I SA/Gd 249/20

I SA/Gd 249/20 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2020-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska /przewodniczący/
Marek Kraus /sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III FSK 2853/21 - Wyrok NSA z 2021-09-29
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 250
art.6 j ust.2 i ust.2a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi P. R. w S.G. na uchwałę Rady Miasta S.G. z dnia 12 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
1. Prokurator Rejonowy (dalej: "Prokurator", "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta nr XXXII/300/2016 z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 8 listopada 2016 r. poz. 3625) - dalej: "Uchwała XXXII/300/2016", zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, czego nie przewidują ww. przepisy, przy tym zróżnicowanie nastąpiło wg nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Stawiając ten zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta nr XXXII/300/2016 z dnia 12 października 2016 r.
W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16, w którym wskazano, że w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie z art. 6j ust. 1 ww. ustawy opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Zgodnie zaś
z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zdaniem NSA, z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego". W ocenie NSA, z tych ustawowych zwrotów wynika,
że przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. możliwość różnicowania stawki odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak ilość mieszkańców, czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się
z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.
A zatem, skoro rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Podkreślono, że z żadnej regulacji u.c.p.g. nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zaznaczono, że przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Prokurator zwrócił uwagę, że ww. zróżnicowanie możliwe było w poprzednim stanie prawnym, obowiązującym przed 1 lutego 2015 r. Natomiast ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., dokonano nowelizacji u.c.p.g. m.in. poprzez zmianę treści art. 6k ust. 4, gdzie w miejsce zapisu "rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" wprowadzono zapis "rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej,
o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...)". W konsekwencji, w zmienionym stanie prawnym brak jest normy ustawowej, z której można - przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej - wywnioskować,
że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane.
Podsumowując Prokurator stwierdził, że w zaskarżonej uchwale zróżnicowanie przez radę gminy stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. Powtórzono, że obecnie przepisy nie przewidują różnicowania tych składek w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g.; jednocześnie zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nie przewidziane przez ustawę, tj. kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.
Powyższe wskazuje na przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości z uwagi na jej istotną sprzeczność z prawem.
2. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta (dalej: "Organ"), wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że Rada Miasta, uchwalając przedmiotowa uchwałę, nie przekroczyła delegacji ustawowej, określonej w art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłaty w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe oraz powierzchni lokalu mieszkalnego zajmowanego przez to gospodarstwo.
Organ powołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15, zwrócił uwagę na nowelizacje u.c.p.g., podkreślając, że art. 6j ust. 2a ustawy zachował swoje dotychczasowe brzmienie. Zdaniem organu zatem wbrew stanowisku Skarżącego rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty m.in. z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 ustawy, w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a ustawy, zarówno w przypadku metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 ustawy. Zdaniem organu za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat.
W ocenie organu błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, wyrażony w uzasadnieniu skargi, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g.
Organ zwrócił również uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowawczych w toku procesu legislacyjnego.
Podsumowując organ stwierdził, że brak jest merytorycznych argumentów, które by przemawiały przeciwko dopuszczalności różnicowania stawek opłaty od gospodarstwa domowego. Trudno też zaakceptować takie stanowisko biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w okresie od 6 marca 2013 r. do 31 stycznia 2015 r., który wprost dopuszczał różnicowanie stawki oraz biorąc pod uwagę zasadę sprawiedliwości społecznej, które nie pozwalają na obciążanie w taki sam sposób gospodarstwa zamieszkiwanego przez 1 mieszkańca i gospodarstwa domowego, na które składa się np. 5 mieszkańców. Skoro ustawodawca wprost dopuszcza możliwość różnicowania stawek w zależności od liczby mieszkańców nieruchomości, niezrozumiałe jest wyłączenie takiej możliwości w przypadku przyjęcia takiej stawki od ,,gospodarstwa domowego’’. Biorąc pod uwagę przebieg procesu legislacyjnego zdaniem organu można uznać, że świadomie zrezygnowano z kryterium różnicowania w postaci ,,wielkości gospodarstwa domowego’’, uznając że dotyczy ono liczby osób tworzących to gospodarstwo, a więc objęte jest pojęciem ,,liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość’’. Niewątpliwie zatem intencją przyświecającą określonemu ostatecznie brzmieniu art. 6j ust. 2a u.c.p.g. było dopuszczenie możliwości różnicowania stawek w zależności od liczebności gospodarstwa domowego.
Wobec powyższego zdaniem organu zaskarżona uchwała odpowiada prawu, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości, ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
3.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
3.2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Kontrola legalności Uchwały XXXII/300/2016 przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie doprowadziła do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem. Wzorcem normatywnym dla oceny jej legalności były, oprócz przepisów Konstytucji RP, przepisy prawa w ich brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.
3.3. Przedmiotem kontrolowanego w sprawie aktu był wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenie stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały były m.in. przepisy art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g.".
oraz art. 6j ust. 2 i 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 2a i ust. 3 u.c.p.g.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zagadnienia, czy zaskarżona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Mając na uwadze przytoczone powyżej brzmienie art. 94 Konstytucji RP przedstawiciele doktryny podkreślają wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost m.in. z art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialnoprawnych przyjętych w ustawach upoważniających, przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie
o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (tak: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wydawnicza BRANTA, s. 160 i n.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta nr XXXII/300/2016 z dnia 12 października 2016 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwał przewiduje przepis art. 6k u.c.p.g.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z art. 6c ust. 2 u.c.p.g., w którym ustawodawca upoważnił rady gmin do uregulowania, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, materii odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie art. 6c ust. 1 ww. ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje, w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to
w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2, tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w u.c.p.g. ustawodawca, obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego", posługuje się wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie,
tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Bd 31/20 LEX nr 2945453).
Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., skutkuje - zgodnie z art. 147 § 2 tej ustawy - stwierdzeniem jego nieważności
w całości lub części albo stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zdanie pierwsze). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd,
że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA
w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, LEX nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt
II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste
i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256). Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.
Nie można przyjąć stanowiska organu opartego na argumentach natury funkcjonalnej i celowościowej.
Priorytet ma tu wykładnia językowa, a ta nie pozostawia wątpliwości co do zapisów uchwały. W rozpoznawanej sprawie Uchwała XXXII/300/2016 - jak podano w jej podstawie prawnej - została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 2 i 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2, 2a i ust. 3 u.c.p.g.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r.
o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, mogła różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości,
o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.
Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 87), obowiązującą od 1 lutego 2015 r., zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób,
że w miejsce zapisu: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat", wprowadzono zapis: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia
12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.).".
Z powyższego wynika, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można - przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej - wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.
Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis
art. 6k ust. 4 u.c.p.g. - mocą ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2015 r. poz. 1793) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. - otrzymał następujące, nowe brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8
ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r.
poz. 163, z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia
5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz. U. poz. 1863 oraz z 2015 r. poz. 1359).".
Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat
w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny zostały określone jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego.
W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od gospodarstwa wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek
w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 241/18, LEX nr 2500993).
W wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt II FSK 3267/18 (LEX nr 2683323) NSA wskazał, że różnicowanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi
w 2013 r. było dopuszczalne w oparciu o kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, terenu, z którego odpady są odbierane oraz rodzaju zabudowy; dopuszczalne było jednak także wprowadzenie innych kryteriów zróżnicowania opłat. Od dnia 1 lutego 2015 r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat niż wymienione w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., wprowadzając za to możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile zatem w okresie do dnia 31 stycznia 2015 r. jako dopuszczalne należało uznać stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Podjęcie uchwały, która w istocie przenosiła takie kryterium z okresu poprzedniego, w sytuacji, gdy nie było to już dopuszczalne, powodowało stan jej sprzeczności z prawem.
Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że narusza ona wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miasta zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. (§ 1 Uchwały XXXII/300/2016). Należy wyjaśnić, że przepisy u.c.p.g. posługiwały się jednolitym pojęciem gospodarstwa domowego, bez jego dalszego różnicowania na jednoosobowe lub wieloosobowe. Z tego też względu niezmienne pozostaje rozumienie tego pojęcia, którego nie można zmienić w drodze uchwały.
Wobec tego Rada Miasta zobowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe, przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale wprawdzie uzależniono stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadzono zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego oraz powierzchni lokalu mieszkalnego (§ 2 Uchwały XXXII/300/2016), pomimo braku prawa do "różnicowania" stawek.
Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g.
Jak już wcześniej podkreślono - z mocy art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, w tym rada gminy jako jej organ stanowiący, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów tylko na podstawie
i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w okolicznościach niniejszej sprawy jest u.s.g.
Z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g. wynika w sposób jednoznaczny,
że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Skoro gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych, to podejmowane przez radę gminy uchwały muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 16/16 LEX nr 2064744).
3.4. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
[pic]