I SA/GD 1366/22

I SA/Gd 1366/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Przasnyski
Marek Kraus /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1540
art. 249 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Sylwia Górny, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.463.51.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 247 § 1, art. 248 i art. 249 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej "O.p."), po rozpatrzeniu odwołania H. K. (dalej jako "Skarżąca") od decyzji SKO z dnia 2 lutego 2022 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Bytowa (dalej jako "Burmistrz") z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (dalej jako "przedmiotowa nieruchomość") za okres od stycznia do grudnia 2016 r., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 22 listopada 2016 r.
2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
2.1. W dniu 24 lutego 2017 r. SKO wydało decyzję, na mocy której utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie określenia Skarżącej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2016 r. w kwocie 51,39 zł miesięcznie.
2.2. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r., uzupełnionym w dniu 11 sierpnia 2021 r., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 22 listopada 2016 r., powołując się na okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest jej własnością, lecz własnością Gminy B., co w konsekwencji wyklucza – w przekonaniu Skarżącej – możliwość naliczenia jej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z tej nieruchomości.
2.3. Decyzją z dnia 2 lutego 2022 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia 22 listopada 2016 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z przedmiotowej nieruchomości za okres od stycznia do grudnia 2016 r. Odnosząc się do podniesionych przez Skarżącą zarzutów SKO stwierdziło, iż na tle stanu faktycznego sprawy nie było wątpliwe, że w ww. okresie Skarżąca faktycznie władała przedmiotową nieruchomością. SKO zaznaczyło, że w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej jako "u.c.p.g.") określono szeroki krąg podmiotów, które mogą być adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości, dlatego też osobą władającą, jak wskazało SKO, jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny. Prawidłowo zatem wskazano Skarżącą jako podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. SKO stwierdziło, że nie zachodzi żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 247 § 1 O.p.
2.4. W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, SKO decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję z dnia 2 lutego 2022 r. oraz umorzyło postępowanie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia 22 listopada 2016 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p., który przez art. 6q u.c.p.g. ma zastosowanie w sprawie. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zainicjowane wnioskiem podmiotu składa się z dwóch etapów: pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.
Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje właściwy organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania (żądania) przez legitymowany podmiot oraz ustalenia czy w sprawie nie zachodzą niebudzące żadnych wątpliwości inne uzasadnione przyczyny stanowiące przeszkodę do prowadzenia postępowania (tzw. przeszkody przedmiotowe). W przypadku, gdy przesłanki te nie są oczywiste i budzą wątpliwości już na etapie wstępnym, organ zobligowany jest do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z uwagi na powyższe SKO wszczęło w niniejszej sprawie postępowanie. Jednakże poczynione w toku postępowania ustalenia, dotyczące zaistnienia uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających dalsze prowadzenie postępowania, skutkowały koniecznością umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.
Negatywne przesłanki wszczęcia postępowania nieważnościowego zostały wyszczególnione w sposób przykładowy w art. 249 § 1 O.p., zgodnie z treścią którego organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji (pkt 1) lub sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O.p. (pkt 2).
SKO ustaliło w toku postępowania, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła druga z ww. przesłanek negatywnych.
Nie jest bowiem sporne, że decyzja SKO z dnia 24 lutego 2017 r. była przedmiotem sądowej kontroli i w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 963/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Skarżącej. Jak natomiast wynika z wyżej powołanego art. 249 § 1 pkt 2 O.p., organ podatkowy zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, która była przedmiotem kontroli sądowej w wypadku potwierdzenia przez sąd administracyjny jej legalności. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd, oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem, stanowiłaby w istocie niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie Skarżąca wskazała, że podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa, oraz zaznaczył, że ze stanu faktycznego sprawy nie wynika, by w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2016 r. istniała w obrocie prawnym inna decyzja ostateczna. Tym samym SKO uznało, że należy przyjąć, iż wyrok WSA w Gdańsku, wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 963/17, wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również niniejsze postępowanie. W konsekwencji SKO jest ww. wyrokiem związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 247 § 1 O.p., a w sytuacji jego wszczęcia – skutkuje koniecznością umorzenia postępowania, bez wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ stwierdził, że nie podlegały rozpatrzeniu merytoryczne zarzuty Skarżącej w odniesieniu do kwestionowanej decyzji.
3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca zarzuciła, że decyzja SKO jest błędna ponieważ całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że spełnione zostały przesłanki nieważności postępowania.
4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
5. W piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. Skarżąca podniosła, że niesłusznie została obciążona sporną opłatą, gdyż przedmiotowa nieruchomość posiada właściciela oraz użytkowników wieczystych. Organ uznał, iż Skarżąca jest posiadaczem nieruchomości bez tytułu prawnego. Takie ustalenie jest błędne i jest wyrazem nierozpoznania należycie tej kwestii. Decyzja została skierowana do osoby, która nie powinna być stroną w sprawie, w związku z czym jest obarczona wadą nieważności i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
6.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
6.3. Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny, czy z uwagi na oddalenie skargi na decyzję SKO z dnia 24 lutego 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 963/17, zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
Na wstępie należy wskazać, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przepisy Ordynacji podatkowej (O.p.) znajdują zastosowanie na podstawie art. 6q u.c.p.g.
Tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji, stanowiącym odstępstwo od określonej w art. 128 O.p. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w art. 247 § 1 O.p. Należy podkreślić, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji, jako tryb nadzwyczajny, może być uruchomiony tylko w sytuacji, gdy istnieje już decyzja ostateczna i obejmuje jedynie ustalenie, czy decyzja ta nie została dotknięta jedną z wyszczególnionych w powyższym przepisie wad.
Aby jednak decyzję ostateczną poddać takiej ocenie, niezbędne jest zbadanie sprawy pod kątem ewentualnego wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki obligującej organ podatkowy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki te zostały przykładowo wymienione w art. 249 § 1 O.p., zgodnie z treścią którego organ podatkowy wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli w szczególności: 1) żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od dnia doręczenia decyzji lub 2) sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, chyba że żądanie oparte jest na przepisie art. 247 § 1 pkt 4.
Przesłanka z art. 249 § 1 pkt 2 O.p. uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd oddalił skargę na tę decyzję (z wyjątkiem przypadku, gdy żądanie oparto na art. 247 § 1 pkt 4 O.p.). Tym samym oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka drogę organowi podatkowemu do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 485/14; wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji zamierzeniem ustawodawcy jest wyeliminowanie możliwości dwutorowego prowadzenia postępowań (nadzwyczajnego i sądowoadministracyjnego) dotyczących tej samej decyzji ostatecznej, odnoszących się do tożsamej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 567/17, CBOSA). Należy również przypomnieć, że sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), bierze także pod uwagę przesłanki nieważności oraz ma umocowanie w treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi przez sąd administracyjny skutkuje zatem domniemaniem, że zostały rozpatrzone wszystkie istotne aspekty sprawy, także te dotyczące nieważności decyzji ostatecznej (por. K. Teszner [w:] Ordynacja podatkowa. Tom II. Procedury podatkowe. Art. 120-344. Komentarz aktualizowany, red. L. Etel, LEX/el. 2023, art. 249).
W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO, na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 O.p., ponieważ zorientował się, w trakcie toczącego się już postępowania, że w sprawie występują negatywne przesłanki jego wszczęcia. Decyzja ostateczna SKO z dnia 24 lutego 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 22 listopada 2016 r., była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli i w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 963/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Skarżącej na tę decyzję.
Jednocześnie Sąd zauważa, że Skarżąca jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazała art. 247 § 1 pkt 3, 5 i 7 O.p. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, posiadanie przez decyzję wady powodującej jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało tym samym oparte na przepisie art. 247 § 1 pkt 4 O.p., tj. nie opiera się na zarzucie, że decyzja ostateczna zapadła w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją – zatem w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania wyjątek powołany w treści art. 249 § 1 pkt 2 O.p.
6.4. W świetle powyższych wywodów nie ma wątpliwości, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 249 § 1 pkt 2 O.p., która stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r. r. Jednakże, z uwagi na uprzednie wszczęcie na żądanie strony i prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO, w trakcie którego zapadło rozstrzygnięcie organu z dnia 2 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r., niemożliwym było już wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie. W tej sytuacji na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 O.p. organ był zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W konsekwencji zarzuty związane z wadliwością ww. decyzji nie mogły zostać merytorycznie rozpatrzone.
Zasadnie zatem organ podatkowy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 2 lutego 2022 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 24 lutego 2017 r., prawidłowo powołując się na przepis art. 249 § 1 pkt 2 O.p. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 4149/21 (CBOSA), jeśli na podstawie przepisów art. 249 § 1 O.p. organ podatkowy zobowiązany był do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a doszło już do wszczęcia takiego postępowania, to zobowiązany jest je umorzyć. Niemożliwa jest w takiej sytuacji odmowa wszczęcia postępowania, które zostało już wszczęte i się toczy.
Na marginesie Sąd wskazuje, że co prawda SKO w rubrum zaskarżonej decyzji wskazało, że orzeka działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż z mocy art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., jednakże błąd ten pozostaje bez wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, zatem treść ww. przepisu odpowiada treści art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub w części – i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub uchylając tę decyzję – umarza postępowanie w sprawie.
W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę stanowisko organu, zgodnie z którym oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi Skarżącej na decyzję SKO z dnia 24 lutego 2017 r. wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 963/17, czyni zasadnym uchylenie przez SKO zaskarżonej decyzji z dnia 2 lutego 2022 r. i umorzenie postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, znajduje potwierdzenie w powyższych wywodach.
6.5. Po dokonaniu kontroli Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a ocena przeprowadzonego postępowania nie ujawniła wad, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
6.6. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.