I SA/GD 324/98

II SA/Łd 252/02 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2004-03-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Janusz Furmanek /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łuczyńska
Teresa Rutkowska
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Sygn. powiązane
OSK 1091/04 - Wyrok NSA z 2005-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie NSA Teresa Rutkowska, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa ruchu drogowego oddala skargę. hp
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - po rozpoznaniu odwołania R. B. od decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] [...] w przedmiocie naliczenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego ulicy A w P. - decyzją z dnia [...] [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że "organ pierwszej instancji naliczył Firmie Reklamowej A R. B. karę za samowolne zajęcie pasa drogowego ul. A w P. od dnia 1 października 2001 r. do dnia 26 października 2001 r. poprzez umieszczenie 5 szt. tablic reklamowych o powierzchni 6 m2 w kwocie 3.400,08 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż karę naliczono w oparciu o protokół z wizji lokalnej ulicy A w P. z dnia 1 października 2001 r. i z dnia 26 października 2001 r., na podstawie których stwierdzono, że samowolnie umieszczono w pasie drogowym ulicy A w P. 5 szt. tablic reklamowych obustronnych o powierzchni 0,6 m2 każda. Ogólna powierzchnia tablic reklamowych wynosi 6 m2. Karę ustalono w wysokości 10-krotnej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam wynoszącej 340,08 zł. W pasie drogowym drogi powiatowej ul. A - obowiązuje stawka podwyższona o 100 % - strefa centrum.
Decyzję tę zaskarżył właściciel Firmy Reklamowej A wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie art.40 ust.4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 1 ust.1 pkt 4 i § 11 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art.6, 7, 8, 9,10, 11, 12 § 1 i 14 kpa oraz art.61 § 1, 73 § 1, 79 § 1 i 2, 75, 77, 80 i 89 § 2 kpa.
W odwołaniu podnosi, iż dotychczas nie ma uregulowania prawnego określającego, że umieszczanie reklam na słupach energetycznych i latarniach jest zajęciem pasa drogowego.
Wykorzystywanie słupów energetycznych lub latarni do zawieszania tablic reklamowych nie ma uregulowania w przepisach ustawy o drogach publicznych. Stwierdza, iż reklama na słupie energetycznym lub latarni nie zajmuje pasa drogowego i nie jest urządzeniem. Wyjaśnia, iż wykorzystując słupy energetyczne do zawieszania reklam nie postępuje samowolnie, gdyż zawarł jako przedsiębiorca stosowną umowę z Zakładem Energetycznym Ł.-T. S.A. Rejonem Energetycznym P. i ponosi koszty dzierżawy, mając wyłączność na tego rodzaju działalność gospodarczą przy wykorzystaniu słupów energetycznych i oświetleniowych. Ponadto stwierdza, iż zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem przepisów kpa, odstąpiono bowiem od wszczęcia postępowania administracyjnego zawiadomienia strony oraz, że nie został zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia wizji lokalnych, protokoły z których stanowiły podstawę naliczenia kary. Zarzuca także organowi pierwszej instancji wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nie przeprowadzenie, wobec potrzeby uzgodnienia interesów stron, rozprawy administracyjnej."
Organ drugiej instancji zważył, co następuje.
"Za materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji organ pierwszoinstancyjny przyjął art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn. zm./. Zgodnie z przepisem ust.4 tegoż artykułu za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. W myśl zaś przepisu § 1 ust.1 pkt 3a powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U Nr 6, poz.33 z późn. zm./, zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi; zezwolenie to dotyczy w szczególności umieszczania reklam w pasie drogowym. Zgodnie zaś z § 10a komentowanego rozporządzenia, za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat.
Stawka opłaty za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego oraz opłaty za 1 m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogowego dla drogi powiatowej 0,90 zł /§ 10a ust.3 w/w rozporządzenia/.
Stawka tejże opłaty podlega zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu , w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" /§ 10b cyt. rozporządzenia/.
Przyjęta przez organ pierwszoinstancyjny za każdy dzień zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej stawka opłaty od 1 m2 reklamy w wysokości 2,18 zł ustalona została prawidłowo.
Przepis § 10b komentowanego rozporządzenia ustalający zasady zmiany stawki przedmiotowej opłaty, dodany został przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. Nr 59, poz.623/, wszedł bowiem w życie w dniu 9 lipca 1999 r. Pierwsza zmiana stawki tejże opłaty /0,90 zł od 1 m2 powierzchni reklamy/ nastąpiła z dniem 1 sierpnia 1999 r. w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w II kwartale 1999 r., wynoszącym 2,2 % (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 15 lipca 1999 r. w sprawie wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w II kwartale 1999 r.). Kolejne zmiany stawki tejże opłaty, dokonywane w okresach kwartalnych, nastąpiły w oparciu o wskaźnik:
-0,9 % z dniem 1 listopada 1999 r.(MP z 1999 r. Nr 33, poz.519),
-3,2 % z dniem 1 lutego 2000 r. (MP z 2000 r. Nr 2, poz.47),
-3,7 % z dniem 1 maja 2000 r. (MP z 2000 r. Nr 12, poz.254),
-2,0 % z dniem 1 sierpnia 2000 r. (MP z 2000 r. Nr 22, poz.467),
-1,6 % z dniem 1 listopada 2000 r. (MP z 2000 r. Nr 33, poz.696),
-1,7 % z dniem 1 lutego 2001 r. (MP z 2001 r. Nr 2, poz.60),
-1,4 % z dniem 1 maja 2001 r. (MP z 2001 r. Nr 12, poz.2002),
-1,8 % z dniem 1 sierpnia 2001 r. (MP z 2001 r. Nr 22, poz.392).
Ustalona w oparciu o w/w wskaźniki stawka przedmiotowej opłaty w okresie od 1 sierpnia 2001 r. do dnia 31 października 2001 r. wynosiła 1,09 zł od 1 m2 powierzchni reklamy.
Za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100 %, a w strefie przyległej do centrum - o 50 % . Granice stref określa zarząd miasta /§ 10a ust.4 cyt. wyżej rozporządzenia/. Biorąc pod uwagę, iż Zarząd Miasta P. na posiedzeniu w dniu 18 stycznia 1999 r. ustalił granice stref umieszczania reklam i obiektów handlowo-usługowych w pasie drogowym na terenie miasta /wyciąg Nr 2 z protokołu Nr 20 z posiedzenia Zarządu Miasta wraz z mapą - w aktach organu I instancji/, stawka opłaty 1,09 zł od 1 m2 powierzchni reklamy podlegała podwyższeniu o 110 % (strefa centrum) i wynosiła od dnia 31 października 2001 r. 2,18 zł.
Definicję pojęcia pas drogowy zawiera art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W myśl tegoż przepisu pojęcie droga lub pas drogowy oznacza wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy /droga/, jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art.4 pkt 1 w/w ustawy, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00 - ONSA 2001/1/12).
O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów czy też wywoływanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntem. Należy bowiem stwierdzić, iż z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi /pasa drogowego/, ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi /pasa drogowego/ ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia, bądź z naruszeniem określonych w nim warunków.
Z akt niniejszej sprawy wynika, iż R. B., właściciel Firmy Reklamowej A bez wymaganego zezwolenia Zarządu Miasta P. /zarządcy drogi/ umieścił na latarniach oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. A w P. na odcinku na skrzyżowaniu z ul. B do stacji benzynowej B 5 szt. reklam obustronnych o łącznej powierzchni 6 m2 w terminie od dnia 1 października 2001 r. do dnia 26 października 2001 r. Umieszczenie reklam w wyżej wskazany sposób wypełnia hipotezę art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych. Fakt umieszczenia reklam na słupach oświetleniowych oraz ich powierzchnia nie jest przez R. B. kwestionowana. Wbrew więc twierdzeniom skarżącego, zarządca drogi był w pełni uprawniony do naliczenia kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia.
W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można podzielić także poglądu skarżącego, iż organ pierwszej instancji dopuścił się w toku postępowania rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wobec skutecznego doręczenia skarżącemu pisma Inżyniera Miasta z dnia 11 lipca 2001 r. dot. naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklam na słupach energetycznych i latarniach oraz licznej korespondencji prowadzonej przez R. B. z organem pierwszej instancji należy stwierdzić, iż zarzut skarżącego co do odstąpienia od wszczęcia postępowania i nie zawiadomienia strony jest nietrafny. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze przyjmuje się, iż za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką podjął organ wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania w myśl art.64 kpa.
Należy także podnieść, iż w treści odwołania R. B. nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania, a treścią zaskarżonej decyzji administracyjnej zachodzi jakikolwiek związek przyczynowy. Skoro tak, to takie naruszenie prawa procesowego polegającego na braku zawiadomienia go o wszczęciu postępowania nie skutkuje uchyleniem decyzji /por. wyrok NSA z dnia 25.05.2000 r. sygn. akt I SA/GD 324/98 - Lex nr 44094/. Nie można podzielić także pozostałych zarzutów odwołania dotyczącego wadliwego postępowania dowodowego oraz nie przeprowadzenia w sprawie rozprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie, stanowiące podstawę naliczenia kary, protokoły z wizji lokalnej pasa drogowego ul. A w P. z dnia 1 października 2001 r. i 26 października 2001 r. potwierdzającą jedynie fakt istnienia w tym czasie w pasie drogowym przedmiotowych reklam Firmy Reklamowej A. Fakt ten jest bezsporny i bardzo dobrze znany skarżącemu i przez niego nie kwestionowany. Zatem ustalenia dokonane przez organ, a udokumentowane tymiż protokołami, choć dokonane bez udziału skarżącego, były wystarczającymi dowodami do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji.
Biorąc pod uwagę, iż R. B. nie żądał w odwołaniu przeprowadzenia żadnych nowych dowodów w sprawie, zarzuty skarżącego co do odstąpienia od przeprowadzenia istotnych dowodów w sprawie jak i naruszenia art.75, 77 i 80 kpa nie zasługują na uwzględnienie."
R. B. w skardze na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie:
1/ art.4 pkt 1, art.40 ust.4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U z dnia 1985 r., poz.60 z późn. zm./
2/ § 1 ust.1 pkt 4 i § 11 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych
3/ także wskutek przyjęcia - wbrew art.30 i art.53 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U Nr 74, poz.368 ze zm./ rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie jako podstawy rozpoznania odwołania strony
4/ art.6, 7, 8, 9, 10, 11 i 12,61 § 1, 2, 3, art.64 § 1 i 2, art.79 § 1 i 2, art.75 § 1, art.77, art.80, art.89 § 1 i 2, 132 § 1 i art.133 kpa.
W uzasadnieniu skargi zakwestionował możliwość powołania się przez organ administracyjny na uchwałę z dnia 19 czerwca 2000 r. GPK 3/00 (ONSA 2001/1/12) wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie.
Podniósł, że skarżący wykorzystuje słupy energetyczne i latarnie stanowiące własność Zakładu Energetycznego Ł. Teren SA Rejon Energetyczny P. na podstawie umowy i ponosi określone opłaty na rzecz wydzierżawiającego . Reklama na słupach energetycznych lub latarniach nie jest urządzeniem umocowanym w pasie drogowym. Jak dotąd nie ma prawnego uregulowania określającego, że umieszczenie reklam na słupach energetycznych lub latarniach jest zajęciem pasa drogowego i wymaga zezwolenia. Gdyby zamieszczone reklamy stwarzały zagrożenie dla ruchu drogowego wówczas byłoby zasadne żądanie zmiany lokalizacji reklamy.
Powołanie się przez stronę przeciwną na uchwałę NSA w ramach tzw. utrwalonego orzecznictwa byłoby zasadne przy łącznym spełnieniu dwóch warunków:
- umocowania urządzenia stanowiącego własność skarżącego w pasie ruchu drogowego,
- wykorzystanie określonej przestrzeni wraz z zajętą płaszczyzną poziomą przez urządzenie i planszę reklamową.
W okresie od czerwca 1999 r. do grudnia 2001 r. nie było nowelizacji ustawy o ruchu drogowym.
Również nie dokonano zmian w przepisach wykonawczych w części dotyczącej zamieszczania reklam.
Podniósł też, że " nadinterpretacja przepisów ustawy o ruchu drogowym i przepisów wykonawczych oraz uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przy tendencyjnym wykorzystaniu powyższej uchwały - bez wykazania indywidualnej sprawy rozpatrzonej przez inne samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, z jednoczesnym wykazaniem braku podstaw do stanowiska, cyt:
"Tak rozumiane umieszczenie reklamy kształtuje właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia" - z uzasadnienia decyzji.
Strona skarżąca wskazuje na sformułowanie stanowiska strony przeciwnej cyt. "umieszczenie reklam w wyżej wymieniony sposób wypełnia hipotezę art.4 ust.4 ustawy"... wskazuje na kolejne prawne uchybienie w redakcji uzasadnienia.
Strona skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji z dnia [...] Nr [...] Kierownika Referatu d/s Drogownictwa, który wydał decyzję z upoważnienia Zarządu Miasta P. Po wniesieniu odwołania skarżący otrzymał odpis pisma z dnia 26 listopada 2001 r. Inżyniera Miasta mgr inż. Z. S., który w imieniu Urzędu Miasta Wydział Inżynierii Miasta przesłał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego informując m. in. cyt.
"Po zapoznaniu się z odwołaniem nie znalazłem podstaw, do uchylenia lub zmiany decyzji - w myśl art..132 kpa". Powyższa sytuacja stanowi dowód rażącego naruszenia procedury administracyjnej, ponieważ w miejsce organu pierwszej instancji wstąpił inny organ, który nie wykazał podstawy do występowania w imieniu organu pierwszej instancji lub z upoważnienia Zarządu Miasta P.
Skarżący w pełni podtrzymuje zarzuty wniesione w odwołaniu o naruszenie procedury administracyjnej.
Strona przeciwna powołując się na orzecznictwo i literaturę uważa, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej, jaką organ podjął wobec strony, jeżeli brak było zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w myśl art. 64 kpa.
Natomiast strona skarżąca podnosi, że art.64 kpa /braki formalne/ dot. braku wskazania adresu wnoszącego. Tym samym strona przeciwna powołując się na powyższy fakt myli różnicę wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu - tj. art.61 § 3 kpa.
Zresztą w myśl art.61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy powiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Skarżącego nie powiadomiono o wszczęciu postępowania z urzędu, co jest rażącym naruszeniem art.61 § 4 kpa, a doręczenie skarżącemu pisma Inżyniera Miasta z dnia 11 listopada 2001 r. załączonego do odwołania nie może stanowić podstawy do uznania, że wszczęto postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego wymaga zawiadomienia strony, co jest jednym z aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona skarżąca powołuje się n uwagi komentatorskie cyt. "Gwarancją realizacji tego prawa strony jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania /art.145 § 1 pkt 4/" - B. Adamiak, J.Borkowski, postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s.314. Strona skarżąca prowadziła wymianę pism z inżynierem Miasta, a nie z organem, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Strona skarżąca podtrzymuje zarzuty dotyczące wadliwego postępowania dowodowego oraz braku udziału podczas rozprawy administracyjnej co wykazała w odwołaniu."
Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi.
Wyjaśniła, że "wbrew zarzutom skargi należy odróżnić opłatę za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem oraz kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, mające charakter administracyjny, od opłat o charakterze cywilnym, ponoszonych przez przedsiębiorcę w wyniku realizacji umowy cywilnoprawnej. Ponoszenie przez skarżącego opłat na rzecz Zakładu Energetycznego Ł.-T. S.A. Rejon Energetyczny P., z tytułu umowy - zgody na używanie słupów elektroenergetycznych i oświetleniowych w celu umieszczania na nich tablic reklamujących własną działalność lub innych podmiotów gospodarczych, nie skutkuje zwolnieniem z obowiązku uzyskania zezwolenia jak i ponoszenia stosownych opłat.
Zarzut skargi dotyczący braku udziału strony podczas rozprawy jest także chybiony, albowiem w toku postępowania odwoławczego przed Kolegium nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, iż Inżynier Miasta /Naczelnik Wydziału Inżynierii Miasta Urzędu Miasta P./ nie był uprawniony do występowania w sprawie w imieniu i na rzecz organu pierwszej instancji należy stwierdzić, iż zarzut ten jest niezasadny. Należy bowiem odróżnić upoważnienie do dokonywania określonych czynności w toku postępowania w sprawie od upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie Inżynier Miasta jako bezpośredni przełożony Kierownika Referatu Drogownictwa Wydziału Inżynierii Miasta Urzędu Miasta P. był uprawniony do dokonywania czynności procesowych w sprawie, zaś do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie jedynie Kierownik Referatu Drogownictwa, , co wynika z upoważnienia Zarządu Miasta z dnia 22 maja 2000 r. znajdującego się w aktach sprawy."
Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2004 r. podniósł, że "strona przeciwna odstąpiła od rzeczowej polemiki z zarzutami podnoszonymi w skardze dot. błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, szczególnie próby wykorzystania uchwały pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jako podstawy do rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie bez uprzedniej zmiany obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych.
Sprawowanie kontroli sądowej nie może przybierać postaci orzeczeń merytorycznych zastępujących orzeczenia podmiotów kontrolowanych. W tej kwestii strona skarżąca powołuje się na stanowisko prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w artykule "Jakie orzecznictwo: merytoryczne czy kasacyjne" na łamach gazety "Rzeczpospolita" w dniu 11 lutego 2002 r.
Reklama na słupach energetycznych lub latarniach nie jest zajęciem pasa drogowego i nie wymaga zezwolenia.
Gdyby w przepisach ustawy lub wykonawczych było uregulowanie postępowania w podobnych sytuacjach, sprawa byłaby jednoznacznie niekorzystna dla strony skarżącej.
Jednak strona przeciwna podtrzymuje swoje stanowisko, tym razem już bez powołania się na uchwałę pięciu sędziów NSA, że korzystanie ze słupów energetycznych i latarni w celach reklamowych, pomimo opłat ponoszonych na rzecz wydzierżawiającego wymaga dodatkowego zezwolenia i ponoszenia opłat. Strona skarżąca w pełni podziela zasadność stanowiska strony przeciwnej, że w toku postępowania odwoławczego przed Kolegium nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Jednak taki zarzut nie był podnoszony w odniesieniu do postępowania przed Kolegium, co potwierdzi uważna lektura treści skargi.
Zarzut dotyczy postępowania w I instancji, a nie postępowania odwoławczego. Na decyzji z [...] jest adnotacja przed wskazaniem organu wydającego decyzję w I instancji cyt." Z upoważnienia Zarządu Miasta".
Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści pieczątki na decyzji "Zarząd Miasta P." decyzję wydał Kierownik Referatu ds. Drogownictwa.
Strona skarżąca podtrzymuje zarzut, że w miejsce organu pierwszej instancji wstąpił inny organ, który nie wykazał podstawy do występowania w imieniu organu pierwszej instancji lub z upoważnienia Zarządu Miasta P..
Załączona kopia pisma z 26 listopada 2001 r. nr [...] Inżyniera Miasta nie zawiera informacji o uprawnieniu do występowania w imieniu Zarządu Miasta P. oraz Kierownika Referatu ds. Drogownictwa.
Art.132 /Działania organu pierwszej instancji/ i art.133 /Rozwinięcie/ nie uwzględniają działania organu nadrzędnego wobec wydającego decyzję w postępowaniach określonych powyższymi artykułami.
Strona skarżąca nie zna treści upoważnienia Zarządu Miasta z dnia 22 maja 2000 r., które według informacji z odpowiedzi na skargę znajdują się w aktach sprawy. Tym samym strona skarżąca nie zna uprawnień Inżyniera Miasta /Naczelnika Wydziału Inżynierii Miasta/ do cyt. "dokonywania określonych czynności w toku postępowania w sprawie".
Dokładne wyjaśnienia strony przeciwnej dot. zakresu uprawnień Inżyniera Miasta do cyt. "dokonywania określonych czynności w toku postępowania w sprawie" pozwolą w ramach kontroli sądowej na ocenę zgodności powołanego upoważnienia i czynności w sprawie Inżyniera Miasta z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego."
W piśmie z dnia 3 lutego 2003 r. zarzucił, że "skarżący nie otrzymał odpowiedzi na pismo procesowe z 4 kwietnia 2002 r., co skutkuje możliwością zastosowania art.230 kpc. Skarżący wykazał brak uregulowania prawnego przedmiotowej sprawy wykorzystywania dzierżawionych słupów energetycznych w aktach normatywnych powołanych przez zaskarżonego. Skarżący podtrzymuje, że reklama na słupach energetycznych lub latarniach nie jest zajęciem pasa drogowego i nie wymaga zezwolenia.
Zaskarżony powołał się na uchwałę w składzie pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2000 roku sygn. akt OP 3/00-2001/1/12. Powyższa uchwała dot. rozpoznania pytania prawnego i wiąże w danej indywidualnej sprawie. Wobec powołanej uchwały i uznania, że cyt. "...pas drogowy /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art.4 pkt 1 w/w ustawy obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem ...".
Skarżący podnosi, że w definicji pasa drogowego w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie ma jakiegokolwiek odniesienia do przestrzeni nad tym pasem, jak również do art.143 kc.
Do czasu publikacji powyższej uchwały z 19 czerwca 2000 r. nie było zastrzeżeń Wydziału Inżynierii Miasta P. do wykorzystywania słupów energetycznych w celach reklamy.
W czerwcu 200 r. skarżący został zobowiązany przez Wydział Architektury i Budownictwa do przedstawienia "koncepcji znormalizowania systemu reklam umieszczonych na słupach, o dalszą stałą współpracę w tym zakresie" - pismo z 29 czerwca 2000 r. Wiceprezydenta Miasta mgr G. K.
W sierpniu 2000 r. na łamach lokalnej prasy zamieszczono artykuł "Monopol na słupy", w którym kompetentny urzędnik Pan A. C. stwierdził cyt. "Szyldy wiszą na słupach energetycznych i jako takie nie są związane z gruntem stanowiącym pas drogowy." M.Obszarny "Monopol na słupy" /w:/ "Wiadomości dnia " z 29 czerwca 2000 r."
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270/ Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Po myśli art.145 § 1 pkt 1 decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w przypadku:
a/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,
c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kpa lub w innych przepisach /art.145 § 1 pkt 2 ustawy/.
Mając na uwadze tak określoną kognicję i przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji naruszyły prawo w sposób określony w art.145 § 1.
Nie można bowiem organom czynić zarzutu, że rozpoznając sprawę wykorzystał uchwałę składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. (OPK 3/00). Rzeczywiście uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w wyniku pytania prawnego zgłoszonego na podstawie art.22 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych /Dz.U Nr 122, poz. 593 ze zm./ obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r., obowiązywały w konkretnej sprawie, ale zmierzały one do wyjaśnienia treści przepisów prawnych.
Odpowiadając na pytanie prawne Sąd rozstrzygał wątpliwości nasuwające się przy analizie tekstu konkretnego przepisu prawnego.
Przepisy prawa nie zabraniały skorzystania z takiego wyjaśnienia w sprawie, w której ustalono analogiczny stan faktyczny i w której zastosowanie ma ten sam przepis prawa.
Również Sąd w tym składzie podziela pogląd zawarty w powołanej uchwale, że "w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy /droga/ jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art.4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U Nr 14, poz. 60 ze zm./, obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem , przy czym zawieszenie reklam na bocznych ścianach wiaduktu drogi wewnętrznej, położonego nad drogą krajową, widocznych dla użytkowników drogi krajowej jest umieszczenie reklam w pasie drogi krajowej".
Przyjęcie poglądu, że pas drogowy obejmuje również przestrzeń nad tym pasem oznacza w tej sprawie, iż tablica reklamowa znajdująca się nad płaszczyzną drogi powiatowej daje zarządcy drogi prawo do wydania zezwolenia i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego lub kar pieniężnych za zajęcie pasa bez zezwolenia.
Stosownie do § 10a ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U Nr 6, poz.33 ze zm./ obowiązującego w dniu wydania decyzji, za umieszczenie w pasie drogowym reklam zarządca drogi pobiera opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni za każdy dzień zajęcia pasa oraz stawki opłat.
Stawka opłaty z 1 m2 powierzchni reklamy wynosiła za każdy dzień zajęcia pasa drogowego dla drogi powiatowej 0,90 zł /ust.3 § 10a/.
Za umieszczenie obiektu handlowego lub reklamy w pasie drogowym drogi przebiegającej przez centrum miasta można pobrać opłaty podwyższone o 100 %. Granice stref określa zarząd miasta.
Za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia reklamy zarządca drogi pobiera kwotę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczonej na podstawie § 10a.
W tej sprawie kara pieniężna została naliczona stosownie do § 11 ust.3 rozporządzenia z zw. z § 10a z uwzględnieniem zmian wynikających z § 10b rozporządzenia.
W tej sprawie organy prawidłowo wyliczyły kwotę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Nie można zarzucić, że przyjęcie 26 dni zajęcia pasa narusza prawo, gdyż organ nie uwzględnił całego okresu zajęcia pasa drogowego przez reklamę, ale - jak to wyjaśnił pełnomocnik strony skarżącej - za okres pomiędzy pierwszymi oględzinami dokonanymi w dniu 1 października a drugim, które miało miejsce [...]
Należy zwrócić uwagę, że skarżący 24 września 2001 r. został wezwany do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie tablic reklamowych.
Wcześniej skarżący nie uzyskał od zarządcy drogi żadnej informacji, iż zainstalowanie tablic reklamowych nad drogą nie wymaga zezwolenia właściwego organu. Za taką nie może być uznawana wypowiedź pracownika organu administracyjnego dotycząca wyłączności na wykorzystywanie słupów energetycznych, czy też zobowiązanie go przez Wydział Architektury i Budownictwa do przedstawienia "koncepcji systemu reklam umieszczanych na słupach", gdyż dotyczy innych kwestii nie związanych z zajęciem pasa drogi.
Nie ma również znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że jego odwołanie przekazał SKO Inżynier Miasta a nie pracownik upoważniony przez Zarząd Miasta do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu zarządcy drogi. Przy wydawaniu decyzji przez organy obu instancji nie naruszono przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art.21 ust.1a ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, zarządca drogi może upoważnić pracownika jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwienia spraw w jego imieniu, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
W tej sytuacji nie ma znaczenia, że wezwania do skarżącego podpisywane były przez Inżyniera Miasta, a strona skarżąca nie wykazała, jaki wypływ na rozstrzygnięcie miał ten fakt.
Zgodnie z art.89 kpa organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcia celu wychowawczego, albo gdy wymaga tego przepis prawa.
Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.
Tutaj przepis prawa nie nakładał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przed rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a tylko w takim przypadku odstąpienie od niej stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i które powodowałoby uchylenie tej decyzji przez Sąd.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, że oględziny tablic reklamowych bez powiadomienia strony, gdyż zainstalował je skarżący i ilość oraz ich powierzchnia są mu znane a ponadto nie zakwestionował ich ustaleń ani w toku postępowania administracyjnego ani przed sądem.
Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na podstawie art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.