I SA/Gd 271/25

I SA/Gd 271/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień
Marek Kraus /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 236 ust. 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2023 poz 1400
art. 26 ust. 2 i 3, ust. 6 i 7, art. 35, art. 41 ust. 2, art. 44 ust. 3
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 900
art. 168 ust. 4 pkt 3 lit d
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par.1, art. 77 par. 1, art. 78 par 1, art. 80 oraz art. 107 par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 31 stycznia 2025 r., nr SKO.413.3.2024 w przedmiocie określenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2021-2022 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej kwotę 22.667 (słownie: dwadzieścia dwa tysiące sześćset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej: "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta", organ pierwszej instancji") z dnia 10 stycznia 2024 r. w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w latach 2021 - 2022
w nadmiernej wysokości oraz określenia wysokości dotacji wykorzystanej w roku 2021 niezgodnie z przeznaczeniem i nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:
2.1. W okresie od 28 lutego do 31 sierpnia 2022 r. przeprowadzona została kontrola w Z.1. w [...] (dalej "Z.1."), którego organem jest Skarżąca.
Przedmiotem kontroli była prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielanych z budżetu Powiatu [...] dla niepublicznych szkół prowadzonych przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego w roku 2021, a także prawidłowość pobrania takiej dotacji w roku 2022.
W wyniku stwierdzonych nieprawidłowości, które zostały wykazane w protokole kontroli oraz opisane w wystąpieniu pokontrolnym, Stronę zawiadomiono pismem z dnia 20 marca 2023 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 10 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji określił Spółce wysokość dotacji pobranych w lata 2021 - 2022
w nadmiernej wysokości oraz wysokość dotacji wykorzystanej w roku 2021 niezgodnie
z przeznaczeniem i nakazał ich zwrot wraz z odsetkami.
2.2. Nie zgadzając się z wydaną przez organ pierwszej instancji decyzją, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, złożyła odwołanie zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 35 ust. 1, 2, 2a, 2b, 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. w zw. §9 - §12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w wysokości 68.298,42 zł przekazana w roku 2021 i 2022 została pobrana w nadmiernej wysokości,
b) art. 251 ust. 4 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1, 2, 2a, 2b, 3 ustawy
z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w wysokości 1.118.350,01 zł przekazana w roku 2021 została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem,
2) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze zebranie materiału dowodowego, pominięcie szeregu dowodów w szczególności z zeznań świadków oraz dowodów z dokumentów, niedokonanie oceny wszystkich dowodów i nie wskazanie przyczyń ich pominięcia,
a następnie dokonanie na podstawie tak zebranego materiału ustaleń "faktycznych".
2.3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie, które zostało zakończone zaskarżoną decyzją poprzedzone było postępowaniem kontrolnym. Osoby upoważnione do kontroli w pierwszej kolejności zbadały frekwencję słuchaczy na zajęciach. Kontrolę przeprowadzono w oparciu o udostępnione przez placówkę księgi słuchaczy, listy obecności, zarządzenia dyrektora szkoły, podania słuchaczy o przyjęcie do szkoły oraz uczestnictwo w zajęciach na podstawie list obecności wedle planów zjazdów.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 i 3 ustawy dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych – dalej "u.f.z.o.", niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego
w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej przewidzianej kwocie potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności.
Zgodnie z treścią art. 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ dotujący, ustalając wysokość wypłaconej dotacji powinien wziąć pod uwagę również regulacje zawarte w rozporządzeniu, tj. w § 10 ust. 9-13, zgodnie z którymi warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 u.f.z.o., dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się
w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły, a więc w październiku 2020 r.
W związku z tym, w ocenie Kolegium, zasadnie organ pierwszej instancji przyjął dla ustalenia wysokości należnej dotacji za miesiące styczeń - maj 2021 r. frekwencję uczniów z października 2020 r. W maju natomiast, jak wskazał, szkoły policealne oraz szkoły dla dorosłych wróciły częściowo do pracy stacjonarnej.
Ustosunkowując się natomiast do twierdzenia Strony (ujętego w odwołaniu), że organ dotujący do wyliczenia dotacji za powyższy okres powinien brać pod uwagę frekwencję we wrześniu 2020 r., gdyż do policzenia frekwencji za październik 2020 wzięto pod uwagę frekwencję z września 2020 r. oraz osoby zrekrutowane na pierwsze semestry, Kolegium stwierdziło, że rozumowanie to nie jest prawidłowe z uwagi na brzmienie przytoczonego wyżej przepisu mówiącego o warunku frekwencji, który to warunek ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły. Chodzi zatem o październik 2020 r. jako ostatni miesiąc, w którym nauka odbywała się w zwykłym trybie. Ponadto, obecność ucznia na zajęciach musi zostać potwierdzona własnoręcznym, czytelnym podpisem na liście obecności. Wniosek taki płynie zarówno z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. jak i z art. 36 ust. 2 u.f.z.o.
W świetle przywołanych przepisów, dowodem uczestnictwa słuchacza w zajęciach są, zgodnie z art. 26 ust. 3 u.f.z.o. listy obecności, na których obecność potwierdzana jest ich własnoręcznymi podpisami. Brak natomiast podpisu ucznia/słuchacza na liście uprawnia do przyjęcia, że nie uczestniczył on w danych zajęciach i braku tego nie można niejako zastąpić przesłuchaniem strony, czy nawet oświadczeniami lub zeznaniami samych słuchaczy. Dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne, korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności słuchaczy. Oceniono, iż analiza dokumentacji przedstawionej kontrolującym wykazała brak potwierdzenia wymaganej przywołanymi przepisami u.f.z.o. frekwencji na zajęciach. Wobec powyższego Kolegium, jako zasadne przyjęło stanowisko organu pierwszej instancji według którego, pobranie przez Skarżącą dotacji w nadmiernej wysokości miało miejsce, w związku z niedochowaniem warunku frekwencyjnego, wynikającego z art. 26 ust. 2 u.f.z.o.
Następną sporną kwestię, jaką organ wymienił było wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Organ przytoczył treść przepisu art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Wskazał, iż określone w art. 35 ust. 1 zasady wydatkowania dotacji, jako przeznaczonej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, obejmują w pełni także zadania organu prowadzącego, określone
w art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2021 r. poz. 217), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z art. 98 ustawy Prawo oświatowe statut szkoły i placówki powinien określać ich cele i zadania, a także sposób ich wykonywania. Wobec powyższego każdorazowo zarówno beneficjent dotacji, jak i organ dotujący powinni oceniać poniesiony przez daną placówkę wydatek przez pryzmat obowiązujących przepisów.
Organ pierwszej instancji zakwestionował wydatki poniesione z dotacji w 2021 r. Uznał, że wydatek rozliczony tytułem najmu lokalu użytkowego przy ul. [...] w [...] choć stanowi wydatek bieżący to z uwagi, iż nie został zgłoszony jako inne miejsce prowadzenia zajęć i nie posiadał wymaganych prawem pozytywnych opinii właściwych organów co do bezpieczeństwa jego użytkowania, nie pozostaje w związku z ze zgłoszonym miejscem prowadzenia działalności oświatowej, co skutkuje z kolei wykorzystaniem dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
Organ przytoczył treść art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d w zw. z art. 168 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe odnoszący się do możliwości zakładania szkoły i placówki niepublicznej po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek danych, które podlegają zgłoszeniu do ewidencji. Wskazał również na elementy, jakie zawiera zgłoszenie do ewidencji. Następnie wyjaśnił, że pierwszy z wymienionych przepisów wymaga wskazania miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informacji
o warunkach lokalowych zapewniających między innymi bezpieczne i higieniczne warunki nauki, pracy, spełniające wymagania określone w wymienionych przepisach. Spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego Państwowego Inspektora Sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Drugi
z przywołanych powyżej przepisów nakłada z kolei na osobę prowadzącą szkołę lub placówkę obowiązek zgłoszenia organowi lub podmiotowi, o których mowa w ust. 1 i 2,
w ciągu 14 dni zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałych po wpisie do ewidencji.
W sprawie stwierdzono, iż Skarżąca nie spełniła ww. wymogów, a mimo to wydatkowała środki pochodzące z dotacji na czynsz najmu ww. lokalu, choć nie został on zgłoszony, jako inne miejsce prowadzenia działalności przez szkołę.
Analogiczną argumentację organ pierwszej instancji przyjął w odniesieniu do wydatku na czynsz za najem pomieszczenia w budynku "B" przy ul. [...] w [...] z uwagi na to, że budynek nie posiadał wymaganych prawem dokumentów koniecznych do dokonania zgłoszenia w ewidencji i nie był w ewidencji wskazany, jako inne miejsce prowadzenia działalności przez szkołę. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że wydatkowanie środków z dotacji na lokale, które nie zostały zgłoszone, jako inne miejsca prowadzenia działalności w świetle powyższych przepisów należało uznać za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.
Organ zakwestionował również wydatek w kwocie 557,50 zł poniesiony na wynajem sali na przeprowadzenie szkolenia wewnętrznego, w którym wzięli udział pracownicy z oddziału [...] Z.1. tj. dyrektor szkoły oraz dwie osoby pełniące funkcje sekretarza szkoły. Wskazano, że szkolenie nie było związane z zakresem zadań, uprawnień i odpowiedzialności ww. pracowników, czyli nie było związane z czynnościami które podejmują pracownicy uczestniczący w tym szkoleniu. Wobec powyższego wydatki te nie mogły zostać uznane za koszty szkolenia pracowników w zakresie działalności kształcenia, wychowawczej czy opiekuńczej. Przyczyną uznania, iż sfinansowanie rzeczonych wydatków z dotacji stanowiło wykorzystanie dotacji niezgodnie
z przeznaczeniem, nie był zatem fakt skierowania ww. personelu na szkolenie, lecz fakt, że przedmiot szkolenia nie był związany z wykonywaną przez ten personel pracą wychowawczą czy opiekuńczą, które to stanowisko Kolegium uznało za uzasadnione.
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu dotującego, zgodnie
z którym ubezpieczenie mienia nie stanowi wydatku bieżącego, w związku z czym nie jest związany z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą placówki. A skoro ubezpieczenia budynku, w którym mieści się szkoła nie jest związane z realizacją żadnego z zadań przewidzianych przez u.f.z.o., to nie może być pokryte z dotacji.
Odnosząc się z kolei do wydatku na pokrycie kosztu noclegu dla egzaminatora
organ odwoławczy ocenił, iż zasadnym było przyjęcie, że nie można pokryć kosztów noclegu w celu szkolenia w zakresie egzaminów zawodowych, jak również wydatków poniesionych na delegację w celu spotkania z zarządem oraz szkolenia z obsługi systemu panel słuchacza pracownika zatrudnionego na stanowisku referent do spraw administracji, gdyż ich przedmiot nie był związany z działalnością dydaktyczną, wychowawczą ani opiekuńczą - stanowisko i zakres obowiązków tego pracownika nie mają bezpośredniego związku z realizacją celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
W dalszej kolejności, organ pierwszej instancji, zakwestionował zasadność pokrycia z dotacji wynagrodzenia wypłaconego dla referenta ds. administracji. Oceniło, że stanowisko jest uzasadnione, bowiem wydatki na rzecz podmiotu niebędącego jednocześnie kadrą nauczycielską, nie mogą być finansowane z dotacji i nie mieszczą się w zadaniach szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Wskazując na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r. o sygn. akt I GSK 1771/20, organ podał, że również i wypłaty premii dla pracowników, które nie mają bezpośredniego związku z realizacją powyższych celów, stanowią niecelowe i niezasadne wydatki,
a zatem są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z tym, zarówno premia uznaniowa dla koordynatora ds. kontroli i rozliczeń, jak i premia uznaniowa dla wymienionego wyżej pracownika nie mogły stanowić wydatku, którego pokrycie z dotacji byłoby uzasadnione. Ich stanowisko i zakres obowiązków nie mają bezpośredniego związku z realizacją celów w zakresie kształcenia, wychowania i opieki.
Odnośnie z kolei zakwestionowania wydatku na wynagrodzenie dla Spółki J. Sp. z o.o., która zgodnie z zawartymi umowami miała wykonywać zadania z zakresu bieżącej obsługi dydaktyczno-organizacyjno-prawnej, finansowej, księgowej i kadrowo-płacowej, m.in. z powodu powielania przez podmiot zewnętrzny zadań wykonywanych przez dyrektora szkoły, sekretarzy, koordynatora ds. kontrolingu, czy referenta ds. administracji, wskazano, że organ prowadzący mógł zlecić taką usługę, jednakże dublowanie wydatków i pokrywanie ich z przyznanej dotacji jest przejawem niegospodarności i nie może zostać uznane za uzasadnione. W ocenie organu, trudno przyjąć za zasadne, aby szkoły które posiadają własną kadrę pracowniczą wspomagającą jej dyrektorów (np. sekretarzy) wydatkowały środki pochodzące z dotacji oświatowej na firmę zewnętrzną, której zadania jak wykazał Starosta powielały się. Ponadto, strona powinna była wykazać w jakich dokładnie obszarach procesu dydaktycznego dyrektor danej szkoły potrzebował pomocy, a z którymi nie radził sobie zarówno on, jak i personel wspomagający, i że taka pomoc faktycznie była potrzebna. Powyższe powinno być poparte stosowną dokumentacją, a za taką nie można uważać zawartych ze Spółką umów i wystawionych faktur. A to, że ww. dokumentacja wskazuje na określony zakres zadaniowy nie oznacza jeszcze, że Spółka wykazała, że zatrudnienie podmiotu zewnętrznego było niezbędne dla realizacji zadań szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki celów, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, o których jest mowa w art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.o. Jednoczesne finansowanie z dotacji oświatowej wynagrodzenia Spółki oraz wynagrodzeń jej pracowników, których zakres zadaniowy był tożsamy jest niezgodne z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. i przeczy zasadzie oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych. Nadto zauważono, iż sporna kwota została rozliczona na Z.2., która nie znajdowała się
w tym czasie (wedle oświadczenia organu), w ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Podniesiono też kwestię powiązań osobowych pomiędzy Spółką P. Sp. z o.o.,
a organem prowadzącym szkoły. Podano, że M.W. pojawia się w prawie wszystkich Spółkach świadczących usługi na mocy umów zawieranych z organem prowadzącym, z którym też jest związany jako wspólnik. Organ odwoławczy ocenił, że dotacja oświatowa nie może stanowić źródła finansowania działalności podmiotów powiązanych osobowo, czy gospodarczo z organem prowadzącym szkołę. Jest to bowiem niezgodne z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. i przeczy zasadzie oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych. Dodatkowo organ przedstawił, że korekty danych dotyczących szkoły oraz inne, Strona złożyła po upływie połowy roku od zakończenia kontroli. Choć w lutym 2023 r. pełnomocnik Strony odpowiedział na wystąpienia pokontrolne to jednak nie załączył przedłożonych kilka miesięcy później dokumentów. Kolegium wypowiedziało się, iż nieuzasadnioną jest wymiana dowodów wskazanych w rozliczeniu dotacji, zwłaszcza po kontroli, gdyż powodowałoby to sytuacje, w których podmioty otrzymujące środki publiczne, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, składałyby wielokrotnie korekty,
w których zmieniałyby np. kwoty czy dowody źródłowe, jako wydatki pokryte ze środków dotacji.
Organ pierwszej instancji zakwestionował ponadto wydatek w kwocie 75.148,91 zł poniesiony na rzecz pracownika tytułem wynagrodzenia wypłaconego w 2021 r. zatrudnionego na stanowisku referenta ds. administracji. Kontrolujący dostrzegli, iż czynności przypisane w obowiązkach P.S. pokrywają się z zakresem czynności wykonywanych przez dyrektora i sekretarzy szkoły. Uznano, że jego obowiązki związane były nie z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz z marketingiem, promocją i reklamą szkoły. Ponadto, zakres zadaniowy tego pracownika był tożsamy z zadaniami wykonywanymi przez dyrektora i sekretarzy szkoły. Pokrycie zaś tego wydatku z dotacji jest niezgodne z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. i przeczy zasadzie oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych.
Kontrolujący ustalili też, że organ prowadzący wydatkował środki na zakup materiałów florystycznych oraz kosmetycznych dla P. Wedle ustaleń dowodami zakupu były faktury wystawione na firmę N. Sp. z o.o. z siedzibą w G., która to spółka nie ma w swojej ofercie na stronie internetowej sprzedaży w ogóle jakichkolwiek artykułów, w także ww. typu, a na dodatek nie posiada strony internetowej, na której można by dokonać zakupów. Ponadto, powiązana jest osobowo z organem prowadzącym, gdyż M. W. jest zarówno wspólnikiem A. Sp. z o.o. jak i wspólnikiem N. Sp. z o.o. W zarządzie spółki zasiadała natomiast A.L. jako prezes, która aktualnie jest prezesem zarządu A. Sp. z o.o. Zatem, przepływ środków z dotacji nastąpił pomiędzy podmiotami ze sobą powiązanymi. Zastrzeżono jednakże, iż kwestionowaniu nie została poddana zasadność samego zakupu, lecz jego sfinansowania z dotacji oświatowej. W tym przypadku, Kolegium podało, iż wydatkowanie środków z dotacji na ww. cel budzi poważne wątpliwości, albowiem dotacja oświatowa nie może stanowić źródła finansowania działalności podmiotów powiązanych osobowo czy gospodarczo z organem prowadzącym szkołę.
Kolejnym wydatkiem, który został zakwestionowany były usługi świadczone przez V. Sp. z o.o. z siedzibą w G., której wspólnikiem także jest M.W. (wspólnik A. Sp. z o.o.). Kontrolujący ustalili, że faktury stanowiące podstawę do zapłaty za aplikację mobilną na łączną kwotę 38.966,40 zł (od stycznia do czerwca 2021 r.) dla Z.3. zostały wystawione na podmiot, który wedle oświadczenia organu dotującego nie był wpisany do rejestru szkół w roku 2021, a statuty obowiązujące w 2021 r. nie określały struktury organizacyjnej tej szkoły. Oceniono, że organ prowadzący nie udokumentował w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości zasadności pokrycia wydatku z dotacji.
Zakwestionowano także kwotę 38.966,40 zł wydatkowaną za Aplikację mobilną
- obsługę dla Z.1. (za okres od lipca do grudnia 2021 r.) z tego powodu iż, kontrola dokumentacji doprowadziła do wniosków, że faktury wystawiane były za zakup aplikacji mobilnej dla Z.1., prace rozwojowe i modyfikację bazy [...] dla poszczególnych szkół. Prócz tego, zawarto umowę na czas nieokreślony z dnia 1 października 2020 r. na usługi m.in. w zakresie administrowania dostępami i poziomem dostępu dla użytkowników końcowych aplikacji, naprawy błędów konsultacje online, modernizację i konserwację aplikacji, na podstawie której wynagrodzenie było płatne miesięcznie, jak również zawarto dwie umowy na uaktualnianie systemu informatycznego polegającego na dodaniu nowych mechanizmów do systemu [...] z wynagrodzeniem płatnym jednorazowo przez każdą ze szkół. Kolegium podało, iż z powyższych ustaleń wyciągnąć można wnioski, iż jednemu podmiotowi równolegle zlecono usługi na podstawie różnych umów, których zakres się pokrywał. Dodatkowo, pomiędzy Spółkami V., a A. istnieje powiązanie osobowe – osobą wspólnika, którym jest M.W. Zatem, takie wydatkowanie dotacji należało uznać za niezgodne z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. i przeczy zasadzie oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych.
Dodatkowo, dokonując analizy wyników kontroli, a także opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w tym dokumentach finansowych przedstawionych przez Stronę, organ dotujący uznał wydatek w łącznej kwocie 441.617,97 zł wypłacony na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. jako niezasadnie pokryty z dotacji. Z ustaleń organu wynika, że Spółka I. podobnie, jak wymienione inne Spółki (będące kontrahentami organu prowadzącego) jest powiązana z organem prowadzącym osobą M.W., który jest Prezesem Zarządu tej Spółki będąc jednocześnie wspólnikiem A. Sp. z o.o.
Organ pierwszej instancji przeanalizował też dokumenty finansowe na kwotę 23.769,38 zł. Stwierdził, iż z uwagi na ich treść nie można wywnioskować, jakie konkretnie preparaty zostały zakupione i w jakich pojemnościach. Wątpliwości tych nie rozwiały złożone w tym zakresie wyjaśnienia Strony.
Zakwestionowany został również wydatek w kwocie 143.787,00 zł wynikający
z faktur na zakup materiałów dydaktycznych. Jak stwierdzono, dotacja oświatowa nie może stanowić źródła finansowania działalności podmiotów powiązanych osobowo, czy gospodarczo z organem prowadzącym szkołę, albowiem jest to niezgodne z zasadami gospodarowania środkami publicznymi określonymi w art. 44 ust. 3 u.f.p. i przeczy zasadzie oszczędnego i celowego wydatkowania środków publicznych. Organ zarzucił także i to, że kwoty zakupowe przewyższały ceny katalogowe proponowane przez sprzedającą Spółkę. Nadto, A. P. była także związana ze Spółką N. Sp. z o.o. oraz z placówką Z.1. (pracownik).
Podobnie niezaakceptowany został składający się na ww. kwotę wydatek 94.001,73 zł z uwagi na to, że faktury wystawione na tę sumę dotyczyły materiałów, których nie zidentyfikowano. Dokumenty finansowe zostały uznane za zbyt ogólne
i nieprecyzyjne, a zatem budzące wątpliwości.
Za kolejny, jako wątpliwy wydatek z dotacji uznany został wydatek na rzecz I. Sp. z o.o. w kwocie 180.059,86 zł związany z zakupem usług opracowania i udostępniania materiałów dydaktycznych, opracowaniem i udostępnianiem materiałów video – obu na platformę dla słuchaczy, przygotowaniem egzaminów na platformie e-learningowej. W ocenie organu, zakup pokrywa się z czynnościami, do których zobligowani są nauczyciele zatrudnieni w Z.1. gdyż, realizują podstawę programową poprzez udostępnianie materiałów edukacyjnych rekomendowanych przez MEN, przesyłają materiały przygotowane przez nauczyciela, podejmowane są przez słuchacza aktywności na platformie [...], co wynika z Zarządzenia nr 2/2020/2021 Dyrektora Z.1. w [...] z dnia 16.10.2020 r. - Procedura nr 2. Zatem wydatek ten nie był konieczny do realizacji celu kształcenia, wychowania czy opieki.
Odnośnie wydatku w kwocie 13.867,34 zł Kolegium zgodziło się organem pierwszej instancji, że konkretny wydatek musi być przypisany do konkretnej szkoły, której udzielono dotacji. Z uwagi na to, że wydatek ten został nieprawidłowo zaksięgowany tj. faktury zostały wystawione na inne szkoły, a w innych szkołach zaksięgowane, nie mógł więc zostać rozliczony z dotacji.
Kolegium nie zgodziło się z argumentami Strony, która podała, że okoliczności wykazane przez organ dotujący przemawiające za wykorzystaniem dotacji niezgodnie
z przeznaczeniem w zakresie wydatków dotyczących umów zleceń, nie mają żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości rozliczenia ich z dotacji, bowiem przy kontroli prawidłowości wydatkowania brane jest pod uwagę nie tylko to czy wydatek mieści się
w katalogu zawartym w art. 35 u.f.z.o. Powtórnie pokreślono, że są to środki publiczne
a także ich wydatkowanie podlega określonym rygorom.
Dokonując analizy wyników kontroli, ale i w oparciu o dowody z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy organ dotujący uznał, że i w tym zakresie również doszło do niezgodnego z przeznaczeniem wydatkowania dotacji na sfinansowanie wydatków związanych z korzystaniem z usług w ramach umów cywilnoprawnych. Organ m. in. wskazał na istotność braku wskazania w umowach ilości godzin realizacji umowy. Wysokość minimalnej stawki godzinowej jest uzależniona od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Jej stosowanie do zawieranych umów zlecenia jest obowiązkowe, podobnie jak w przypadku minimalnego wynagrodzenia w ramach stosunku pracy, ma ona bowiem charakter gwarancyjny i podlega ochronie. Wprowadzenie minimalnej stawki godzinowej sprawia, że prowadzenie ewidencji czasu pracy zleceniobiorcy stało się istotnym obowiązkiem zleceniodawców. A skoro wprowadzono obowiązkową stawkę minimalną, to organy kontrolujące muszą mieć możliwość zweryfikowania rozliczeń stron stosowanych w ramach umowy, by móc ocenić, czy odpowiadają one wymaganiom. Zatem nie jest obojętne do ustalenia, czy wydatek z dotacji był uzasadniony czy umowa cywilnoprawna ma poprawną formę i czy spełnia inne wymogi stawiane przez przepisy prawa. Niepoprawna umowa, na podstawie której kontrolujący nie są w stanie zweryfikować poprawności rozliczeń stanowi z kolei wadliwą podstawę wydatku dokonanego z dotacji.
W podsumowaniu Kolegium podało, iż wymaganym jest wskazanie, że dotacje oświatowe udzielane są z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem ze środków publicznych. Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p.: Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 3) wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Skoro nie jest możliwe ustalenie, że wydatki zostały poniesione zgodnie z celami, na jakie dotacja została udzielona tj. na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, to tym bardziej nie jest możliwe stwierdzenie, że zostały dokonane
w sposób celowy i oszczędny. Środki pochodzące z dotacji nie stają się bowiem z chwilą przekazania dotowanemu jego środkami prywatnymi, którymi może on swobodnie dysponować, lecz przeciwnie - dalej pozostają środkami publicznymi, przeznaczonymi na realizację konkretnych zadań, zatem gospodarowanie nimi winno być szczególnie przejrzyste, a konieczność wykazania zarówno zgodności wydatkowania dotacji z jej przeznaczeniem, jak i dokonanie go z zachowaniem zasad wynikających z ustawy
o finansach publicznych obciąża dotowanego jako korzystającego ze środków publicznych. Wydatkowanie publicznych środków finansowych powinna cechować skuteczność i efektywność. Skuteczność wydatkowania środków publicznych definiuje się jako uzyskanie optymalnej relacji między wyznaczonymi celami i zadaniami
a osiągniętymi efektami ich realizacji. Ustawa o finansach publicznych rozszerzyła katalog zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków ze środków publicznych o zasadę skuteczności, polegającą na optymalnym doborze metod i środków dla osiągnięcia założonych celów, przy celowym i oszczędnym dokonywaniu wydatków. Natomiast badanie efektywności wydatków budżetowych zależy od tego, czy analizie podlegają wyznaczone zadania (racjonalizacja wyborów) czy będące do dyspozycji środki finansowe, czyli tzw. racjonalizacja kosztów.
Prawdą jest, że obowiązki gromadzenia dowodów spoczywają na organie, ale jednocześnie organ ten nie może poszukiwać dowodów na okoliczności przeciwne do już wynikających z posiadanych dowodów - nawet, jeżeli strona kwestionuje nie tyle zebrane dowody, ale wnioski z nich wysnuwane przez organ. Organ nie jest też zobowiązany do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób nieograniczony, a jedynie do momentu, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
3. Od wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzji
z dnia 31 stycznia 2025 r., Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę. Zaskarżając w całości decyzję Strona zarzuciła jej naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
a) art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i nierozpoznanie po raz drugi sprawy administracyjnej podczas gdy do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji tym samym nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ I instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji wraz
z rozpatrzeniem wszystkich wniosków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania,
b) art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji i przyjęcie iż wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie wymaga w uzasadnieniu szczegółowego przytoczenia i rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych
w sprawie oraz szczegółowego uzasadnienia prawnego poza ogólnym przytoczeniem treści art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla poszczególnych zakwestionowanych wydatków.
2) przepisów prawa materialnego a to:
a) art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, 5 i 6 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 35 ust. 1, 2, 2a, 2b, 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. w zw. §9 - §12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że dotacja w wysokości 68.298,42 zł przekazana w roku 2021 i 2022 została pobrana w nadmiernej wysokości,
b) art. 251 ust. 4 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6 ustawy o finansach z dnia 27 sierpnia 2009 r. w zw. z art. 35 ust. 1, 2, 2a, 2b, 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27 października 2017 r. poprzez błędną wykładnie i uznanie, że dotacja w wysokości 1.118.350,01 zł przekazana w roku 2021 została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem;
W oparciu o podniesione zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł: o uchylenie
w całości decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto, pełnomocnik złożył wniosek o przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Dodatkowo złożony został wniosek o wstrzymanie w całości wykonania decyzji zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy na rozprawę.
5. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku podtrzymując przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
6.1. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
6.2. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, które to ograniczenie nie ma zastosowania
w niniejszej sprawie.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja organu odwoławczego z dnia 31 stycznia 2025 r., narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
6.3. Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena prawidłowości określenia Stronie, jako organowi prowadzącemu Z.1. w [...], wysokości dotacji przekazanej w latach 2021 – 2022, jako pobranej w nadmiernej wysokości oraz określenia wysokości dotacji wykorzystanej w roku 2021, jako niezgodnie z jej przeznaczeniem i nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami.
Organy zakwestionowały dotację uzyskaną przez Spółkę w latach 2021 – 2022
w łącznej kwocie 68.298,42 zł, jako pobraną w nadmiernej wysokości z uwagi na wykazanie osób, które nie spełniły ustawowego progu procentowego frekwencji na zajęciach jak i osób, które wykazane zostały jako jednocześnie uczestniczące
w zajęciach, jako słuchacze i prowadzący zajęcia.
Zakwestionowana także wysokość przekazanej w 2021 r. dotacji w kwocie 1.118.350,01 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem na poniesione wydatki tytułem: najmu lokalu użytkowego i pomieszczenia budynku, wynajmu sali na szkolenie, ubezpieczenia mienia od ognia i innych zdarzeń, noclegu egzaminatora, kwot wypłaconych na rzecz J. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. w tym kwot wynikających z rozliczeń umowy zawartej z ww. spółką na świadczenie kompleksowej obsługi szkoły przewidzianej w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 4 grudnia 2015 r. o systemie oświaty, w tym także w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości dla: Z.2. w [...] oraz Z.4. w [...], wynagrodzenia wraz z jego pochodnymi, delegacji, noclegu i diety dla pracownika zatrudnionego na stanowisku referenta ds. administracji w szkole oraz premii uznaniowych wraz z ich pochodnymi dla ww. pracownika oraz pracownika zatrudnionego przez Spółkę na stanowisku koordynatora ds. kontrolingu i rozliczeń, zakupu od N. Sp. z o.o. z siedzibą w G. materiałów florystycznych i kosmetycznych dla P.1. w [...], usług świadczonych przez V. Sp. z o.o. z siedzibą w G. – aplikację mobilną – obsługę dla Z.2. w [...] oraz dla Z.1. w [...], zapłaty za prace rozwojowe i modyfikację bazy [...] dla poszczególnych szkół, jak również środki wypłacone na rzecz I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w tym wydatki rozliczone za zakup towarów, materiałów dydaktycznych, materiałów i usług związanych z opracowaniem i udostępnieniem materiałów dydaktycznych na platformy słuchaczy, opracowaniem i udostępnieniem materiałów video na platformę dla słuchaczy, przygotowaniem egzaminów na platformie e-learningowej, a także zapłaty za prace dla Stacjonarnej P.2. w [...] oraz dot. platformy [...] – prac dla L. w [...], zawartych umów zleceń wraz z pochodnymi od wynagrodzeń nauczycieli oraz administracji i obsługi.
Ze stanowiskiem organów nie zgadza się Skarżąca, która prezentuje stanowisko, że nie pobrała dotacji w nadmiernej wysokości, a zakwestionowane wydatki sfinansowane uzyskaną dotacją znajdują swoje uzasadnienie na tle obowiązujących przepisów prawa w tym m. in. ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych.
6.4. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie
z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.) - dalej "u.f.p.", dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. A stosownie do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta cześć dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Według art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. - odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie
z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1
i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadkach o których mowa wyżej, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 ust. 1 u.f.p.). Zatem w przypadku, gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege), co oznacza że decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny.
Zgodnie z art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Przez dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem należy natomiast rozumieć wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych
w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa (zob. Stawiński Michał. Art. 252. w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Tym samym dotacja wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem, to taka, która została wydatkowana na inne cele aniżeli te, na które została udzielona bądź nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jeżeli okaże się, że wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to także i taka dotacja nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem (zob. wyroki WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt
I SA/Sz 235/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www. https://orzeczenia.nsa.gov.pl zwanej dalej "CBOSA").
W świetle regulacji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r.
o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. dz. U. z 2023 r., poz. 1400 ze zm.) – dalej "u.f.z.o.", dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, z tym że dotacja, o której mowa w art. 29a ust. 1 i 2, jest przeznaczona na realizację zadań, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 117 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły
i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:
a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy
o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce
w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:
– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2024 r. poz. 986 i 1871) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,
– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela
- w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tirecie pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,
aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210 i 1544),
2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych
i prawnych obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.
Przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 2).
Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że wydatki na prowadzenie szkoły mogą być finansowane z dotacji, jeżeli służą kształceniu, wychowaniu lub opiece w związku
z realizacją bieżących zadań szkoły.
6.5. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, organ w wyniku przeprowadzonej kontroli uznał, kwotę 68 298,42 zł jako środki dotacji pobrane w latach 2021 – 2022 w nadmiernej wysokości, z powodu braku spełnienia wymogu frekwencji słuchaczy na zajęciach lub jednocześnie uczestniczyli w zajęciach jako słuchacze oraz prowadzący te zajęcia.
Jak stanowi art. 26 ust. 2 u.f.z.o. niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w ust. 2, potwierdza się na tych zajęciach ich własnoręcznymi, czytelnymi podpisami na listach obecności (art. 26 ust. 3 u.f.z.o.).
Zasady ustalania frekwencji dla celów dotacji uległy znaczącym zmianom z powodu pandemii COVID-19. Zgodnie z art. 10 ust. 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w przypadku ograniczenia funkcjonowania szkoły dotowanej na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 tej ustawy dotyczący uczestnictwa ucznia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu, w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły.
Okres, o którym mowa w ust. 9, nie może być krótszy niż 40% czasu przeznaczonego w danym miesiącu na obowiązkowe zajęcia edukacyjne, o których mowa w ust. 9 (§ 10 ust. 10). Jeżeli okres, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, w danym miesiącu jest krótszy niż 40%, to uznaje się, że uczeń spełnił w tym miesiącu warunek, o którym mowa w ust. 9, jeżeli spełnił go w ostatnim miesiącu, w którym ustalano spełnienie tego warunku na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych lub ust. 9 i 10 (§ 10 ust. 11). Jeżeli okres w danym miesiącu, w którym danego ucznia nie obejmuje ograniczenie funkcjonowania szkoły, jest krótszy niż 40%, a uczeń uczęszcza na pierwszy semestr w szkole, o której mowa w ust. 9, i niemożliwe jest spełnienie warunku uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, o którym mowa w art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, na podstawie tych przepisów lub ust. 9-11, to uznaje się, że warunek został spełniony, gdy organizacja zajęć w tym semestrze umożliwia temu uczniowi spełnienie warunku, o którym mowa w art. 44 w ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (§ 10 ust. 12).
Kolegium w ślad za organem pierwszej instancji wskazało, iż ostatnim miesiącem funkcjonowania szkół, w którym brak ograniczenia funkcjonowania nie był krótszy niż 40% obowiązkowych zajęć, był październik 2020 r., co oznaczało, że ustalenie frekwencji, stanowiącej podstawę do naliczenia dotacji za miesiące od stycznia do maja 2021 r., następowało według frekwencji za ten właśnie miesiąc. W decyzji organu pierwszej instancji dodatkowo przedstawiono wykaz osób, które w latach 2021 – 2022 uzyskały wymaganą frekwencję, o której mowa wyżej, a następnie dokonano przeliczenia stwierdzając, że dotacja za 2021 r. została wypłacona w nadmiernej wysokości o kwotę 34.638,14 zł, zaś w roku 2022 r. o kwotę 25.804,46 zł.
Skarżąca w treści skargi podniosła, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję błędnie oparło się na danych dotyczących frekwencji od stycznia do maja 2021 r. porównując je do danych z października 2020 r. a nie z września 2020 r. - w okresie czasowego zamknięcia, kiedy to dotacja powinna być wypłacana w oparciu o zapisy § 9-§12 ww. rozporządzenia. Dlatego też do policzenia frekwencji za październik wziął pod uwagę frekwencje z września 2020 r. oraz osoby zapisane na pierwsze semestry. Skarżąca podała, iż dotacja za okres styczeń – maj 2021 r. liczona była według osób wykazanych dotacji w październiku z uwzględnieniem korekty osób, które złożyły rezygnację bądź zostały niepromowane. Dodatkowo wskazała, iż do wyliczenia należnej dotacji należy wziąć pod uwagę art. 26 ust. 7 u.f.z.o., którym to przepisem kierował się Z.1. podczas wyliczania i sporządzania Informacji miesięcznych o liczbie słuchaczy
i ich frekwencji w miesiącach wakacyjnych zarówno w okresie lipiec – sierpień 2021 r., jak i analogicznie za 2022 r. w szkołach [...], a w przypadku L. w miesiącach maj – sierpień 2022 r. Skarżąca zaprezentowała przy tym zestawienie ilości godzin
w październiku 2020 r. dla poszczególnych szkół z uwzględnieniem oddziałów w rozbiciu na godziny zrealizowane stacjonarnie i zaplanowane.
Organ odwoławczy wskazał natomiast, iż rozumowanie takie nie jest prawidłowe mając na uwadze treść przytoczonego przepisu mówiącego o warunku frekwencji wskazujący, iż warunek ten ustala się w danym miesiącu w odniesieniu do okresu,
w którym danego ucznia nie obejmowało ograniczenie funkcjonowania szkoły i dotyczy ono października 2002 r. jako ostatniego miesiąca w którym nauka odbywała się
w zwykłym trybie.
Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego całkowicie pozbawione jest oceny co do zasadności i prawidłowości przyjętego przez organ pierwszej instancji ustalenia frekwencji, stanowiącej podstawę do naliczenia dotacji zarówno za miesiące od stycznia do maja 2021 r., jak i 2022 r. w stosunku do przedstawionego przez Skarżącą
w tabeli nr 1 skargi zestawienia ilości godzin w październiku 2020 r. dla poszczególnych szkół z uwzględnieniem oddziałów (w rozbiciu na godziny zrealizowane stacjonarnie
i zaplanowane), gdzie wskazane zostało ograniczenie funkcjonowania szkoły
w październiku 2020 r. poniżej 40%.
Organ odwoławczy nie zweryfikował prawidłowości podanej w decyzji pierwszej instancji liczby osób, które uzyskały 50% frekwencji przykładowo w czerwcu, gdzie błędnie wskazano liczbę 46, a wynosi ona 48.
Kolegium również zaniechało zbadania i odniesienia się do argumentacji Skarżącej wskazującej na sposób wyliczania dotacji, do którego zdaniem Strony powinien zostać wzięty pod uwagę także przepis art. 26 ust. 7 u.f.z.o., zgodnie z którym w przypadku niepublicznych szkół, w których zajęcia dydaktyczno – wychowawcze w klasach (semestrach) programowo najwyższych kończą się w kwietniu lub czerwcu, dotacja
o której mowa w ust. 1 i 2 przysługuje również na każdego absolwenta szkoły do końca roku szkolnego, w którym absolwent ukończył szkołę.
Organ powyższego zaniechał, w związku z czym zaskarżona w podanym zakresie nie poddawała się kontroli sądu.
Przy powyższym zasygnalizowania natomiast wymaga, iż organ prawidłowo wskazał na obowiązek potwierdzenia przez słuchacza własnoręcznym, czytelnym podpisem na liście obecności na zajęciach, co potwierdza również orzecznictwo sądowoadministracyjne.
W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie powyższych okoliczności, gdyż mogły one mieć istotny wpływ na sposób wyliczenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, w związku z niedochowaniem warunku frekwencyjnego, wynikającego z art. 26 ust. 2 u.f.z.o.
6.6. W ocenie Sądu organy zasadnie stwierdziły wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem wydatków poniesionych przez Skarżącą w kwocie 47.033,90 zł – tytułem najmu lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] w [...] oraz kwoty 1.000,00 zł tytułem najmu pomieszczenia budynku "B" przy ul. [...] w [...] wskazanego jako budynek handlowo – usługowy B.
Dokonując oceny zasadności skargi należy przytoczyć przepisy Rozdziału 8 ustawy Prawo oświatowe, dotyczącego szkół i placówek niepublicznych, którego art. 168 ust. 1 stanowi, że osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek.
Zgodnie z ust. 4 pkt 3 lit. d tego unormowania, zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać m.in. wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację
o warunkach lokalowych zapewniających: bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa
i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej.
Organ pierwszej instancji wskazał, iż według zaświadczenia o wpisie do ewidencji, Z.1. w [...] mieści się w [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Natomiast z dotacji rozliczony został wydatek za najem lokali znajdujących się przy ul. [...]. W związku z tym organ zasadnie zakwestionował rzeczony wydatek, jako pozostający bez związku ze zgłoszeniem przez Spółkę miejsca prowadzenia działalności oświatowej. Jak należy bowiem wskazać, uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jest warunkiem sine qua non nie tylko założenia szkoły ale i jej prowadzenia. Jedną z zasad przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na prowadzenie niepublicznych przedszkoli i szkół o uprawnieniach szkół publicznych jest okoliczność, dotacja taka może być przyznana wyłącznie na rzecz placówki legalnie działającej w oparciu o wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewidencja szkół i placówek niepublicznych spełnia zaś doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. W związku z tym, korzystanie przy realizacji zadań ustawowych z pomieszczeń lokalowych poza siedzibą szkoły/placówki jest możliwe jeżeli zostanie to udokumentowane i pogodzone z wymogami ustawowymi, które reguluje art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe. Brak powyższego skutkuje uznaniem, że wydatek tego typu koszt, sfinansowany ze środków dotacji jest nieuzasadniony.
Wspomnieć też należy, że przywoływany art. 168 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy mówi
o bezpiecznych i higienicznych warunkach nauki i pracy. Szkoła, placówka powinna zatem dysponować w odniesieniu do wynajmowanych lokali opiniami przywoływanymi
w ww. przepisie prawa.
Z wyjaśnień pełnomocnika Strony wynika natomiast, że Skarżąca nie była
w posiadaniu takiej dokumentacji. Pełnomocnik podał, iż wprawdzie podjęła wszelkie możliwe działania mające na celu pozyskanie wymaganych dokumentów, jednak
w obliczu opieszałości Straży Pożarnej oraz nacisków kierowanych bezpośrednio na wynajmującego, których celem było uniemożliwienie prowadzenia zajęć dla aktywnych słuchaczy szkół, podjęto świadomie decyzję o kontynuowaniu prowadzenia zajęć dla słuchaczy. Tym samym powyższy wydatek nie znajdował uzasadnienia jego sfinansowania ze środków dotacji.
Podobnie, należało ocenić wydatek w kwocie 1.000,00 zł, poniesiony tytułem najmu pomieszczenia budynku "B" przy ul. [...] w [...] wskazanego jako budynek handlowo – usługowy B.
Organ przytoczył, iż według wyjaśnień pełnomocnika złożonych w piśmie z dnia 12 stycznia 2023 r., po otrzymaniu w czasie trwającej kontroli informacji, że budynek jest budynkiem handlowo – usługowym, ustalono, że budynek "B" ma wspólną dokumentację z budynkiem głównym, znajdują się na jednej działce pod wspólnym adresem i dlatego nikt nie zwrócił na to uwagi. Budynek ten ma wszystkie przeglądy techniczne. W chwili obecnej toczy się postępowanie zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku na potrzeby edukacyjne. Powyższe oznacza zatem, że również i ww. budynek nie posiadał wymaganej przepisami prawa dokumentacji potwierdzającej bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, co z kolei przeczy zasadności ponoszenia na wynajem znajdujących się w nim pomieszczeń kwoty z dotacji.
Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko organów, w którym te zanegowały prawidłowość wydatkowania z dotacji kwoty 385,33 zł tytułem rozliczonej polisy ubezpieczeniowej dotyczącej mienia znajdującego się m. in. w [...] przy ul. [...] oraz przy ul. [...].
Wyjaśnić należy, iż zasadniczo dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym wydatków bieżących placówek. Jednakże, sfinansowanie ww. wydatku z dotacji jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy można go zaliczyć do kategorii wydatków ujętych w art. 35 u.f.z.o. Wydatek na ww. ubezpieczenie nie jest wydatkiem wprost wymienionym w art. 35 u.f.z.o.
Wbrew twierdzeniom Skarżącej, wydatku tego nie można zaliczyć do wydatków bieżących placówki, gdyż nie został on poniesiony, jako wydatek na cele działalności placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Nie jest on także związany
z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o., tj. dotyczących zapewnienia warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych
i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz wydatków, wymienionych
w pozostałych punktach tego przepisu. Co ważne, ubezpieczenia majątkowe nie należą do kategorii ubezpieczeń obowiązkowych, a są ubezpieczeniami dobrowolnymi. Decyzja
o zawarciu tego rodzaju umowy należała wyłącznie do stron. W związku z tym wydatki poniesione na zakup polisy ubezpieczeniowej nie mieszczą się w zakresie celów dotacji, jakim jest dofinansowanie realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Poniesienie tego rodzaju wydatku nie jest ponadto wydatkiem niezbędnym do zapewnienia przez organ prowadzący właściwych warunków działania Szkoły. Powyższe rozważania należy odnieść nie tylko do ubezpieczenia budynku szkoły, ale i też sprzętu.
Sąd uznaje za prawidłowe zakwestionowanie przez organy sfinansowanie z uzyskanej dotacji koszt noclegu hotelowego egzaminatora w wysokości 100 zł.
Skarżąca wskazując na art. 44z oraz art. 44za u.s.o. podała, iż konieczność organizacji egzaminów maturalnych oraz egzaminów potwierdzających kwalifikacje
w zawodzie, z zachowaniem obowiązujących w danym roku procedur Centralnej Komisji Egzaminacyjnej poprzez zapewnienie członków egzaminacyjnych zespołów nadzorujących część pisemną stanowi stricte element kształcenia powiązany bezpośrednio z zapewnieniem możliwości ukończenia szkoły przez słuchacza, a więc element zapewnienia opieki, kształcenia i wychowania w szkole.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b u.f.z.o., z dotacji oświatowej można sfinansować zadania organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ustawy Prawo oświatowe.
Z kolei, zgodnie z art. 10 tej ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy m.in. przeprowadzanie egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.
Zdaniem Sądu, o ile można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że
w zadaniach organu prowadzącego mieści się m. in. przeprowadzenie egzaminów, o tyle sam wydatek na nocleg egzaminatora, jako wydatek poboczny, nie jest wydatkiem, który należy wiązać bezpośrednio z przeprowadzeniem egzaminów i tym samym z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zatem, nie mógł on zostać sfinansowany z dotacji, o której mowa w przepisach art. 26 u.f.z.o. Na marginesie, odnosząc się do art. 9c ustawy o systemie oświaty, należy dodatkowo zauważyć, że z przepisu tego także nie wynika, aby do zadań okręgowych komisji egzaminacyjnych należało finansowanie kosztów noclegu egzaminatorów.
Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów kwestionujące pokrycie z dotacji wydatków na rzecz J. Sp. z o.o. Sp.k. – dalej "J.", na podstawie faktur wystawionych w związku z zawartymi umowami, w kwocie 256.976,04 zł.
Kontrolujący wskazali, iż zgodnie z zawartymi czterema umowami i ich załącznikami do zakresu zadań i obowiązków ww. spółki należała stała i bieżąca obsługa dydaktyczno – organizacyjno – prawna, finansowa, księgowa i kadrowo – płacowa Szkoły w zakresie zapewnienia warunków jej działania. Kontrolujący stwierdzili, iż niezasadnym jest powielanie czynności, które wykonywane są przez dyrektora szkoły, koordynatora ds. kontrolingu i rozliczeń, dwóch sekretarzy szkoły oraz referenta ds. administracji.
Kolegium aprobując ocenę Starosty wypowiedział się, iż organ prowadzący mógł zlecić taką usługę, jednakże dublowanie wydatków i pokrywanie ich z przyznanej dotacji jest przejawem niegospodarności i nie może zostać uznane za uzasadnione. Trudno również przyjąć za zasadne, aby szkoły które posiadają własną kadrę pracowniczą wspomagającą jej dyrektorów np. sekretarzy, wydatkowały środki pochodzące z dotacji oświatowej na firmę zewnętrzną, której zadania jak wykazał organ pierwszej instancji powielały się. Ponadto, jeśli Strona miała potrzebę wydatkowania, powinna była wykazać, w jakich dokładnie obszarach procesu dydaktycznego dyrektor danej szkoły potrzebował pomocy, a z którymi zarówno on jak i personel wspomagający, że pomoc taka była faktycznie potrzebna. Powyższe powinno być poparte stosowną dokumentacją, a za taką nie można uważać zawartych ze Spółką umów i wystawionych faktur.
Natomiast, pełnomocnik Skarżącej podniósł w skardze, iż w rozbudowanych strukturach, (a taką z całą pewnością jest Skarżąca ) normalnym jest wzajemne przenikanie się określonych obowiązków i wykonywaniu określonych zadań przez więcej niż jedną osobę, biorąc także pod uwagę niepełny wymiar czasu pracy zatrudnionych pracowników, wskazanych przez organ (tj. dyrektor, referent ds. administracji, sekretarz, koordynator ds. kontrolingu i rozliczeń). Pełnomocnik wskazał, że Kolegium pominęło zupełnie, a co wynika z materiału dowodowego, że koordynator ds. kontrolingu i rozliczeń był zatrudniony na 1/8 etatu czyli 1 godzinę dziennie a Dyrektor Szkoły był zatrudniony tylko na 1/2 etatu czyli 4 godziny dziennie, co przy średniomiesięcznym stanie około 700 słuchaczy uczących się w Z.1. w [...] w 2021 roku ilość pracy finansowej, księgowej, kadrowej i płacowej oraz dydaktycznej, organizacyjnej i prawnej zdecydowanie wykracza poza możliwości 5 godzin pracy dziennie. Praca G.S. stanowiła jedynie niewielkie wsparcie dla pracy J.
W ocenie Sądu, argumentacja pełnomocnika Strony nie zasługuje na uwzględnienie. Strona podała, iż usługi polegające na bieżącej obsłudze dydaktyczno – organizacyjno – prawnej, finansowej, księgowej i kadrowo – płacowej faktycznie wykonywane były przez spółkę J. Z oceny organów wynika jednak, że zakresy zadań zleconych spółce jak i personelu szkoły (w tym również jej dyrektora) powielały się.
Dyrektor szkoły kieruje jej działalnością i powinien wobec tego samodzielnie realizować określone zadania w tym zakresie, przy współudziale oczywiście personelu pomocniczego, który miał do dyspozycji.
Rację ma zatem organ odwoławczy, który zauważył, że jeśli Strona uznała, że istnieje potrzeba wydatkowania kwot z dotacji na pomoc dyrektorowi bądź personelowi wspomagającemu w wykonywaniu zadań, to winna była wykazać, w jakich konkretnie obszarach taka pomoc była wręcz niezbędna. Z dokumentacji akt nie wynika jednak, by Strona w ogóle zgłaszała potrzebę wzmocnienia dotychczasowego personelu w wykonywaniu ich zadań. Takiej dokumentacji nie mogą zastąpić, wbrew stanowisku Skarżącej: jedynie umowy oraz faktury. Ponadto, uczniowie przedmiotowych szkół nie byli bezpośrednimi beneficjentami wydatków poniesionych na te podmioty. W związku z tym organy zasadnie stwierdziły, że doszło do sytuacji przeniesienia (bez wykazania takiej potrzeby) na spółkę J. obowiązków, które wykonywane są przez dyrektora szkoły i samego organu prowadzącego.
Uzasadnienia powyższej sytuacji nie może też stanowić okoliczność, iż koordynator ds. kontrolingu i rozliczeń i dyrektor Szkoły zatrudnieni byli na niepełny etat, co
w przełożeniu na obsługę średniej liczby słuchaczy w danym okresie stanowiło niewystarczający czas pracy do wymaganej jej ilości, gdyż po pierwsze to do kompetencji dyrektora szkoły, jako kierownika zakładu pracy należy zatrudnianie pracowników, po drugie decyzje takie, dyrektor podejmuje na podstawie rozmiaru wewnętrznych potrzeb szkoły oraz zgodnie z prawem pracy i Kartą Nauczyciela.
O ile zatem, organ prowadzący mógł zlecić usługę, o której mowa wyżej, to jednak pokrywanie się zleconych zadań z obowiązkami dyrektora, sekretarzy, koordynatora ds. kontrolingu czy referenta i w konsekwencji dublowanie wydatków z otrzymanej dotacji stanowi przejaw niegospodarności, co z kolei przeczy realizacji zasad prowadzenia wydatków w sposób oszczędny i celowy.
Prawidłowo, zdaniem Sądu, zakwestionowano także rozliczenie kwot: 12.211,88 zł oraz 22.801,06 zł wynikających z rozliczenia umowy z dnia 31 grudnia 2020 r. zawartej ze spółką J. na świadczenie kompleksowej obsługi szkoły przewidzianej w art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 4 grudnia 2015 r. o systemie oświaty, w tym także w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości dla: Z.2. w [...] oraz Z.4. w [...].
Z ustaleń organu pierwszej instancji poczynionych w oparciu o treść statutu Z.1. w [...] oraz statutów każdej ze szkół wynika, że katalog obowiązków Dyrektora posiadał wiele tożsamych zadań, co załączniki do umów zawartych z J. z 31 grudnia 2020 r. dla każdej ze wchodzącej w skład Z.1. szkół.
Z oceny materiału dokonanej przez organy obu instancji wynika, że pierwsza
z wymienionych kwot wydatkowana na podstawie faktur VAT nr [...] z 28.10.2021 r., FV [...] z 29.11.2021 r. oraz [...] z dnia 22.12.2021 r. dotyczyła Szkoły, która wedle oświadczenia organu, nie znajdowała się w ewidencji szkół i placówek niepublicznych od 14 września 2021 r. Zatem, kwota przeznaczona na wydatki na placówkę niezarejestrowaną prawidłowo została zakwestionowana. Podobnie należało ocenić rozliczenie wynagrodzenia z umowy pomiędzy A. Sp. z o.o. w ww. spółką na świadczenie kompleksowej obsługi drugiej z ww. szkół na podstawie faktur VAT: nr [...] z 29.09.2021 r., [...] z 28.10.2021 r. [...] z 29.11.2021 r. oraz [...] z 22.12.2021 r. ze względu, jak wskazano, na jego niezgodność z treścią umowy.
Nie bez znaczenia w tym zakresie pozostawały także okoliczności podniesione przez organ pierwszej instancji, dotyczące procesu obiegu faktur VAT oraz ich zatwierdzenia pod względem merytorycznym, bowiem jak ustalono, faktury nie przechodziły przez Oddział [...] i nie były znane jego pracownikom. Nie widniał na nich podpis żadnej z pracownic sekretariatu Z.1. w [...]. Z żadnego spośród zgromadzonych podczas kontroli dokumentów nie wynikało też uzasadnienie potwierdzające wykonywanie przez pracownika J. czynności związanych z ww. umową. Otrzymane listy płac nie były potwierdzone przez żadnego pracownika tejże spółki, zaś źródłowe dowody kasowe, które - jak organ podał – zgodnie z Instrukcją kasową z 16.02.2018 r. przed dokonaniem wypłaty powinny być sprawdzone pod względem merytorycznym i formalno – rachunkowym tak i raporty kasowe nie były zatwierdzane przez pracownika spółki.
Obowiązkiem Skarżącej, jako organu prowadzącego, wbrew jej argumentacji
i zarzutu braku oceny zeznań wskazanych przez nią osób, było tak udokumentować wydatkowanie dotacji, aby nie było w tym zakresie żadnych wątpliwości (co w ocenie Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Trudno też zaakceptować bezkrytyczne przyjęcie do rozliczenia w ramach dotacji oświatowej faktur VAT, które nie były znane pracownikom placówki oddziału [...] i nie zawierały ich jakiejkolwiek adnotacji, potwierdzenia przyjęcia.
W tym miejscu ponownego wskazania wymaga, że wydatkowanie środków uzyskanych w ramach dotacji oświatowej musi mieć ścisły związek z realizacją konkretnych zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Zdaniem Sądu, czynności ww. spółki miały charakter przede wszystkim dublujący się z czynnościami realizowanymi przez dyrektora Szkoły oraz jego personel pomocniczy. Dodatkowo przy tym należało też zaznaczyć, że pomiędzy spółkami istnieje powiązanie poprzez osobę M.W., który zarówno w spółce J. jak i w organie prowadzącym był wspólnikiem, co dodatkowo potwierdza przepływ środków publicznych pomiędzy powiązanymi spółkami.
Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji zasadnie również wskazał na okoliczność, że średnie miesięczne wynagrodzenie w wysokości 14% przychodów Szkoły, wypłacane dla spółki J. było rażąco wygórowane, ponieważ przewyższało ono kilkakrotnie wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez pracowników w jednostkach organizacyjnych Powiatu [...] – szkół funkcjonujących w tym samym środowisku i wykonujących tożsamą pracę.
W ocenie Sądu ustalenie wynagrodzenia wielokrotnie przewyższającego kilkakrotnie średnie wynagrodzenie za usługi ww. rodzaju świadczy nie tylko
o nieracjonalności i niegospodarności w wydatkowaniu pieniędzy pochodzących z dotacji przez organ prowadzący szkołę, lecz również o naruszeniu zasady gospodarowania środkami publicznymi wynikającej z art. 44 ust. 3 u.f.p. mówiącej o celowym i oszczędnym ich wydatkowaniu.
Nieprawidłowo Skarżąca również rozliczyła z przyznanej dotacji wydatki poniesione na wypłatę premii uznaniowych wraz z pochodnymi w wysokości 7.495,73 zł dla G.S. zatrudnionego w A. Sp. z.o.o. jako koordynatora ds. kontroli i rozliczeń oraz dla P.S. pracownika zatrudnionego przez Skarżącą jako referenta ds. administracji w szkole.
Organ podał, iż wyjaśnieniach złożonych dnia 12 stycznia 2023 r. pełnomocnik stwierdził, że dokumentem regulującym podstawę wypłaty premii pracownikom jest regulamin wynagradzania, zaś dokumentem jej przyznania może być np. akt stanowiący
– pismo, zarządzenie lub pasek wynagrodzenia, zaś dowodem wypłaty lista płac
i przelew. Organ natomiast wskazał, iż poza niepodpisanymi listami płac, historią operacji bankowych (przelewy), regulaminem wynagradzania oraz aktami osobowymi, kontrolujący nie otrzymali żadnych z ww. dokumentów dotyczących któregokolwiek z wymienionych pracowników.
Zatem, mając na uwadze wymóg udokumentowania poniesionych wydatków sfinansowanych z uzyskanej dotacji, wskazać należy, że Spółka nie posiadała dokumentacji pisemnej wskazującej przykładowo na osiągnięcia, za jakie przyznano premie. § 6 Regulaminu wynagradzania A. Sp. z o.o. (zał. Nr 2 do Uchwały nr 1/2018 z dnia 1.09.2018 r.) dotyczący przyznania miesięcznej premii uznaniowej nie określa zasad jej przyznawania a jedynie określa organ uprawniony do przyznania premii oraz, że jej wysokość uwarunkowana jest możliwościami finansowymi pracodawcy, staranność pracy wykonywanej przez pracownika jak i przestrzeganie dyscypliny pracy. Również wyjaśnienia pełnomocnika Strony z dnia 23 lutego 2023 r. nie dają możliwości uznania, że przyznane ww. premie służą celom wyrażonym w art. 35 u.f.z.o.
Niemniej, podkreślenia wymaga, że jeżeli premie uznaniowe były przyznawane
z dotacji oświatowej, to obowiązkiem Spółki było ich pisemne uzasadnienie oraz jej wysokości. Ta regulacja jest uzasadniona z uwagi na to, że z dotacji oświatowej Skarżąca musi się rozliczyć z organem, który dotacje przyznał. Samo przykładowo wskazanie listy z wysokością przyznanych premii czy historii operacji bankowych jest, wbrew twierdzeniom Skarżącej, niewystarczające. Organ nie negował przy tym zasadności, czy słuszności możliwości przyznania premii, lecz zakwestionował rozliczenie tegoż wydatku po pierwsze z powodu braku jego stosownego pisemnego udokumentowania, jak i brak jego powiązania wyłącznie z celem związanym z kształceniem, wychowaniem i opieką, co powinno zostać opisane regulaminie wewnętrznym. Wypłaty natomiast premii dla pracowników, które nie mają bezpośredniego związku z realizacją ww. celów, stanowią niecelowe i niezasadne wydatki, a zatem są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 27.06.2024 r. sygn. akt I GSK 1771/20, CBOSA). Wobec powyższego premia uznaniowa dla koordynatora ds. kontroli i rozliczeń, a także premia uznaniowa dla pracownika zatrudnionego na stanowisku referenta ds. administracji nie mogły stanowić wydatku, którego pokrycie z dotacji byłoby uzasadnione.
W ocenie Sądu zasadnie również zakwestionowano wydatkowanie z tytułu dotacji wynagrodzenie wypłaconego na rzecz pracownika P.S. w 2021 r. w kwocie 75.148,91 zł zatrudnionego na stanowisku referenta ds. administracji. Kontrolujący w czasie kontroli stwierdzili, że czynności przypisane mu w obowiązkach pokrywają się z zakresem czynności wykonywanych przez dyrektora szkoły oraz jego sekretarzy. Pracownik zeznał, iż w okresie objętym kontrolą został oddelegowany do platformy. Natomiast z zeznań dyrektora Szkoły wynikało, że ów pracownik zajmuje się marketingiem, promocją szkoły na przystankach, witrynach a także sponsoringiem.
Kolegium, w ślad za organem pierwszej instancji uznało, że wymienione obowiązki nie były związane z kształceniem, wychowaniem i opieką, lecz marketingiem, promocją
i reklamą Szkoły, zatem wydatki na jego wynagrodzenie nie mogły zostać pokryte
z przyznanej dotacji Szkole. Ponadto, zakres zadaniowy tego pracownika pozostawał tożsamy z zadaniami, które były wykonywane przez dyrektora Szkoły i jego sekretarzy.
Sąd przyznaje rację zaprezentowanemu stanowisku organu, gdyż promocja, marketing, reklama nie były skierowane do słuchaczy szkół, stąd trudno zaakceptować stanowisko, że służyły one bezpośrednio realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Pamiętać też trzeba, że to na stronie spoczywa obowiązek wykazania takiego związku z celem przyznanej dotacji, który jest w tym przypadku najistotniejszy, tym bardziej, że jest to dotacja oświatowa (gdzie jej wydatkowanie obarczone jest bardzo rygorystycznymi wymogami). Jak natomiast zauważył NSA w wyroku z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 209/18 (dostępny w CBOSA), reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, lecz tylko pośrednio, co nie uzasadnia przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dotacji oświatowej). Dodatkowym argumentem przemawiającym za poparciem wyrażonego wyżej stanowiska była też okoliczność, że zakres zadaniowy tego pracownika pozostawał tożsamy z zadaniami, które były wykonywane przez Dyrektora szkoły i jego sekretarzy.
Organy zasadnie również zakwestionowały sfinansowanie wydatków poniesionych tytułem zawartych umów zleceń z pochodnymi od wynagrodzeń nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi w kwocie 135.817,40 zł w związku ze stwierdzonymi brakami w treści umów cywilnoprawnych oraz w zakresie potwierdzenia wykonania tych umów. Organy wykazały w przedłożonych umowach m.in. braki co do wskazania ilości godzin realizacji umów zlecenia, brak wskazania wysokości kwot za godzinę realizacji umowy. Ponadto wskazano również na wadliwości potwierdzenia samej realizacji zawartych umów jak; braki potwierdzenia rachunków przyjęcia wykonania umowy, czy zapłaty realizacji przed terminem wykonania zlecenia.
Natomiast zgodnie z art. 8b ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tj. Dz. U. 2024. poz. 177) w przypadku umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego, strony określają w umowie sposób potwierdzania liczby godzin wykonania zlecenia lub świadczenia usług.
Zgodnie z art. 8b ust. 2 tej ustawy w przypadku gdy strony w umowie nie określą sposobu potwierdzania liczby godzin wykonania zlecenia lub świadczenia usług, przyjmujący zlecenie lub świadczący usługi przedkłada w formie pisemnej, elektronicznej lub dokumentowej informację o liczbie godzin wykonania zlecenia lub świadczenia usług, w terminie poprzedzającym termin wypłaty wynagrodzenia.
Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji zakwestionowane wydatki związane są z brakiem spełnienia wymogów co do treści zawartych umów w zakresie liczby godzin wykonania zlecenia jak i również potwierdzenia ich wykonania.
Mając powyższe na uwadze nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, że nawet w sytuacji istnienia wskazanych nieprawidłowości, wydatki mieszczą się w katalogu wydatków wymienionych w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zdaniem Sądu na tle rozpoznawanej sprawy istotne jest również prawidłowe udokumentowanie wydatku mieszczącego się w katalogu wydatków wskazanych w powołanym przepisie. Skoro zarówno wskazane braki treści zawartych umów jak i w zakresie prawidłowego udokumentowania potwierdzenia wykonania tych umów, uniemożliwiły organowi zweryfikowanie prawidłowości wydatkowania dotacji na cele określone w art. 35 powołanej ustawy, to organy zasadnie zakwestionowały poniesione wydatki jako wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem.
Wobec tego, zarzuty podniesione także i w tym zakresie należało uznać za nieuzasadnione.
6.7. Sąd w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast stanowiska SKO, co do prawidłowości przeprowadzonego postępowania dotyczącego wykorzystania dotacji tytułem poniesionych wydatków w kwocie 23.197,16 zł na zakup w Spółce N. materiałów florystycznych i kosmetycznych dla P. w [...], oraz w kwocie 126.747,80 zł, tytułem usług świadczonych przez V. Sp. z o.o. z siedzibą w G.– aplikację mobilną – obsługę dla Z.2 w [...] oraz dla Z.1. w [...], zapłatę za prace rozwojowe i modyfikację bazy [...] dla poszczególnych szkół.
Jako zasadniczy argument uprawniający do zanegowania zapłaty każdej z kwot opisanej w decyzji organu pierwszej instancji, SKO przede wszystkim wskazało, że wydatkowanie środków publicznych odbyło się pomiędzy spółkami zależnymi kapitałowo i organizacyjnie, powiązanymi osobą wspólnika – M.W., który jest wspólnikiem A. Sp. z o.o. – organu prowadzącego szkoły, jak i N. Sp. z o.o. oraz pełni funkcję prezesa zarządu spółki I. Sp .z o.o. a także osobami takimi jak A.P., która aktualnie pełni funkcję prezesa zarządu w A. Sp. z o.o.
Tymczasem Skarżąca kwestionując stanowisko organów przedstawiła, iż dla oceny legalności zakwestionowanych wydatków i możliwości ich sfinansowania z dotacji nie ma znaczenia, czy pomiędzy organem prowadzącym, a wymienionymi spółkami zachodziły jakiekolwiek powiazania. Żaden przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, prawa oświatowego, czy ustawy o finansach publicznych nie zakazuje bowiem wykonywania dostaw czy świadczenia usług przez podmioty powiązane. Tym samym zakwestionowanie wydatków na rzecz podmiotów powiązanych może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdyby świadczone usługi lub dostarczone towary nie mieściły się w katalogu wymienionym w przepisie art. 35 u.f.z.o., który jest katalogiem wydatków na które może zostać przeznaczona dotacja.
Zdaniem Sądu, oceniając zasadność zakwestionowanych w niniejszej sprawie wydatków, o których mowa wyżej nie można tracić z pola widzenia, że wymienieni kontrahenci byli osobowo powiązani ze Skarżącą i może to rodzić podejrzenia, że poprzez zakup towarów i usług dochodziło do mnożenia tytułów do wydatkowania dotacji, a więc wydatkowania środków publicznych z obejściem przepisów regulujących prawidłowe i zgodne z przeznaczeniem, wydatkowanie dotacji oświatowej. Niewątpliwie podmiot prowadzący działalność gospodarczą może swobodnie kształtować model organizacyjny według jakiego to czyni, tym niemniej jeśli korzysta przy tym ze środków publicznych zobowiązany jest do ich wydatkowania z zachowaniem zasad wynikających z art. 44 ust. 3 u.f.p.
Środki dotacyjne nie stają się z chwilą ich wypłaty środkami prywatnymi, którymi dotowany może dysponować swobodnie. Wręcz przeciwnie: są to nadal środki publiczne, tyle tylko, że ich wydatkowanie powierzone zostało podmiotowi prywatnemu. Stąd winien on w każdym przypadku wykazać, że wydał je na wskazane cele, na które dotacja została udzielona i z zachowaniem zasad, o których mowa w ww. przepisie prawa. Pogląd, że to na beneficjencie środków publicznych spoczywa obowiązek wyliczenia się z otrzymanych środków i wykazania zgodności z prawem i celowości poniesionych wydatków jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się celowości i zasadności pokrycia ww. wydatków z dotacji. Niemniej stwierdzenie jakie temu towarzyszy jest ogólnikowe.
Stwierdzenie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, organ odwoławczy przede wszystkim oparł na twierdzeniu o powiązaniach osobowych pomiędzy skarżącą Spółką a ww. spółkami i wymienionymi przy tym osobami: M.W., A.P., co jest niewystarczającym argumentem do zakwestionowania prawidłowości i celowości poczynionych wydatków z dotacji. Organ powinien natomiast dokonać pogłębionej i szczegółowej analizy stanu faktycznego w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy i ocenić, czy każdy z wymienionych wydatków znajdował zasadność pokrycia wydatku z dotacji poza przyczyną, którą wyżej wymieniono. Innymi słowy, jakie inne znajdujące oparcie w materiale dowodowym okoliczności mogą ewentualnie decydować o zakwestionowaniu poniesienia wydatków ze środków przyznanej dotacji.
Natomiast przechodząc do oceny zakwestionowanych wydatków wysokości 441.617,91 zł z tytułu zakupu towarów i usług od firmy I. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., wskazać należy, że w ramach tych wydatków organ pierwszej instancji zakwestionował m.in. zakup materiałów dydaktycznych za kwotę 143.787,00 zł wskazując, że kwoty zakupowe znacząco przewyższały ceny katalogowe spółki, co narusza art. 44 ust. 3 u.f.p.
SKO nie oceniło tej argumentacji organu pierwszej instancji, w szczególności w jakim zakresie przekroczone były ceny katalogowe i czy porównania tych cen dokonano w sposób adekwatny do rodzaju i daty zakupów. Natomiast organ odwoławczy uznał za zasadne zakwestionowanie tych wydatków, przede wszystkim ze względu na powiązania osobowe podmiotów z organem prowadzącym szkołę. Jak już wskazano powyżej istniejące powiązania osobowe, czy gospodarcze mogą rodzić wątpliwości co do rzetelności poniesionych wydatków, niemniej kwestionując poniesiony wydatek sfinansowany z uzyskanych środków z dotacji, konieczne jest również dokonanie oceny tych wydatków z uwzględnieniem kryterium celowości i prawidłowym gospodarowaniem środkami publicznymi, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 44 ust. 3 u.f.p., której to oceny organ odwoławczy w sposób rzetelny nie dokonał.
Zakwestionowane zostały również wydatki w kwocie 180.059,86 zł tytułem zakupu od spółki I., usług związanych z opracowaniem i udostępnianiem materiałów dydaktycznych na platformy dla słuchaczy , opracowaniem i udostępnieniem materiałów video na platformę dla słuchaczy, przygotowaniem egzaminów na platformie e-learningowej. Uzasadnieniem zakwestionowania tej kwoty jest stwierdzenie, że usługi powielały zakresy czynności i obowiązków nauczycieli zatrudnionych w Z.1.
W ocenie Sądu nie jest wiadomo z treści wydanych decyzji co oznacza w rozumieniu organów stwierdzenie ,,powielania zakresu czynności i obowiązków nauczycieli’’ w odniesieniu do zakupionych usług związanych z korzystaniem z materiałów dydaktycznych przez uczniów, czy materiałów video na platformach dla słuchaczy.
Co istotne organ pierwszej instancji nie zakwestionował, że materiały te były wykorzystywane w procesie nauczania, a jedynie stwierdził powielanie zakresu obowiązków nauczycieli. Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji nie dokonało oceny zasadności sfinansowania z dotacji zakwestionowanego wydatku, w szczególności nie wyjaśniło jakiego rodzaju usługi zostały zakupione i czy miały związek z procesem dydaktycznym, przyjmując bez dokonania rzetelnej analizy zakwestionowanego wydatku, w szczególności czy był on uzasadniony do realizacji celu kształcenia, wychowania czy opieki.
Natomiast zakwestionowane pozostałe kwoty dotyczące zakupu towarów dotyczących dezynfekcji w wysokości 23.769,38 zł oraz zakupu materiałów w kwocie 94.001,73 zł w związku ze wskazanymi nieprawidłowościami wystawionych faktur dokumentujących te zakupy, winny zostać ocenione przez organ odwoławczy wraz z pozostałym zebranym materiałem dowodowym dotyczącym tych wydatków tj. zeznaniami A.P., jak również powołanych przez organ pierwszej instancji ,,informacji od słuchaczy’’, z których miało wynikać, że środki/materiały nie były udostępniane. Natomiast organ odwoławczy wskazał jedynie na ustalenia organu pierwszej instancji, natomiast nie ocenił w sposób pełny zebranego materiału dowodowego uznając, że brak precyzyjnego określenia w wystawionych fakturach zakupionych towarów oraz powiazania osobowo-kapitałowe uzasadniają zakwestionowanie wydatkowania dotacji jako niezgodnie z przeznaczeniem. Natomiast SKO jako organ odwoławczy powinien wskazać jakie informacje, co do zakupionych towarów zostały zawarte w wystawionych fakturach, a jakich zabrakło i w powiązaniu z pozostałym zebranym materiałem dowodowym ocenić, czy jest możliwe stwierdzenie jakich zakupów dokonano na podstawie wystawionych faktur, a następnie czy dotacja została wydatkowana zgodnie z jej przeznaczeniem.
Kolejnym wydatkiem, które zdaniem Sądu zostało zakwestionowane, bez pogłębionej oceny jest koszt delegacji, noclegu oraz diet w wysokości 2.272,28 zł. pracownika P.S. zatrudnionego na stanowisku referenta ds. administracji w Szkole. Organ pierwszej instancji wskazał, że delegacje dotyczyły spotkań z zarządem, szkoleń z obsługi panelu słuchacza oraz szkoleń w zakresie egzaminów zawodowych.
Z treści wyjaśnień pełnomocnika Skarżącej z dnia 12 stycznia 2023 r. wynika, że wyjazdy służbowe ww. związane były z zadaniami pedagogicznymi Szkoły. Pracownik uczestniczył w szkoleniach prowadzonych przez organ prowadzący w Ł. z zakresu m. in. egzaminów zawodowych, panelu słuchacza. Nabytą wiedzę mógł bezsprzecznie wykorzystać w swojej codziennej pracy w sekretariacie Szkoły i niewątpliwie przyczyniają się do polepszenia jej funkcjonowania w sferze realizacji przez nią zadań kształcenia, wychowania i opieki, dlatego trzeba je uważać za wydatki kwalifikowane z punktu widzenia ustawy.
Natomiast organ uznał, że P.S. pracujący na stanowisku referenta ds. administracji nie miał w zakresie czynności obowiązków związanych z pracą nad egzaminami zawodowymi. Przedmiot szkolenia nie był związany z wykonywaną przez tego pracownika pracą wychowawczą czy opiekuńczą. Opinię tę podzieliło Kolegium.
Ocena powyższa powinna zdaniem Sądu zostać natomiast pogłębiona o kwestie zakresu pojęcia "szkolenia w zakresie egzaminów", "szkolenia panelu słuchacza"
w odniesieniu do czynności, obowiązków, jakie pracownik wykonuje na danym stanowisku pracy. Organ nie przeprowadził postepowania wyjaśniającego w tym zakresie, jednocześnie uznając że szkolenie nie miało związku z obowiązkami wymienionego pracownika.
Organ nie zbadał również, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia skarżonej decyzji, czego dotyczyły szkolenia z obsługi panelu słuchacza - konkretnie w przypadku szkoleń, które odbył P.S. Szkolenia takie mogą bowiem dotyczyć praktycznych zajęć dla pracowników oświaty, które uczą obsługi technicznych i multimedialnych systemów wykorzystywanych podczas nauczania, np. paneli interaktywnych, systemów nagłośnieniowych, rzutników i oprogramowania. Brak natomiast wyjaśnień w tym zakresie spowodowało, iż przedwcześnie uznano brak zasadności co do pokrycia z dotacji kosztów odbycia takich szkoleń.
Przy powyższej analizie organ zobowiązany będzie dokonać również oceny zasadności zapłaty wydatków na delegacje dotyczące spotkania z zarządem oraz wydatków na noclegi, diety itp.
Zdaniem Sądu, organ bez dodatkowych wyjaśnień przedwcześnie zakwestionował także, jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem wydatek poniesiony w wysokości 557,50 zł tytułem wynajmu sali na przeprowadzenie szkolenia wewnętrznego, w którym udział wzięli pracownicy z oddziału [...] Z.1. tj. dyrektor szkoły oraz dwie osoby pełniące funkcje sekretarza szkoły.
Głównym argumentem, na który powołał się organ pierwszej instancji, a następnie SKO było stwierdzenie, że szkolenie nie miało związku z zakresem zadań, uprawnień i odpowiedzialności ww. pracowników w nim uczestniczących, wobec czego wydatki poniesione na to szkolenie nie mogły zostać uznane za koszty szkolenia pracowników
w zakresie działalności kształcenia, wychowawczej czy opiekuńczej.
Tymczasem Skarżąca podniosła, iż na opisanym szkoleniu dla pracowników spółki A., w tym Z.1. omawiane były zagadnienia dotyczące nowej podstawy programowej na kierunku Opiekun Medyczny, planowanie i realizacja procesu dydaktycznego w roku szkolnym 2021/2022, zasady prawidłowej archiwizacji i niszczenia dokumentacji dydaktycznej oraz zasady stałej i bieżącej obsługi finansowej, księgowej oraz kadrowo – płacowej. Były to zatem zagadnienia, które wchodzą w zakres obowiązków ww. osób.
Planowanie i realizacja procesu dydaktycznego w roku szkolnym należy do tych działań, które zapewniają prawidłowe funkcjonowanie ale i również zarzadzanie placówką oświatową. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zakres ten nie wchodzi
w skład obowiązków ww. osób. Podobnej ocenie podlegają zagadnienia związane
z wdrażaniem nowej podstawy programowej na kierunku Opiekun Medyczny. Również prawidłowa archiwizacja, niszczenia dokumentacji dydaktycznej jak i zasady stałej, bieżącej obsługi finansowej, księgowej oraz kadrowo – płacowej wchodzą w zakres prawidłowego funkcjonowania placówki - choćby w zakresie, jaki przykładowo dyrektor szkoły prowadzi nadzór nad prawidłowością archiwizacji dokumentacji oraz obsługi kadrowo – płacowej.
Wobec powyższego, organ powinien dokonać ponownej oceny zasadności poniesienia ww. kosztu celem przeprowadzenia szkolenia w zakresie, w jakim jest to niezbędne, aby zapewnić placówce oświatowej prawidłowe jej funkcjonowanie oraz zarządzanie.
6.8. Przedstawione okoliczności wskazują, iż naruszono przepisy postępowania, tj.: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W powyższej kwestii zwrócenia uwagi wymaga, iż zgodnie z art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności,
z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany
w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).
Podkreślić należy, że jakkolwiek w przypadku kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowych, to strona powinna wykazać, ze środki otrzymane z dotacji zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, a organ nie ma obowiązku samodzielnego poszukiwania dowodów potwierdzających takie wykorzystania dotacji, to powyższe nie zwalania organu z obowiązku poczynienia ustaleń w oparciu o dostępne i wskazywane przez stronę dowody (jeśli mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego. Jak stanowi art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Zgodnie z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej z kolei może nie uwzględnić żądania które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Z kolei według art. 80 k.pa., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy rozpoznał odwołanie w niniejszej sprawie, bez pełnego zbadania prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji i bez dokonania własnej merytorycznej ich oceny w odniesieniu do wskazanych jako wadliwie ocenionych wydatków. W konsekwencji wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów prawa, zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, wykazane powyżej wadliwości zaskarżonej decyzji znajdują przełożenie z kolei na podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nienależycie sporządzonego uzasadnienia decyzji.
Przepis art. 107 § 3 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn załatwienia żądania strony. Z uzasadnienia decyzji powinien zatem wynikać przede wszystkim tok rozumowania organu i co również ważne kontrola (jak w przypadku organu odwoławczego) prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Strona powinna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie.
Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga zatem logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd.
W analizowanej sprawie, zdaniem Sądu wykazane nieprawidłowości świadczą, iż wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji nie zostały zrealizowane.
Co ważne, brak należytego odniesienia się przez organ do zarzutów odwołania, stanowi także naruszenie określonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.
Sąd, za wystarczające uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w ramach przysługujących organowi odwoławczemu kompetencji możliwe jest usunięcie wskazanych uchybień i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
6.9. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
6.10. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm,), zasądzając od organu na rzecz Strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 22.667 zł, na którą składają się; kwota uiszczonego
w sprawie wpisu sądowego w wysokości 11.867 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 10.800 zł.