I SA/Gd 1210/22

I SA/Gd 1210/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Elżbieta Rischka
Krzysztof Przasnyski /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Gorzeń
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 403 ust. 4, art. 403 ust. 6, art. 403 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 126, art. 127 ust.1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Specjalista Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P.P. na czynność Wójta Gminy Chojnice z dnia 9 września 2022 r. nr RŚiGN.3153.2.7.2021 w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji celowej 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Wójta Gminy Chojnice na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. P. P. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy Chojnice o dofinansowanie w formie dotacji, budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na należącej do wnioskodawcy działce nr [...] w miejscowości P., w wysokości 1500 zł.
W piśmie z dnia 24 sierpnia 2021 r. Wójt Gminy Chojnice, powołując pkt 2 rozdziału II Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XI/188/2016 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice" (Dz. Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2016 r., poz. 1436) poinformował P. P. o akceptacji złożonego wniosku. Jednocześnie wskazał na konieczność zapoznania się wnioskodawcy ze wspomnianą uchwałą oraz "Warunkami technicznymi wykonania i odbioru przydomowych oczyszczalni ścieków i zbiorników bezodpływowych", gdyż określają one warunki wykonania i odbioru inwestycji oraz zasady rozliczenia dotacji.
W odpowiedzi na zgłoszenie skarżącego z dnia 26 lipca 2022 r. dotyczące wykonania inwestycji dotyczącej przydomowej oczyszczalni ścieków, Wójt Gminy Chojnice, w piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, iż w Rozdziale I (Postanowienia ogólne) "Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy Chojnice" dotyczącym przedmiotu dofinansowania, literalnie wskazano urządzenia, które mogą być przedmiotem dofinansowania (tj. przydomowa oczyszczania ścieków lub szczelny zbiornik bezodpływowy). Zgodnie zaś z zapisem punktu 5, Rozdział II (Warunki przyznania dofinansowania) ww. programu, dofinansowaniu podlegają inwestycje udokumentowane w postaci faktur wystawionych po rozpatrzeniu wniosku przez Gminę.
Tymczasem przedłożone przez wnioskodawcę faktury, które zostały wystawione po rozpatrzeniu przez Gminę wniosku (tj. faktura nr [...] z dnia 22 lipca 2022 r., na kwotę 453,00 zł dotycząca zakupu: trójnika, rury uszczelkowej, rury PCV oraz faktura nr [...] z dnia 17 czerwca 2022 r., na kwotę 1.568,25 zł dotycząca zakupu kamienia 2-16 wraz z transportem) nie wskazują jednoznacznie przedmiotu dofinansowania tj. zakupu oczyszczalni ścieków. Ponadto faktura nr [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r., na kwotę 12.345,50 zł dotycząca zakupu urządzenia będącego przedmiotem dofinansowania, została wystawiona przed dniem udzielenia dofinansowania, które nastąpiło w dnia 24 sierpnia 2021 r.
W tych okolicznościach Wójt Gminy Chojnice, powołując się na wspomniane przepisy uchwał Rady Gminy w Chojnicach: Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014r. oraz Nr XI/188/2016 z dnia 26 lutego 2016r. poinformował wnioskodawcę o braku możliwości udzielenia dofinansowania na zrealizowaną inwestycję, bowiem przedmiot inwestycji, tj. urządzenie służące do zagospodarowania ścieków (przydomowa oczyszczalnia) zostało zakupione przed wyrażeniem zgody przez organ.
Przy piśmie z 26 sierpnia 2022 r. P. P. przesłał organowi uzupełniającą dokumentację, w postaci umowy z dnia 1 września 2021r, dotyczącej zakupu zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków [...] firmy B., na potwierdzenie, iż urządzenie służące do zagospodarowania ścieków (zbiornik przydomowej oczyszczalni) będące elementem wchodzącym w skład instalacji, której budowa jest przedmiotem dofinansowania został zakupiony po wyrażeniu zgody na dofinansowanie przez upoważniony organ. Podkreślił przy tym, że przedmiotem dofinansowania jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków, a nie sam zbiornik gnilny oczyszczalni, tak jak ma to miejsce w przypadku dofinansowania szczelnego bezodpływowego zbiornika. Następnie wskazał, że przedmiotem zrealizowanej inwestycji jest biologiczna oczyszczalnia ścieków z drenażem rozsączającym. W tym wypadku do kosztów kwalifikowanych dofinansowania budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, w myśl Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie Gminy Chojnice jak najbardziej winno zaliczyć się zakup rur PCV, trójników PCV, którymi ścieki są transportowane z domu do oczyszczalni i z oczyszczalni na drenaż oraz zakup kamienia na drenaż rozsączający.
Z powyższych względów wniósł o ponowną weryfikację zgłoszenia z dnia 26 lipca 2022 r. Tak, jak w uzasadnieniu wniosku o dofinansowanie, skarżący ponownie odwołał się do punktu 4, Rozdziału II Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice, wnosząc o dofinansowanie inwestycji w kwocie 2000 zł, ze względu na specyfikę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, która chroni środowisko lepiej niż tradycyjne oczyszczalnie oraz specyficzną, trudną rodzinną sytuację materialną związaną z wielodzietnością oraz przewlekłą chorobą córki.
W piśmie z dnia 9 września 2022 r. Wójt Gminy Chojnice podtrzymał stanowisko o odmowie udzielenia dofinasowania na zrealizowaną przez skarżącego inwestycję w zakresie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków oraz argumentację przedstawioną we wcześniejszym piśmie z dnia 10 sierpnia 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną czynność Wójta Gminy Chojnice z dnia 9 września 2022 r. skarżący zarzucił organowi błędną ocenę okoliczności sprawy oraz bezpodstawną odmowę udzielenia dofinansowania.
W uzasadnieniu podkreślił, że z umowy z dnia 1 września 2021 r. wynika, że zbiornik przydomowej oczyszczalni ścieków został przez niego zakupiony po uzyskaniu zgody wyrażonej przez organ. Składając w dniu 3 sierpnia 2021 r. wniosek o dofinansowanie w formie dotacji budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, który został pozytywnie zaakceptowany pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r., nie był więc jeszcze posiadaczem tego zbiornika. Urządzenie zakupione w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprzedał w dniu 20 grudnia 2020 r., ze względu na to, iż nie był jeszcze wówczas mieszkańcem Gminy Chojnice i nie mógł zgodnie z powołana uchwałą starać się o jego dofinansowanie.
Dopiero po zameldowaniu na terenie Gminy Chojnice, co nastąpiło w dniu 8 lipca 2021 r. wystąpił w dniu 3 sierpnia 2021 r. z wnioskiem o dofinansowanie planowanej inwestycji. Po pozytywnej weryfikacji wniosku, która nastąpiła w dniu 24 sierpnia 2021 r., skarżący dokonał w dniu 1 września 2021 r. zakupu zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków.
Do wniosku o dofinansowanie dołączono także faktury na zakup rur oraz kamienia na drenaż rozsączający. Z zupełnie niezrozumiałych względów dokumenty te zostały zakwestionowane przez organ. Wszak oczywistym jest, że ścieki muszą się jakoś przedostać z domu do oczyszczalni a następnie z oczyszczalni na drenaż rozsączający.
Z "gminnego programu" jednoznacznie wynika iż dofinansowaniu podlega budowa przydomowej oczyszczalni ścieków a nie jedynie zakup samego zbiornika gnilnego. Dofinansowaniu podlegać więc powinno całość poniesionych kosztów związanych z inwestycją budowy przydomowej oczyszczalni.
W świetle powyższego, zdaniem skarżącego, odmowa udzielenia dofinansowania przez organ jest bezzasadna.
Końcowo wskazano, że zastąpienie przez organ decyzji administracyjnej innymi pismami, nie może pozbawiać obywatela prawa do odwołania się od niekorzystnego rozstrzygnięcia a tym samym prawa do sądu gwarantowanego przez art 45 Konstytucji RP.
W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2023 r. ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu doprecyzował stanowisko skarżącego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu z dnia 9 września 2022 r.:
1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. ust. II pkt 1-3, rozdz. I; pkt. 5 rozdz. II, ust. III pkt 1-2 rozdz. III Załącznika Nr 1 do uchwały Nr XI/188/2016 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice" (Dz. Urz. Woj. Pom. 2016 r. poz. 1436, zwanej dalej "uchwałą") w zw. z art. 403 ust. 2-5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 poz. 2556 ze zm. – dalej: "u.p.o.ś.") poprzez błędną interpretację tych przepisów oraz ich pominięciem, skutkującą odmową udzielenia dotacji celowej mimo spełnienia przez skarżącego przesłanek do jej otrzymania,
b. pkt 4 rozdz. II Załącznika Nr 1 do Uchwały Nr XI/188/2016 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice" (Dz. Urz. Woj. Pom. 2016 r. poz. 1436, zwanej dalej "uchwałą") w zw. z art. 403 ust. 2-5 u.p.o.ś. poprzez jego pominięcie, skutkujące odmową udzielenia dotacji celowej mimo istnienia podstaw do jej otrzymania przez skarżącego;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a. art. 6, 7, 8, 9 ,77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a." poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy poprzez błędne przyjęcie, że:
- Gmina nie ma możliwości udzielenia dotacji na zrealizowaną przez skarżącego inwestycję, z uwagi na fakt, że przedmiot inwestycji tj. urządzenie służące do zagospodarowania ścieków (przydomowa oczyszczalnia) zostało zakupione przed wyrażeniem zgody przez tutejszy organ podczas, gdy skarżący udowodnił okoliczność przeciwną,
- przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi jednoelementowe urządzenie podczas, gdy na przydomową oczyszczalnię ścieków składa się cały system urządzeń,
b. art. 7, 9, 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu stron i w konsekwencji przyjęcie że:
- Gmina nie ma możliwości udzielenia dotacji na zrealizowaną przez skarżącego inwestycję, z uwagi na fakt, że przedmiot inwestycji tj. urządzenie służące do zagospodarowania ścieków (przydomowa oczyszczalnia) zostało zakupione przed wyrażeniem zgody przez tutejszy organ podczas, gdy skarżący udowodnił okoliczność przeciwną,
- przydomowa oczyszczalnia ścieków stanowi jednoelementowe urządzenie podczas, gdy na przydomową oczyszczalnię ścieków składa się cały system urządzeń.
W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej (powiększonych o podatek od towarów i usług w obowiązującej stawce). Pełnomocnik oświadcza przy tym, że koszty te nie zostały uiszczone przez skarżącego w całości ani w części,
Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia kierownika budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, należącej do skarżącego z dnia 10 marca 2023 r., na okoliczność, że przydomową oczyszczalnią ścieków nie jest wyłącznie jedno urządzenie, a system urządzeń; oraz że do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zastosowano wszystkie elementy, udokumentowane fakturami przedstawionymi przez skarżącego oraz, że wszystkie przedstawione przez skarżącego wydatki na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków są uzasadnione, jako że wszystkie elementy składały się na budowę przydomowej oczyszczalnie ścieków;
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność dokonana przez Wójta Gminy Chojnice w zakresie odmowy udzielenia dotacji celowej na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na należącej do skarżącego działce nr [...] w miejscowości P.
W pierwszej kolejności analizy wymagała kwestia oceny dopuszczalności wniesionej skargi.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z dyspozycją art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, dokonywana pod względem zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Innymi słowy, przedmiotem tym są konflikty w sferze stosunków administracyjno-prawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej organ administracji został upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków (osoby fizycznej, osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanych z nim ani więzami zależności organizacyjnej ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś ów podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa obowiązującego została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki.
Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co oznacza, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika on przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowo-administracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14-16).
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a.. Tymi władczymi formami są m.in.:
1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie powstał na tle obowiązującej na terenie Gminy Chojnice uchwały Nr XI/188/2016 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia "Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice" (Dz. Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2016 r., poz. 1436).
Uregulowanie zasad udzielania dotacji celowych ustawodawca pozostawił organom samorządowym w drodze uchwały. Uchwała jako akt prawa miejscowego, jest usytuowana wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej o charakterze wykonawczym. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 715/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżona czynność Wójta Gminy Chojnice z 9 września 2022 r. jak i wcześniejsze pisma organu w tej sprawie skierowane do skarżącego, odnoszą się do przepisów przywołanych powyżej uchwał z dnia 30 czerwca 2014 r. oraz 26 lutego 2016 r. które zostały uchwalone m.in. na podstawie art. 403 ust. 2 u.p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4, 5 i 6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.
W myśl przepisu art. 403 ust. 4 u.p.o.ś finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 6 u.p.o.ś udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. Zatem załatwienie sprawy z zakresu dotacji nie następuje w formie decyzji administracyjnej, gdyż przepisy prawa nie przewidują w sposób jednoznaczny takiej formy prawnej dla jej załatwienia. Nie można domniemywać formy decyzji dla czynności poprzedzających zawarcie przez organ administracji umowy cywilnoprawnej.
Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego odnoszącym się do praw i obowiązków indywidualnych podmiotów w zakresie Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice.
W ocenie Sądu kwestia czy w niniejszej sprawie zasadnie, mając na uwadze określone prawem miejscowym zasady, odmówiono skarżącemu prawa do dofinansowania kosztów realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, stanowi przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten rozszerza kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Umożliwia on sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli.
Należy również zwrócić uwagę, że Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP). Z uwagi na przysługujące prawo do sądu, skarżący powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego, również w sytuacji, gdy normodawca nie przewidział decyzyjnej formy załatwienia sprawy.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadniczej mierze do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest przyznanie dotacji na pokrycie wydatków, które dotowany poniósł przed rozpatrzeniem wniosku dotacyjnego przez gminę.
Jak już podkreślono, art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. przewiduje możliwość udzielania dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finasowanie zadania z zakresu ochrony środowiska wskazanym podmiotom (między innymi niezaliczonym do sektora finansów publicznych).
Z uwagi na zawarty w tym przepisie przedmiot postępowania, jakim jest dotacja celowa na sfinansowanie zadania z ochrony środowiska czyli zadania publicznego niezbędnym staje się odwołanie do definicji dotacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej: " u.f.p."
Jak wynika z art. 126 u.f.p. dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Ponadto, jak literalnie wynika z dyspozycji art. 126 u.f.p., dotacja przeznaczana jest na realizację zadania publicznego. Zgodnie natomiast z art. 127 ust 1 u.f.p.. dotacje celowe są to środki przeznaczone na:
1) finansowanie lub dofinansowanie:
a) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami,
b) ustawowo określonych zadań, w tym zadań z zakresu mecenatu państwa nad kulturą, realizowanych przez jednostki inne niż jednostki samorządu terytorialnego,
c) bieżących zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego,
d) zadań agencji wykonawczych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 3 lit. b,
e) zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym,
f) kosztów realizacji inwestycji;
2) dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych w zakresie określonym w odrębnych ustawach.
Przepisy prawa finansowego wymagają, aby dotacja celowa udzielana była z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umowy (art. 250 u.f.p.), co w przypadku dotacji udzielonej z u.p.o.ś. przewiduje art. 403 ust 6. Zgodnie z art. 250 u.f.p. w umowie o dotację trzeba w szczególności określić takie elementy, jak: wysokość dotacji; cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej.
Z powyższego wynika, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości dotowania środkami pieniężnymi – przekazanymi w ramach dotacji celowej – inwestycji z zakresu ochrony środowiska zrealizowanych przed datą zawarcia umowy dotacyjnej. Aktualne przepisy u.f.p. i art. 403 ust 5 i 6 u.p.o.ś., zdaniem Sądu nie stwarzają żadnych podstaw prawnych do przyjęcia takiego rozwiązania. Uznać należy zatem, że ustawodawca nie dopuszcza możliwości finansowania lub dofinansowania kosztów zadań publicznych, które już zostały poniesione, gdyż wydatek ten miałby charakter refundacji poniesionych kosztów, nie zaś dotacji na realizację zadania (celu). Tym samym dotacja nie może zostać przekazana na refundację poniesionych już wydatków, ponieważ do takiego działania nie dopuszczają przepisy u.f.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 954/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mający zastosowanie w realiach niniejszej sprawy Gminny program budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały Nr XI/188/2016 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 26 lutego 2016 r. w sprawie zmiany załącznika nr 1 do uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XLIII/568/2014 z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie zatwierdzenia Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice określa, że celami programu (rozdział I) jest:
1. Ograniczenie ilości odprowadzanych nieczyszczonych ścieków socjalno – bytowych bezpośrednio do gruntu lub wód, a w efekcie, przerwanie procesu ich degradacji.
2. Stworzenie alternatywy dla zagospodarowania ścieków na obszarach dla których budowa kanalizacji sanitarnej sieciowej jest niemożliwa lub ekonomicznie nieuzasadniona.
3. Poprawa stanu środowiska naturalnego Gminy Chojnice.
W rozdziale II, regulującym warunki przyznania dofinansowania określono m.in., że dofinansowaniu podlegają inwestycje udokumentowane w postaci faktur wystawionych po rozpatrzeniu wniosku przez Gminę (Rozdział II Warunki przyznania dofinansowania, pkt 5). Natomiast rozdział III określa zasady finansowania.
W ocenie Sądu, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko Wójta Gminy Chojnice, że przedstawiona przez skarżącego faktura nr [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r., na kwotę 12.345,50 zł dotycząca zakupu urządzenia będącego przedmiotem dofinansowania, została wystawiona przed dniem udzielenia dofinansowania, które nastąpiło w dnia 24 sierpnia 2021 r. W tych okolicznościach nie było możliwości udzielenia dofinansowania w sytuacji gdy wydatek podlegający co do zasady dotowaniu został poniesiony przed rozpatrzeniem wniosku przez Gminę.
W ocenie Sądu bez wpływu na prawidłowość tego stanowiska pozostawała argumentacja skarżącego, że urządzenie zakupione w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprzedał w dniu 20 grudnia 2020 r., ze względu na to, iż nie był jeszcze wówczas mieszkańcem Gminy Chojnice i nie mógł zgodnie z powołaną uchwałą starać się o jego dofinansowanie. Dopiero po zameldowaniu na terenie Gminy Chojnice, co nastąpiło w dniu 8 lipca 2021r. wystąpił w dniu 3 sierpnia 2021 r. z wnioskiem o dofinansowanie planowanej inwestycji. Po pozytywnej weryfikacji wniosku, która nastąpiła w dniu 24 sierpnia 2021 r., skarżący dokonał w dniu 1 września 2021 r. zakupu zbiornika przydomowej oczyszczalni ścieków.
Trzeba bowiem podkreślić, że wskazywane przez skarżącego czynności zostały udokumentowane umowami, a nie fakturami, jak wymaga tego pkt 5 rozdziału II Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice.
O zasadności skargi w niniejszej sprawie przesądziła natomiast okoliczność, iż skarżący już we wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r. o dofinansowanie w formie dotacji, jak i w piśmie z dnia 26 sierpnia 2022 r. wskazywał na alternatywną możliwość przyznania dofinasowania w oparciu o pkt 4 Rozdziału II Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice, który przewiduje, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w ramach posiadanych środków Wójt może udzielić pomocy osobom nie objętym zasadami określonymi w Programie i w innej wysokości dofinansowania niż określona w Programie.
Mimo tego, że będąc do tego zobowiązanym, Wójt Gminy Chojnice nie dokonał oceny wniosku dotacyjnego skarżącego na podstawie powołanego wyżej przepisu. Z uwagi na powyższe uchybienie, przedwczesnym na obecnym etapie sprawy byłoby przesądzenie, czy przedstawione przez skarżącego wydatki jako kwalifikowalne z tytułu dotacji mogą być finansowane w ramach Gminnego programu budowy i finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz szczelnych zbiorników bezodpływowych na terenie gminy Chojnice. Ocena w tym zakresie należeć będzie do organu, który w toku dalszego postępowania ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego z dnia 3 sierpnia 2021 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. przypomnieć należało, że w przedmiotowym postępowaniu nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotem skargi jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która nie została podjęta w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu zostanie wydane odrębne postanowienie.