I SA/Gd 118/26

I SA/Gd 118/26 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-03-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alicja Stępień /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 9 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym skargi S. na zarządzanie Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego dla Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2025 r., nr 23/2025 w przedmiocie zwrotu zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych p o s t a n a w i a: odrzucić skargę
Uzasadnienie
Pismem z 16 października 2025 r. S. (dalej w skrócie zwany S.) złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego dla Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Gdańsku (dalej w skrócie zwany Rzecznikiem) zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych określonym w art. 18 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1484) – dalej w skrócie zwanej u.o.n.d.f.p. w Z. w T. dotyczące "nieprzeprowadzenia (i tym samym nierozliczenia) pełnej inwentaryzacji w okresie od 2017 do 2024 roku. Sprawie nadano sygnaturę: [...].
W dniu 8 grudnia 2025 r. Zastępca Rzecznika wydała zarządzenie Nr 23/2025 o zwrocie zawiadomienia z dnia 16 października 2025 r., na podstawie art. 94 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. (z uwagi na niespełnienie wymogów formalnych).
Pismem z 12 stycznia 2026 r. S. złożył skargę na zarządzenie Rzecznika Nr 23/2025 z 8 grudnia 2025 r. o zwrocie zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych (sygn. akt: [...]).
W odpowiedzi na skargę Rzecznik wniósł o jej odrzucenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) – dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi S. uczynił wydane przez Rzecznika zarządzenie, którym zwrócono złożone przez S. zawiadomienie
z 16 października 2025 r., o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Rzecznik wydając swoje zarządzenie oparł je na treści art. 94 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p.
W art. 94 ust. 1 pkt 1-4 u.o.n.d.f.p. określone zostały wymogi formalne zawiadomienia, składanego przez podmiot ujawniający okoliczności wskazujące na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Z kolei w art. 94 ust. 4 u.o.n.d.f.p. wskazano, że jeżeli zawiadomienie nie zawiera któregokolwiek z elementów wymienionych w ust. 1 pkt 2 lub podpisu zawiadamiającego, rzecznik dyscypliny zwraca zawiadomienie, wskazując braki złożonego zawiadomienia.
Sąd zwraca uwagę, że przepisy wskazywanej ustawy nie przewidują możliwości zaskarżenia zarządzenia rzecznika o zwrocie zawiadomienia w drodze zażalenia wnoszonego do organu wyższej instancji. W ocenie Sądu, wydanie zarządzenia o zwrocie zawiadomienia nie jest również aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego, w ramach przyznanych temu sądowi uprawnień.
Z art. 169 u.o.n.d.f.p. wynika bowiem, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest możliwe na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej (dalej jako GKO) kończące postępowania oraz na postanowienia Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, kończące postępowania, wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia.
Zdaniem Sądu treść przytoczonego przepisu uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wymienił w nim w pełni zakres dopuszczalnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także podmioty uprawnione do składania skarg na orzeczenia i postanowienia GKO oraz postanowienia Przewodniczącego GKO. Wniosek taki znajduje dodatkowo oparcie w treści uzasadnienia rządowego projektu powołanej ustawy, w którym wskazano, że ustawa ma kompleksowo regulować m.in. zasady kontroli sądowoadministracyjnej wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (Sejm RP IV kadencji nr druku 1958, dostępny na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1958.htm). Z kolei dokonując zmiany art. 169 u.o.n.d.f.p. poprzez m.in. dodanie regulacji, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronom, w projekcie ustawy, uchwalonym potem jako ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 1429), wskazano, że chodzi o doprecyzowanie przepisu o wyraźne wskazanie, że skarga taka przysługuje stronom postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Sejm RP VI kadencji nr druku 4465, dostępny na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/4465.htm).
Także Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "zasadne jest stwierdzenie, że art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym uregulowaniem, które pozwala na złożenie skargi do sądu administracyjnego tylko na wprost przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcia wydawane na podstawie powołanej ustawy" (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2116/15, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepis ten jest uważany za przepis lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem szczególnym, posiadającym odrębnie uregulowane instytucje, w tym instytucję skargi do sądu administracyjnego. O szczególnym charakterze przepisu art. 169 u.o.n.d.f.p. świadczy przede wszystkim to, że reguluje on możliwość zaskarżania tylko ściśle oznaczonych rozstrzygnięć; zaś przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się, zasadniczo, do wszystkich rozstrzygnięć organów we wszystkich postępowaniach.
Skoro zatem zarządzenia wydawane przez Rzecznika nie mieszczą się w katalogu tych rozstrzygnięć, które mogą zostać poddane kontroli sądu administracyjnego to należało uznać, że S. nie przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na dokonany zwrot zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
W ocenie Sądu, uprawnienia do wniesienia skargi na zarządzenie Rzecznika nie można było także upatrywać w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich wypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt taki (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07).
Zaskarżona czynność Rzecznika polegająca na zwrocie zawiadomienia nie jest aktem, który konkretyzuje wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów, przyznane S. uprawnienie lub nałożony na ten organ obowiązek. Jest to wyłącznie czynność wskazująca na to, że z uwagi na dostrzeżone braki formalne złożonego zawiadomienia o ujawnionych okolicznościach, wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie jest możliwe wszczęcie czynności sprawdzających, a w dalszej kolejności uruchomienie postępowania wyjaśniającego.
Mając zatem powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że sprawa dotycząca zarządzenia wydanego przez Rzecznika w oparciu o art. 94 ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p., nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z powyższych względów Sąd skargę odrzucił, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a.