I SA/Gd 300/23

I SA/Gd 300/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Irena Wesołowska
Małgorzata Gorzeń /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I GSK 16/24 - Wyrok NSA z 2024-12-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi C.N. i B. Ż. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę.
Uzasadnienie
C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka"), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako "organ" lub "Prezydent Miasta") w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej.
W skardze Spółka wskazała, że zaskarża czynność dokonaną przez Prezydenta Miasta w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Ż. w G. (dalej jako "Liceum") w 2023 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej jako "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11, art. I, art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082, dalej jako "Prawo oświatowe") poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,63 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;
2) art. 70 ust. 4 Konstytucji RP poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. W dniu 20 stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023. Na tej podstawie Skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum wynosi poniżej 3 zł. Tymczasem w 2022 r. miesięczna dotacja na jednego słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. Spółka zwróciła uwagę na koszty wynagrodzenia nauczycieli zatrudnianych w szkole, wskazując, że w związku z wprowadzeniem art. 10a do ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela podmioty prowadzące szkoły niepubliczne obowiązane są do zatrudnienia nauczycieli w oparciu o umowę o pracę. Przy zatrudnieniu nauczyciela w oparciu nawet o wynagrodzenie minimalne w pełnym wymiarze czasu pracy łączny minimalny koszt pracodawcy wynosi 4.204,75 zł, co oznacza, że wysokość dotacji ustalona na 2023 r. na jednego ucznia nie pokrywa nawet kosztu jednej godziny pracy tego nauczyciela. Ponadto, mnogość nauczanych przedmiotów przez szkołę powoduje, że szkoła musi zatrudnić większą liczbę nauczycieli, a wysokość wynagrodzenia nauczyciela zależna jest od jego kwalifikacji, stażu pracy, stopnia awansu zawodowego, co wymaga wyższych stawek wynagrodzenia niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżąca zwróciła również uwagę na koszty, które muszą ponosić szkoły, tj. koszty energii elektrycznej i ogrzewania, które w ostatnim czasie nieustannie rosną, oraz konieczność korzystania z lokali spełniających wymagania określone m.in. przepisami w sprawie bezpieczeństwa i higieny warunków pracy. W związku z powyższym Spółka stwierdziła, że ustalenie bieżącej stawki dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, co prowadzi do przerzucenia całego ciężaru i ryzyka prowadzenia takiej działalności na podmioty niepubliczne i stanowi przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych.
Skarżąca stwierdziła, że szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji, nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Nawet przyjmując, że ww. koszty będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to dotacja za efekt jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, że Skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków.
Skarżąca podkreśliła, że prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, zatem jest to działalność deficytowa i nienastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne, tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne, realizują zadania publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego, w tym wypadku powiatów. Skarżąca zwróciła w związku z tym uwagę na art. 70 Konstytucji i wskazała, że udział władz publicznych w finansowaniu oświaty jest konieczny. W ocenie Skarżącej ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty.
Spółka zaznaczyła, że szkoła wypełniła obowiązki nałożone na nią w u.f.z.o. W dalszej części uzasadnienia wskazała, że organy władzy publicznej promują szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zawodowych zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Tymczasem część z absolwentów nie podchodzi do takich egzaminów, z różnych przyczyn, co uniemożliwia uzyskanie dotacji za efekt. Sama natomiast dotacja za efekt jest wypłacana dopiero po zakończeniu cyklu kształcenia danego słuchacza, który może trwać kilka lat.
Skarżąca zwróciła również uwagę na przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2820, dalej jako "rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r.") i podniosła, że zgodność ustalonej stawki dotacji z tymi przepisami nie usprawiedliwia działania organu, gdyż co prawda zadaniem organu nie jest dokonywanie oceny zgodności przepisów prawa z przepisami wyższego rzędu, jednakże jest on zobowiązany do prawidłowej subsumpcji i stosowania przepisów właściwych do zastanego stanu faktycznego. Organ zobowiązany jest bowiem do finansowania działalności oświatowej szkół.
Końcowo Skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną i podlega kognicji sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że Skarżąca w żaden sposób nie wykazała aby doszło do błędnego ustalenia przez organ wysokości należnej dotacji. Organ dokonując wyliczenia dotacji oświatowej za miesiące styczeń-marzec 2023 r. dla Liceum opierał się na postanowieniach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. z 2022, poz.2820), które zostało wydane w oparciu o art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz na podstawie metryczki subwencji oświatowej dla Miasta Gdańska na rok 2022 w zakresie standardu A oraz wskaźnika korygującego Di. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. zobowiązuje organ do ustalenia stawki dotacji w oparciu o kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej, która jest dzielona na jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tego rozporządzenia i nie został w tym przepisie pozostawiony jakikolwiek luz decyzyjny lub uprawnienie do zastosowania uznania administracyjnego przez organ, który dokonuje wyliczenia stawki dotacji na słuchacza szkoły dla dorosłych.
Wyliczenie stawki dotacji dla słuchacza Liceum w oparciu o powyższe rozporządzenie opierało się na następujących zasadach: w 2022 r. metryczka subwencji oświatowej w zakresie standardu A oraz wskaźnika korygującego Di była kilkukrotnie aktualizowana, a iloczyn standardu A i wskaźnika Di wyniósł 6318,7928.
Zgodnie z załącznikiem do Rozporządzenie MEN z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wysokość wskaźnika Sh stosowanego do wyliczenia kwoty SOA uległa zmianie (w 2022 r. wskaźnik Sh był przemnażany przez 0,12, natomiast w 2023 r. wskaźnik jest przemnażany przez 0,005). Obliczenie miesięcznej stawki dotacji wypłacanej w miesiącach I - IV 2023 r. wg powyższych danych przedstawia się następująco: 6318,7928 (iloczyn st. A i Di) * 0,005 = stawka roczna dotacji 31,59 zł Stawka dotacji miesięczna = 2,63 zł.
Wyrównanie stawek dotacji w oparciu o metryczkę subwencji oświatowej dla Miasta Gdańska na rok 2023 nastąpi - zgodnie z obowiązującymi przepisami - w maju 2023 r. wg wyliczenia: standard A (6898,6902) * wskaźnik Di (1,0027199918) = iloczyn (6917,4546). Obliczenie stawki dotacji w 2023 r. wg powyższych danych przedstawia się następująco: 6917,4546 (iloczyn standard A i wskaźnik Di) * 0,005 = stawka roczna dotacji 34,59 zł Stawka dotacji miesięczna = 2,88 zł.
Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia, w odniesieniu do finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych przyjęto, iż w 2023 r. będą kontynuowane rozwiązania projakościowe polegające na zwiększeniu finansowania za zdany egzamin, a zmniejszeniu środków naliczanych za uczestnictwo w zajęciach. Przyjęcie takiego sposobu finansowania ma premiować szkoły, które osiągają zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.
Argumenty przytoczone przez Skarżącą nie mają w ocenie organu, charakteru merytorycznego, który wynikałby z przepisów u.f.z.o. przywołanych w skardze, a jedynie są subiektywną oceną skarżącej, która nie zgadza się obniżeniem stawki dotacji dla słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych za uczestnictwo w zajęciach, która w poprzednich latach była wyższa i kształtowała się na poziomie: w roku 2021 - 70,63 zł, w roku 2022 - 63,19 zł.
Nie można, jak to czyni Skarżąca powoływać się na iluzoryczne wypełnianie obowiązku finansowania przez organ działalności oświatowej szkoły, jeśli organ działa w oparciu o przepisy prawa, w tym wypadku przepisy u.f.z.o. i ww. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki, które nakładają na organ obowiązek ustalania stawki dotacji w ściśle określony sposób. Ponadto zmiany zasad ustalania stawki dotacji w odniesieniu do szkół niepublicznych dla dorosłych, w kontekście ww. rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki, mają na celu przede wszystkim zwiększenie jakości nauczania w tych szkołach a nie eliminacji w ogóle możliwości prowadzenia kształcenia w takich szkołach i tym samym naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, co próbuje zarzucać Skarżąca.
W kontekście zarzutu dyskryminacji szkoły niepublicznej, na którą spada ciężar i ryzyko prowadzenia takiej szkoły, należy wskazać, iż zgodnie z wpisem do rejestru szkół niepublicznych prowadzonym przez Prezydenta Miasta, Liceum jest szkołą niepubliczną, a co za tym idzie dotacja jest tylko jednym ze źródeł finansowania jej działalności. Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem a nie finansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, a jej wysokość ustalana jest na podstawie art. 26 ust.2 tej ustawy oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Nie pozbawia to szkoły niepublicznej możliwości pozyskiwania czesnego od jej słuchaczy, jak również pozyskiwania środków z innych źródeł w celu finansowania zadań szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, z określonymi wyłączeniami.
Ponadto, stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sąd stwierdza bezskuteczność czynności, a przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Ponadto, w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
W niniejszej sprawie strona zawarła w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, co na podstawie powołanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. pozwoliło na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, w trybie uproszczonym, Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności, tj. ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej.
Na wstępie należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobligowany jest ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.
Za akty lub czynności, o których mowa w wyżej powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
Podkreślenia wymaga, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu.
Obecny stan prawny nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że aktualnie (tj. po wejściu w życie u.f.z.o. z dniem 1 stycznia 2018 r.) czynności dokonywane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji oświatowej stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, które kontrolowane są przez sądy administracyjne (art. 47 u.f.z.o.). Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi m.in. ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20; wyrok NSA z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Gd 154/22; wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
Samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.
Należy zauważyć, że przepis art. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji, nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek taki płynie przede wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie warunki, które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji: nie są decyzjami lub postanowieniami; mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – Skarżącej); podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji; podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu. Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do §156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że zakwestionowana przez Skarżącą czynność Prezydenta Miasta, polegająca na ustaleniu wysokości należnej dotacji oświatowej, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Tym samym wniesioną w niniejszej sprawie skargę należało uznać za dopuszczalną.
Skoro Sąd uznał dopuszczalność przedmiotowej skargi, koniecznym było w konsekwencji zbadanie terminowości jej wniesienia jako wymogu formalnego umożliwiającego merytoryczne rozpoznanie skargi.
Należy zaznaczyć, że czynność ustalenia i przekazania dotacji musi się uzewnętrznić, wyłącznie bowiem czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 47 u.f.z.o. Istotna jest zatem data, w jakiej beneficjent dowiedział się o ustaleniu i przekazaniu kwoty dotacji.
Z treści uzasadnienia skargi wynika, że Skarżąca powyższą wiedzę powzięła w związku z dokonaniem przez organ przelewu kwoty dotacji, który to przelew Spółka otrzymała w dniu 20 stycznia 2023 r. Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana przez organ. Tym samym od ww. daty należało liczyć bieg trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Jak stanowi art. 83 § 2 p.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W związku z powyższym, ww. termin do wniesienia skargi upływał z dniem 20 lutego 2023 r.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga, wniesiona drogą elektroniczną w dniu 20 lutego 2023 r. została złożona przez Skarżącą z zachowaniem wynikającego z ww. przepisów terminu.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności w pierwszej kolejności wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Prezydent Miasta ustalił Skarżącej wysokość dotacji oświatowej na 2023 r. w prawidłowej wysokości.
Sąd na wstępie wyjaśnia, że przepisy regulujące kwestię finansowania placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek zostały zawarte w rozdziale 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast według art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r.
Jak wynika z akt sprawy, organ ustalił wysokość należnej Skarżącej dotacji oświatowej na rok 2023 w ten sposób, że stawka miesięczna na jednego słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącego w formie zaocznej wyniosła 2,63 zł.
Należy podkreślić, że Skarżąca nie kwestionuje metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. W uzasadnieniu skargi sama wskazuje, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. Niemniej jednak uważa, że uregulowanie zawarte w rozporządzeniu, skutkujące ustaleniem stawki miesięcznej w takiej wysokości jest sprzeczne z przepisami u.f.z.o., Prawa oświatowego oraz z Konstytucją RP i organ był zobowiązany do niestosowania powyższego aktu. W ocenie Spółki ustalenie stawki dotacji na poziomie kilku złotych miesięcznie na jednego słuchacza stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych i powoduje przerzucenie ciężaru i ryzyka prowadzenia szkół na podmioty niepubliczne, a także jest przejawem dyskryminacji szkół niepublicznych, prowadzącym do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie ulega wątpliwości, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP postawić można tezę, że w Konstytucji nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Bk 102/23; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 121/23; CBOSA).
Jak wynika z art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacja jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem zadań szkoły dla dorosłych, zaś jej wysokość jest ustalana na podstawie jej art. 26 ust. 2 u.f.z.o. oraz corocznego rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Skoro na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe organ odpowiada za działalność szkoły i jego zadania zasadniczo sprowadzają się do zapewniania szeregu warunków dla działalności szkoły, to tym bardziej chodzi tu także o aspekt jej finansowania. Tylko jednym z elementów zapewnienia tego finansowania jest coroczne aplikowanie o dotację i jej comiesięczne otrzymywanie. Podstawowym źródłem finansowania jest możliwość pobierania czesnego od słuchacza, wkład założycielski, fundusze z Unii Europejskiej oraz inne źródła finansowania.
Ponadto zaznaczyć należy, że dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.
W tym kontekście warto zauważyć, że w art. 40 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r. poz. 2666) wskazano, że w roku 2023 do dotacji udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, niepublicznej szkoły branżowej szkole II stopnia oraz niepublicznej szkole policealnej nie stosuje się art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W uzasadnieniu do projektu ww. ustawy wskazano, że "Rok 2023 będzie kolejnym rokiem, w którym zwiększona zostanie wysokość dotacji «za efekt», a zmniejszona wysokość dotacji za uczestnictwo ucznia w zajęciach dydaktycznych. Takie działanie ma charakter projakościowy i promuje szkoły, które osiągają duży odsetek zdawalności egzaminów zewnętrznych. Planuje się, aby w roku 2023 wzrost wysokości dotacji «za efekt», a co za tym idzie zmniejszenie dotacji za uczestnictwo w zajęciach, był bardziej znaczący niż w latach poprzednich".
W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.
Jak wskazano powyżej przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy.
Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji, niemniej jednak funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Pomija jednak strona, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków, oraz że w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat za naukę od dorosłych słuchaczy, o czym była już mowa powyżej.
Należy stwierdzić, że przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił, uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Organ dokonał obliczenia stawki dotacji z zastosowaniem Algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia. Przedstawiając sposób obliczenia dotacji organ wskazał w szczególności kwotę finansowego standardu "A" i wskaźnika "Di" oraz kwotę standardu "A" po aktualizacji, a także podał wskaźnik do wyliczenia podstawy "Sh" (0,0050) i wyjaśnił, jak uzyskano kwotę roczną dotacji (Standard "A" po aktualizacji x wskaźnik "Sh"). Ponownego podkreślenia wymaga, że samo wyliczenie wysokości dotacji oświatowej nie było kwestionowane przez stronę skarżącą.
Sąd zaznacza, że rolą organu dotującego nie jest dokonywanie analizy ratio legis unormowań dotyczących obniżania kwot dotacji przypadających liceom. Organ dotujący wypełnia obowiązek wynikający z przepisów prawa, samodzielnie nie określając zasad naliczania stawek dotacji i ich ostatecznej wysokości. W odpowiedzi na skargę przedstawiono sposób wyliczenia wysokości dotacji, oparty na przepisach ww. rozporządzenia i załączonym do niego algorytmem. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 26 ust. 2 u.f.z.o. nie pozwala na jakąkolwiek dowolność czy uznaniowość w zakresie obliczania i ustalania kwoty dotacji. W tym miejscu Sąd wskazuje również, że hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych, nie ma wpływu na sposób obliczenia czy wysokość dotacji.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta, ustalając kwotę dotacji, nie naruszył przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a jego działanie było legalne i w pełni uzasadnione. Organ ten działał na podstawie i w granicach prawa.
W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 26 § 2 u.f.z.o. w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 Prawo oświatowe oraz art. 7 i 70 ust. 4 Konstytucji RP okazały się nieuzasadnione.
Brak było zatem podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.