remontowych, restauracyjnych i konserwatorskich.
Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych.
Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Mając na względzie powyższe regulacje należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Badając bowiem niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu.
W ocenie Sądu wydana w trybie nadzorczym uchwała Kolegium RIO narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy na podstawie zawartej w dniu 13 maja 2009 r. umowy zatytułowanej jako "umowa użyczenia" strona skarżąca posiadała tytuł prawny, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) do kościoła parafialnego pod wezwaniem [...].
Różnica stanowisk stron sprowadza się do tego, że w ocenie strony skarżącej wskazana umowa jest źródłem jej uprawnień o charakterze obligacyjnym
do korzystania z kościoła, ponieważ odpowiada ona tak w swojej treści,
jak i realizacji określonym w art. 710 kodeksu cywilnego koniecznym elementom umowy użyczenia. Kolegium RIO zakwestionowało natomiast możliwość finansowania prac konserwatorskich w kościele jako zadań gminy wskazując, że gminie nie przysługuje żaden z tytułów prawnych określonych w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.
Zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należy sprawowanie opieki
nad zabytkami, w tym finansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, do którego jednostka samorządu terytorialnego posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.
Poza sporem pozostaje, że Gmina nie była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą ani też nie dysponowała ograniczonym prawem rzeczowym, którego przedmiotem byłby obiekt kościelny.
Stosunek zobowiązaniowy jest podstawowym pojęciem, na którym opiera się regulacja prawa zobowiązań zawarta w księdze III Kodeksu Cywilnego.
Zgodnie z art. 353 § 1 k.c. zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik winien to świadczenie spełnić. Stosunek zobowiązaniowy jest więc istniejącym pomiędzy co najmniej dwoma osobami stosunkiem prawnym, z których jedna uprawniona jest do żądania od drugiej spełnienia świadczenia, druga zaś, zobowiązana do świadczenia. Stosunek zobowiązaniowy może być tego rodzaju, że tylko jedną stronę obciąża obowiązek świadczenia, druga zaś strona jest tylko uprawniona (jednostronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe np. stosunek wynikający z umowy użyczenia ) albo tego rodzaju, że każda ze stron zobowiązana jest do pewnego świadczenia (dwustronnie zobowiązujące stosunki zobowiązaniowe). Stosunki zobowiązaniowe wynikają m.in. z zawieranych przez ich strony umów. Kodeks Cywilny określa i opisuje szereg typów umów rodzących powstanie stosunku zobowiązaniowego, w tym m.in. wzorzec umowy użyczenia (art. 710 k.c. i następne). W art. 3531 k.c. zawarto przy tym zasadę, że zawierające umowę strony mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że fundamentalną zasadą rządzącą prawem zobowiązań jest swoboda umów, która oznacza, iż ustawodawca dopuścił zawieranie przez strony i funkcjonowanie w obrocie prawnym tzw. umów nienazwanych, czyli innych niż te, które zostały bezpośrednio uregulowane w kodeksie cywilnym.
Wynikający z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., warunek posiadania tytułu prawnego wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego należy rozumieć tak szeroko, jak zezwala na to unormowana w art. 3531 k.c. zasada swobody umów.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę organ zakwestionował posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnego do zabytkowego kościoła, stwierdzając, że zawarta przez gminę i parafię umowa nie jest umową użyczenia. Sąd podziela pogląd, że zgodnie z art. 710 k.c. umowa użyczenia jest umową realną - dla jej zawarcia, oprócz złożenia oświadczenia woli, konieczne jest bowiem wydanie rzeczy biorącemu.
Nie zmienia to jednak faktu, że w świetle przedstawionej wyżej wykładni
art. 71 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, organ nie powinien ograniczać się
do zbadania umowy z dnia 13 maja 2009 r. jedynie pod kątem tego, czy stanowi ona umowę użyczenia odpowiadającą wymogom z art. 710 i następne k.c., ale czy wynika z niej jakikolwiek wiążący Gminę i Parafię [...] w m stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem jest kościół parafialny, będący zabytkiem.
W sytuacji, gdy faktycznym posiadaczem zabytku nie jest jego właściciel
lub inny podmiot, dysponujący w stosunku do niego określonym tytułem prawnym, obowiązek finansowania opieki nad tym zabytkiem spoczywał będzie na jego właścicielu. Dla podmiotowego zakresu obowiązku finansowania opieki nad zabytkami, zgodnie z art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie ma znaczenia status prawny dysponenta zabytku, tylko to, czy przysługuje mu do niego określony tytuł prawny. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to tytuł prawny w postaci prawa rzeczowego, takiego jak prawo własności albo ograniczone prawo rzeczowe, np. użytkowanie, czy też w postaci prawa obligacyjnego (umownego), np. wynikającego z umowy dzierżawy (tak: Rafał Golat, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Z punktu widzenia właścicieli zabytków, którzy decydują się na faktyczne przekazanie ich we władanie innym podmiotom, w interesie tych właścicieli leży formalizowanie takich dyspozycji, np. poprzez spisanie odpowiedniej do okoliczności umowy (w przypadku grzecznościowego, umownego odstąpienia zabytku ruchomego może być to np. umowa użyczenia - por. art. 710 i n. k.c.). W przeciwnym wypadku, mimo braku możliwości realnej pieczy nad zabytkiem i wpływu na stan jego zachowania, koszty jego konserwacji i tak obciążały będą właściciela.
Przedmiotowy zakres opieki nad zabytkami obejmuje zarówno zabytki ruchome, jak i nieruchome, choć np. trwały zarząd jest tytułem prawnym właściwym wyłącznie dla dysponowania zabytkami nieruchomymi (por. art. 43 i n. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Przedmiotem finansowania w ramach opieki nad zabytkami może być prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy danym zabytku (naturalnie użycie w tym przypadku koniunkcji nie oznacza, iż wszystkie te prace i roboty muszą być w stosunku do konkretnego zabytku prowadzone jednocześnie). Wyjaśnienie powyższych pojęć znajduje się w słowniczku ustawowym, zawartym w art. 3 ustawy. Ustęp 2 powyższego artykułu traktować należy jako uzupełnienie odpowiednich ustaw samorządowych, np. art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), określającego zadania własne gminy. Zakres przedmiotowy ust. 2 omawianego artykułu jest jednak szerszy niż jego ust. 1, gdyż jako zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego traktuje on nie tylko finansowanie prac konserwatorskich, prac restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, ale sprawowanie opieki nad zabytkami w ogólności, a więc także w pozostałym zakresie.
Do jednostek samorządu terytorialnego jako prawnych dysponentów zabytków znajduje zastosowanie zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 71, z tym że pierwszy z tych przepisów nakłada na nie w ogólności obowiązek finansowania prac i robót przy przypisanych im formalnie zabytkach, zaś ust. 2 stwierdza, iż obowiązek w tym zakresie jest zadaniem własnym tych jednostek, czyli że tym samym nie może być przez nie traktowany jako zadanie zlecone do realizacji przez administrację rządową.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że pomiędzy Miastem i Gminą a Parafią [...] powstał stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 71 powołanej ustawy z 23 lipca 2003 r.
Wskazać tu należy na porozumienie międzygminne zawarte w dniu 30 marca 2009 r. mające na celu realizację projektu "Dziedzictwo i kultura małych ojczyzn w Powiecie " – remont zabytkowych obiektów sakralnych m. in. w Mieście i Gminie i wykorzystanie remontowanych zabytkowych obiektów sakralnych do celów kultury, edukacji i poprawy atrakcyjności turystycznej regionu.
W świetle zapisów powołanego porozumienia można stwierdzić, że zamiarem Gmin zawierających porozumienie była realizacja celów korzystnych dla regionu
po przeprowadzeniu budowlanych prac remontowych oraz konserwatorskich
we wskazanych zabytkowych obiektach sakralnych, przy czym w wyniku realizacji zadania własność obiektów ruchomych i nieruchomości nie ulegnie zmianie.
W dniu 13 maja 2009 r. została zawarta umowa użyczenia pomiędzy właścicielem obiektu sakralnego – Parafią pw. [...] oraz Burmistrzem Miasta i Gminy . Opisany zabytek, a także zabytkowe rzeczy ruchome zostały przekazane przez Parafię na rzecz Gminy, która uzyskała prawo do dysponowania nieruchomościami oraz zabytkami ruchomymi na czas nieokreślony, wyłącznie w celach turystycznych, kulturalnych, edukacyjnych do wykorzystania w celach promocyjnych Gminy oraz w celu prowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich. Precyzyjnie określone zobowiązanie Parafii do udostępnienia obiektu zabytkowego do zwiedzania, zajęć z historii, organizacji wydarzeń artystycznych i kulturalnych, jest związane ze świadczeniem wzajemnym Miasta i Gminy, która w zamian zobowiązuje się przez czas obowiązywania porozumienia do utrzymywania przedmiotu porozumienia w zakresie restauratorsko-konserwatorskim. Wskazano także, że Gmina ubiega się o dotację na projekt inwestycyjny ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Projektu Operacyjnego dla Województwa na lata 2007-2013. Strony sprecyzowały, że umowa może zostać rozwiązana przez każdą ze stron najwcześniej po upływie 5 lat licząc od dnia oddania inwestycji ze skutkiem na koniec roku budżetowego.
W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trafnie wskazano,
że Gmina nabyła ograniczone uprawnienie do zabytkowej nieruchomości sakralnej. Powyższe stwierdzenie w istocie potwierdza, że na mocy umowy z dnia 13 maja 2009 r. strona skarżąca uzyskała wynikający ze stosunku zobowiązaniowego tytuł prawny do zabytkowego kościoła. Zawarta umowa odpowiada celom porozumienia międzygminnego, zakres dysponowania obiektem sakralnym określony w umowie respektuje zarówno zadania promocji regionu, jak również gwarancje miejsca kultu religijnego. Świadczenia uzyskane przez strony umowy mają charakter wzajemny, czas trwania umowy i tryb jej rozwiązania nie budzą wątpliwości.
Zgodny zamiar i cel umowy zostały zapisane w trzech kolejnych dokumentach pozwalających na prawne ukształtowanie sytuacji właściciela obiektu i strony skarżącej zarówno w czasie prac konserwatorskich prowadzonych w wykorzystaniem dotacji, jak również przez czas nieokreślony, z zastrzeżeniem okresu wypowiedzenia umowy.
Brzmienie umowy nie budzi wątpliwości. Próba interpretacji wywodzonej
ze zgodnego zamiaru stron i celu umowy została dokonana niezgodnie z treścią wszystkich dokumentów istotnych w sprawie. Wnioskowanie organu, że cel umowy
i zamiar stron były inne niż zapisane w dokumentach nie zostało uzasadnione.
Stosunek zobowiązaniowy wynika z umowy zawartej przez skarżącą, zatem nieprzystawanie tytułu umowy (użyczenie) do jej pełnej treści nie ma wpływu
na możliwość zastosowania art. 71 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
Wskazywana w uzasadnieniu uchwały możliwość udzielenia dotacji bezpośrednio właścicielowi zabytku w trybie art. 81 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. nie podlega ocenie Sądu, stanowi bowiem rozwiązanie alternatywne, które
nie zostało zainicjowane przez zainteresowane strony.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Rozstrzygniecie o kosztach uzasadnia art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.