I SA/GD 1138/22

I SA/Gd 1138/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 35 ust. 1, art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. I. E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w .P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 czerwca 2020 r., nr SKO Gd/1378/20 w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 7.417,- (słownie: siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta P. decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. orzekł o obowiązku zwrotu do budżetu Powiatu P. przez Spółkę - organ prowadzący Liceum [...] (dalej: Liceum, Szkoła) kwoty dotacji w wysokości 94.789,42 zł, jako pobranej nienależnie oraz 15.692,40 zł, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem - wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla należności podatkowych, liczonymi od dnia następnego po dniu przekazania kwot dotacji.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO, Organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej "k.p.a.", art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 4 i 5 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) - dalej "u.f.p.", po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po przeprowadzeniu przez Starostę P. w dniach od 17 września 2018 r. do 13 lutego 2019 r. kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu Powiatu za rok 2017 i pierwsze półrocze 2018 r. W czasie kontroli sprawdzono przebieg nauczania wychowania fizycznego, zajęć sportowych i języka kaszubskiego w roku szkolnym 2017/18, zgodność informacji zawartych w informacjach o aktualnej liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień każdego miesiąca za cały rok 2017 oraz za okres od stycznia do czerwca 2018 roku, realizację wymogów stawianych przez rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2017 r. poz. 671) - dalej "rozporządzenie MEN", kwalifikacje nauczycieli zatrudnionych przez organ prowadzący, którzy w roku szkolnym 2017/18 prowadzili zajęcia szkolenia sportowego. Skontrolowano także realizację zajęć z języka kaszubskiego oraz przeprowadzono analizę obrotów na rachunku bankowym w kontekście składanych rozliczeń dotacji za rok 2017 oraz za okres od stycznia do czerwca 2018 r. Zweryfikowano informacje finansowe zawarte w rozliczeniu dotacji za rok 2017 oraz za okres od stycznia do czerwca 2018 roku, pod kątem zgodności z dokumentacją wewnętrzną jednostki a także sprawdzono na wybranej próbie, czy wydatki rozliczone dotacją oświatową w 2017 r. oraz w pierwszej połowie 2018 r. zostały faktycznie poniesione, opisane zgodnie z przyjętymi przez jednostkę zasadami oraz czy zostały wydatkowane zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), a od 1 stycznia 2018 r. zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203).
Ustalono, że w klasie trzeciej, kończącej Liceum w roku szkolnym 2017/18 nie zrealizowano w całym cyklu kształcenia wymaganych rozporządzeniem MEN 81 godzin zajęć sportowych, co świadczy o tym, że organizacja klas sportowych w Liceum narusza § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MEN, gdzie jest mowa o co najmniej tygodniowym wymiarze 10 godzin zajęć sportowych w oddziałach sportowych i szkołach sportowych. Realizacja zajęć sportowych w oddziałach sportowych Szkoły odbywała się w oparciu o porozumienie między Dyrektorem Liceum i organem prowadzącym, w ramach którego ustalono zmniejszony tygodniowy wymiar zajęć sportowych o 3 godziny na rzecz realizacji ich w formie obozów żeglarskich. Program szkolenia opracowany przez Dyrektora Liceum, obejmował 351 godzin dydaktycznych w trzyletnim cyklu kształcenia, w tym: strzelectwo - 66 godzin, samoobrona - 61 godzin, pływanie - 64 godziny, żeglarstwo - 160 godzin. Ustalono, że Szkoła złożyła w badanym okresie wnioski o uzyskanie dotacji na organizację oddziałów sportowych, podczas gdy nie spełniały one wymogów określonych dla organizowania oddziałów sportowych. Obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych wynosił 7 godzin, zamiast co najmniej 10 godzin. W związku z powyższym Starosta, w opinii SKO, prawidłowo uznał, że dotacja na organizację oddziałów sportowych w L[...] została nienależnie pobrana i podlega zwrotowi w łącznej kwocie 94.789,42 zł. SKO podkreśliło, że jeżeli Spółka jako organ prowadzący planowała obozy sportowe, to winna je finansować ze środków własnych lub wpłat uczestników tych dodatkowych zajęć.
Oprócz finansowania zajęć sportowych przedmiotem kontroli była weryfikacja prawidłowości pobrania i wykorzystania przez L[...] dotacji oświatowej przyznanej w 2017 r. i 2018 r. za 6 miesięcy, pod kątem zgodności z dokumentacją wewnętrzną jednostki, oraz sprawdzenia na wybranej próbie, czy wydatki rozliczone dotacją oświatową zostały faktycznie poniesione, opisane zgodnie z przyjętymi przez jednostkę zasadami oraz czy zostały wydatkowane zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty a od 1 stycznia 2018 r. zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. W wyniku kontroli stwierdzono, że nie jest prowadzona wyodrębniona ewidencja dla każdej ze szkół prowadzonych przez Spółkę wydatków pokrywanych z przyznanej dotacji w ujęciu kasowym, co powoduje, że kontrola poprawności rozliczenia poniesionych wydatków jest utrudniona, a wręcz jak stwierdził organ pierwszej instancji jest niemożliwa.
SKO podkreśliło, że wydatki na refundację kosztów poniesionych przez uczniów na uzyskanie prawa jazdy mogłyby być rozliczone jedynie jako koszty badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu kandydatów i uczniów, o których mowa w art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy Prawo oświatowe. Spółka jednak nie prowadzi szkoły o takim profilu. Zakup dokumentacji związanej z przystosowaniem budynku biurowego na szkołę, zakup "koncepcji instalacji fotowoltaicznej", wydatki poniesione na reklamę i ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej pracowników szkoły również nie stanowią wydatków, które mogą być sfinansowane z przyznanej dotacji oświatowej. Nie mieszczą się bowiem w katalogu uprawnień wskazanych w powołanych wyżej przepisach. Nie są bowiem bezpośrednio związane z celem na jaki dotacja została przyznana. Dotacja może być bowiem przyznana na wydatki bieżące danej szkoły lub placówki, które realizować będą zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej (art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz art. 35 ustawy o finasowaniu zadań oświatowych). SKO zwróciło uwagę, że Spółka dokonała korekty wydatków sfinansowanych z dotacji, które uznane zostały za wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem na kwotę 15.692 zł. Jak wyjaśniła w odwołaniu "celem złożonej korekty było usunięcie z rozliczenia dotacji kosztów, które zdaniem kontrolujących nie powinny zostać sfinansowane z dotacji, ponieważ w danym roku na utrzymanie szkoły zostały poniesione inne wydatki zostały one ujęte do rozliczenia". Oznacza to, że Spółka przyjęła argumentację i zasadność stanowiska organu pierwszej instancji popartą obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa wskazanymi wyżej. Korekta "0,00 zł" zasadnie zdaniem SKO, nie została uznana przez organ pierwszej instancji z uwagi to, że była nieuzasadniona i nie dokumentowała zmiany wydatków Spółki. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zakwestionowana kwota dotacji została rozliczona jako dodatkowe wynagrodzenie nauczycieli (bez udokumentowania tego faktu) a oprócz tego korekta została dokonana nie do dnia 20 stycznia 2018 r. a w dniu 11 stycznia 2019 r., to jest po upływie rocznego terminu do jej rozliczenia i jako taka nie podlegała uwzględnieniu.
SKO wskazało, że podstawę decyzji stanowi przepis art. 252 u.f.p. oraz, że istnieją przesłanki do przyjęcia, iż dotację w kwocie 15.692,40 zł wykorzystano niezgodnie z przeznaczeniem, a dotacja w kwocie 94.789.42 zł została pobrana nienależnie.
Według SKO nie do przyjęcia jest twierdzenie, że skoro powstał oddział sportowy, to z samego tego faktu można wywodzić, że dotacja w przekazanej kwocie jest uzasadniona, nawet jeżeli zachodzą wady realizacji tego celu. SKO podkreśliło, że zwrot dotacji nie jest związany z uznaniem, że oddział sportowy szkoły istniał ale z tym, że organ prowadzący szkołę L[...] w sposób nieprawidłowy gospodarował środkami otrzymanej dotacji, czyli środkami publicznymi i nie realizował ustawowego obowiązku prowadzenia zajęć sportowym w wymaganym wymiarze.
W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 740/20 oddalił skargę Strony. Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niesporny, zaś jego ocena w kontekście obowiązującego i prawidłowo przywołanego stanu prawnego nie budzi wątpliwości Skarżąca w 2017 r. pobrała dotację oświatową przeznaczoną na zajęcia sportowe prowadzone w Liceum w oddziale sportowym w wymiarze minimalnym 10 godzin tygodniowo a przeprowadziła takie zajęcia faktycznie w wymiarze 7 godzin tygodniowo. Zatem zasadnie za nieprawidłowe organy obu instancji uznały rozliczenie w ramach wymaganych godzin zajęć sportowych obozu sportowego i przyjęcie przez skarżącą średniej okresowej ilości godzin wskazanych zajęć. Skoro dotacja przyznana została na ściśle określoną ilość tygodniową zajęć sportowych, to jest minimum 10 godzin a nie średnią okresową ilość godzin takich zajęć, to nie można przyjąć stanowiska skarżącej za prawidłowe. Powołane w decyzji SKO jak i decyzji organu pierwszej instancji przepisy prawa nie zezwalają na okresowe rozliczanie godzin wskazanych zajęć a wyraźnie wskazują, że ich wymiar tygodniowy wynosi minimum 10 godzin. Stąd zarzuty skargi w tym zakresie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługują na uwzględnienie.
W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1179/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
NSA stwierdził, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., albowiem obowiązkiem Sądu była również konieczność zbadania czy ustalenia faktyczne, które były podstawą zaskarżonej decyzji są kompletne i czy zostały dokonane bez naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.
NSA wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd brał pod uwagę i oceniał prawidłowość ustaleń faktycznych dotyczących również części roku szkolnego 2016/2017, za który wypłacono dotację.
Odnośnie dotacji przyznanej na organizację oddziałów sportowych w Szkole prowadzonej przez Spółkę, NSA zauważył, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można także odczytać na jakiej podstawie prawnej dotyczącej organizacji oraz działania oddziałów sportowych WSA zaakceptował ustalenie, że przed 1 września 2017 r. nie był zachowany tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć sportowych, skoro jedyny przepis jaki brał pod uwagę to obowiązujący od 1 września 2017 r. § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego.
NSA zauważył, że jeżeli w sprawie przyjęto, iż Spółka nie zachowała obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć sportowych dla oddziałów sportowych (10 godzin), to oceny wymaga fakt przeprowadzenia zajęć sportowych w wymiarze co najmniej 7 godzin tygodniowo . Ta okoliczność musi być oceniona nie tylko z uwzględnieniem szczegółowego celu przyznanych dotacji (organizacja oddziałów sportowych w Liceum) ale także z uwzględnieniem ogólnego celu dotacji wynikającego z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dofinansowanie realizacji zadań szkoły). Nie ma wątpliwości, że również w przypadku szkół sportowych lub oddziałów sportowych dofinansowaniu podlegają także wszystkie inne zadania polegające na realizacji zajęć objętych właściwymi dla poszczególnych typów szkół ramowymi planami nauczania, w tym również obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego. Takie obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego w szkołach i oddziałach sportowych realizowane są w ramach ustalanego przez dyrektora szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć sportowych, który wynosi co najmniej 10 godzin (§ 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 marca 2017 r. oraz § 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r.). Przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy nie pozwala na ustalenie czy dofinansowanie zadania polegającego na organizacji i prowadzeniu obowiązkowych dla danego typu szkoły (liceum) zajęć wychowania fizycznego zawierających się w ustalonym przez dyrektora Liceum obowiązkowym tygodniowym wymiarze zajęć sportowych dla oddziałów sportowych Szkoły, zostało dofinansowane w ramach dotacji na organizację oddziałów sportowych, czy niezależnie od tej dotacji. Ustalenie tej okoliczności jest istotne dla orzeczenia o zwrocie dotacji, ponieważ w przypadku gdyby ta dotacja była przeznaczona na dofinansowane organizacji i prowadzenia tej części zajęć sportowych, które są obowiązkowymi dla danego typu szkoły zajęciami wychowania fizycznego, to wówczas nie można byłoby stwierdzić, że w tej części dotacja nie była należna.
NSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, usuwając przedstawione wyżej uchybienia, powinien ocenić, czy ustalenie faktyczne dokonane przez organy dotyczą także innych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okresów niż przedstawiony w zaskarżonym wyroku rok szkolny 2017/2018, jeżeli tak, jaka jest podstawa tych ustaleń i czy ustalenia te zostały dokonane bez naruszenia przepisów postępowania, czy istnieje podstawa prawna do ustalenia zaniżenia faktycznego wymiaru godzin zajęć sportowych w Liceum prowadzonym przez skarżącą w stosunku do obowiązkowego tygodniowego wymiaru tych godzin w oddziałach sportowych – przed 1 września 2017 r. a ponadto jakie znaczenie w stanie faktycznym sprawy dla ustalenia obowiązku zwrotu dotacji ma okoliczność, że obowiązkowe dla danego typu szkoły zajęcia wychowania fizycznego zawierają się w ustalonym przez dyrektora Liceum obowiązkowym tygodniowym wymiarze zajęć sportowych dla oddziałów sportowych Szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.
Na wstępie zauważyć trzeba, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1179/21, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2021 r. oddalający skargę w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu.
Z uwagi na powyższe w sprawie zastosowanie znajdował art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a", zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z powyższego przepisu wynika, że sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny od wykładni prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki również na przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę z uwagi na związanie wykładnią nie może zatem formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.
Zasadnicza kwestia sporna dotyczy rozstrzygnięcia, czy Spółka realizowała kształcenie sportowe zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, a w konsekwencji, czy stwierdzone przez organ nieprawidłowości uzasadniały wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji na organizację oddziałów sportowych w kwocie 94.789,42 zł jako nienależnie pobranej.
W sprawie istotne jest, że zwrot dotacji wynikający z zaskarżonej decyzji jako pobranej nienależnie obejmował okres całego roku 2017 oraz pierwszego półrocza roku 2018, to znaczy część roku szkolnego 2016/2017, cały rok szkolny 2017/2018 oraz część roku szkolnego 2018.
W niniejszej sprawie ustalenia wymagało zatem: czy kontrola w zakresie rozliczenia dotacji obejmowała cały ww. okres, a po drugie jakie warunki (w oparciu o jakie przepisy) w tym czasie musiały spełnić oddziały i szkoły sportowe.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1179/21 w niniejszej sprawie zbadania wymagało, czy ustalenia faktyczne, które były podstawą zaskarżonej decyzji są kompletne i czy odnoszą się do całego okresu, za który wypłacono dotację. Z powyższego wynika, że kontrola dotycząca między innymi przebiegu nauczania wychowania fizycznego i innych zajęć sportowych powinna dotyczyć: całego 2017 r. i pierwszego półrocza 2018 r., czyli obejmować części roku szkolonego 2016/2017 r., cały rok szkolny 2017/2018 i część roku szkolnego 2018.
Tymczasem SKO orzekając w sprawie zwrotu dotacji mimo, iż wskazywało, że kontrola dotyczyła prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji za cały rok 2017 i pierwsze półrocze 2018 r. - ustalenia faktyczne w zaskarżonej decyzji, dotyczące wymiaru godzin przeznaczonych na zajęcia sportowe odnosiło jedynie do "roku szkolnego 2017/2018", tj. z pominięciem ustaleń dotyczących pierwszej połowy 2017 r. Natomiast wynikająca z decyzji sankcja w postaci zwrotu nienależnie pobranej dotacji dotyczyła okresu od stycznia 2017 r. do czerwca 2018 r.
Z protokołu kontroli z dnia 13 lutego 2019 r., z części tytułowej wynika, że kontrola prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji dotyczyła całego 2017 r. oraz pierwszego półrocza 2018 r. W punkcie III. protokołu wskazano, że okres objęty kontrolą to: 2017 i 2018 r.
Niemniej jednak z treści ww. protokołu kontroli wynika, że ustalenia w zakresie wymiaru godzin zajęć sportowych odniesiono w głównej mierze do roku szkolnego 2017/2018. Nie jest więc możliwe stwierdzenie, czy w pierwszej połowie 2017 r. Spółka realizowała zajęcia w wymiarze 10 godzin tygodniowo i w tym zakresie organ zobligowany będzie do uzupełnienia materiału dowodowego. Tym bardziej, że z protokołu nie wynika, a organ nie rozważał kwestii - ile tygodni nauki było w pierwszej połowie 2017 r. (tj. drugim semestrze roku szkolnym 2016/2017) i czy w tym czasie Szkoła realizowała dziesięciogodzinny tygodniowy wymiar zajęć. Z powyższego wynika, że ustalenia zawarte w protokole kontroli - odnoszące się do pierwszej połowy 2017 r. nie są ujęte w taki sposób, aby dało się skontrolować decyzję w zakresie prawidłowości stanowiska odnośnie zwrotu dotacji.
Należy zauważyć, że ustalenia poczynione w toku kontroli zawarte w protokole kontroli są dowodem w sprawie i stanowią podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sporządzony w sprawie protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem zgodnie z tym przepisem stanowi dowód tego, co zostało w nim przez organy państwowe w zakresie ich działania urzędowo stwierdzone. Nie oznacza to jednak, że organy powinny przyjmować ustalenia tego dokumentu w sposób bezkrytyczny. Z art. 76 § 3 k.p.a., wynika bowiem, że możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. W sytuacji zatem, gdy ustalenia protokołu są niepełne, jak w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu jest przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających, zgromadzenie dodatkowego materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dokument urzędowy podlega ocenie organu przez pryzmat art. 80 k.p.a., a więc jak każdy dowód w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I GSK 1665/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu - jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 k.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Charakter dokumentu urzędowego z art. 76 § 1 k.p.a. nie wyklucza pozostałych obowiązków dowodowych organu, wynikających z art. 7 k.p.a., który wymaga podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dodać należy, że przewidziana w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I GSK 477/22, publ. LEX nr 3392658).
Tym samym obowiązkiem organu będzie dokonanie ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, tak aby z akt sprawy wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że Szkoła realizowała, bądź nie, tygodniowy wymiaru 10 godzin zajęć w całym 2017 roku i w pierwszej połowie 2018 r.
Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne, które były podstawą zaskarżonej decyzji są niekompletne i zostały dokonane z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.
Organ dokona pełnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, następnie odniesie je do właściwej podstawy prawnej obowiązującej w danym okresie, albowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można odczytać na jakiej podstawie prawnej dotyczącej organizacji oraz działania oddziałów sportowych ustalił, że przed 1 września 2017 r. nie był zachowany tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć sportowych, skoro jedyny przepis jaki brał pod uwagę, to obowiązujący od 1 września 2017 r. § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego.
Wskazania wymaga, że w zakresie dotacji na organizację oddziałów sportowych przyznanej od 1 stycznia 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 października 2012 r. w sprawie warunków tworzenia, organizacji oraz działania oddziałów sportowych, szkół sportowych oraz szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1129). W § 7 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych wynosi w oddziałach sportowych i szkołach sportowych - co najmniej 10 godzin. Jednocześnie zgodnie z § 7 ust. 2 obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych w oddziałach i szkołach, o których mowa w ust. 1, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym, na podstawie programu szkolenia sportowego, z uwzględnieniem etapu szkolenia sportowego, sportu oraz poziomu wyszkolenia sportowego uczniów, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do § 7 ust. 3 tego rozporządzenia w ramach ustalonego zgodnie z ust. 2 obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć sportowych są realizowane obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego, przewidziane w ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły.
Natomiast w zakresie dotyczącym zajęć sportowych w realizowanych od drugiej połowy 2017 r. obowiązuje (od 1 września 2017 r.) rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie oddziałów i szkół sportowych oraz oddziałów i szkół mistrzostwa sportowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 671). W § 9 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych wynosi w oddziałach sportowych i szkołach sportowych – co najmniej 10 godzin. W § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia podano, że obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć sportowych w oddziałach i szkołach, o których mowa w ust. 1, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, na podstawie programu szkolenia, z uwzględnieniem etapu szkolenia sportowego, sportu oraz poziomu wyszkolenia sportowego uczniów. Natomiast w ustępie 3 ww. rozporządzenia zapisano, że w ramach ustalonego zgodnie z ust. 2 obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć sportowych są realizowane obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego, przewidziane w ramowym planie nauczania dla danego typu szkoły, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe.
Z uwagi na powyższe organ w wydanej decyzji powoła prawidłowo podstawę prawną z uwzględnieniem wskazanych wyżej okresów obowiązywania rozporządzeń.
Odnosząc się do treści przepisów rozporządzeń należy wskazać, że regulują one w sposób tożsamy, że w skład tygodniowego wymiaru dziesięciu godzin zajęć sportowych należy włączyć obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego, przewidziane w ramowym planie nauczania. Oznacza to, że również w tym zakresie należy dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, z których będzie wynikało w rozliczeniu tygodniowym: zarówno ilość godzin zajęć sportowych jak i godzin wychowania fizycznego przewidziana w ramowym planie nauczania. Zastosowanie ww. przepisów rozporządzeń powinno więc być poprzedzone ustaleniem, czy faktyczny wymiar godzin uwzględniał przedstawioną wyżej wykładnię, zgodnie z którą należy zsumować godziny zajęć sportowych i wychowania fizycznego, skoro w przypadku szkół sportowych lub oddziałów sportowych dofinansowaniu podlegają wszystkie inne zadania polegające na realizacji zajęć objętych właściwymi dla poszczególnych typów szkół ramowymi planami nauczania, w tym również obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego. Takie obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego w szkołach i oddziałach sportowych realizowane są w ramach ustalanego przez dyrektora szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć sportowych, który wynosi co najmniej 10 godzin (§ 9 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 27 marca 2017 r. oraz § 7 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 października 2012 r.).
W związku z powyższym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy Spółka zrealizowała tak rozumiany – obowiązkowy, tygodniowy wymiar zajęć sportowych wynoszący dla oddziałów sportowych oraz szkół sportowych co najmniej 10 godzin.
Obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zatem uzupełnienie materiału dowodowego również o wskazane wyżej informacje, a ponadto jego ocena w kontekście prowadzonych w Szkołę obowiązkowych zajęć z wychowania fizycznego.
Obecnie zgromadzamy przez organ materiał dowodowy nie pozwala również na ustalenie, czy dofinansowanie zadania polegającego na organizacji i prowadzeniu obowiązkowych dla danego typu szkoły (liceum) zajęć wychowania fizycznego zawierających się w ustalonym przez dyrektora Liceum obowiązkowym tygodniowym wymiarze zajęć sportowych dla oddziałów sportowych Szkoły, zostało dofinansowane w ramach dotacji na organizację oddziałów sportowych, czy niezależnie od tej dotacji. Ustalenie tej okoliczności jest istotne dla orzeczenia o zwrocie dotacji, ponieważ w przypadku gdyby ta dotacja była przeznaczona na dofinansowane organizacji i prowadzenia tej części zajęć sportowych, które są obowiązkowymi dla danego typu szkoły zajęciami wychowania fizycznego, to wówczas nie można byłoby stwierdzić, że w tej części dotacja nie była należna.
Organ będzie miał na uwadze, że obowiązkowe dla danego typu szkoły zajęcia z wychowania fizycznego zawierają się w ustalonym przez dyrektora Liceum obowiązkowym tygodniowym wymiarze zajęć sportowych dla oddziałów sportowych Szkoły. Ustalenia faktyczne przedstawione w zaskarżonej decyzji nie dotyczą wskazanych wyżej okresów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane do poczynienia ustaleń w zakresie całego okresu dotyczącego całego 2017 r. i pierwszego półrocza 2018 r. Dopiero bowiem, jeśli organy w sposób prawidłowy ustalą stan faktyczny sprawy - możliwe będzie odniesienie się do kwestii, czy istniały podstawy do zwrotu pobranej przez Spółkę dotacji.
W sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego będzie wynikało, że Szkoła nie zrealizowała wymaganego tygodniowego wymiaru zajęć: obowiązkiem organu będzie analiza sprawy w kontekście tego, że dotacja, której dotyczy obowiązek zwrotu została przyznana na organizację oddziałów sportowych w Szkole prowadzonej przez Spółkę.
Jeżeli więc w ponownym postępowaniu organ ustali, że w okresie objętym kontrolą rzeczywiście spółka nie realizowała obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin zajęć sportowych dla oddziałów sportowych (10 godzin), to obowiązkiem organu będzie odniesienie się do faktu przeprowadzania przez Szkołę zajęć w wymiarze co najmniej 7 godzin tygodniowo. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I GSK 1179/21 ta okoliczność musi być oceniona nie tylko z uwzględnieniem szczegółowego celu przyznanych dotacji (organizacja oddziałów sportowych w Liceum) ale także z uwzględnieniem ogólnego celu dotacji wynikającego z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dofinansowanie realizacji zadań szkoły).
W tym miejscu wskazania wymaga, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowił art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 2 ww. ustawy w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. W ustępie 4 ww. artykułu wskazano, że dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Natomiast w ust. 5 wskazano, że zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Z powyższego wynika, że dotacja oświatowa jest wsparciem przeznaczonym na realizację określonych celów. Natomiast cele na jakie dotacja może być przeznaczona wynikają z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z tym przepisem dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki.
W kontekście powyższego należy odnieść się nie tylko do szczegółowego celu przyznanych dotacji (organizacja oddziałów sportowych w Liceum) ale także z uwzględnieniem ogólnego celu dotacji wynikającego z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty oraz z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dofinansowanie realizacji zadań szkoły). Nie ma wątpliwości, że również w przypadku szkół sportowych lub oddziałów sportowych dofinansowaniu podlegają także wszystkie inne zadania polegające na realizacji zajęć objętych właściwymi dla poszczególnych typów szkół ramowymi planami nauczania, w tym również obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego. Takie obowiązkowe zajęcia wychowania fizycznego w szkołach i oddziałach sportowych realizowane są w ramach ustalanego przez dyrektora szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć sportowych, który wynosi co najmniej 10 godzin.
Z akt sprawy nie wynika, czy dofinansowanie zadania polegającego na organizacji i prowadzeniu obowiązkowych dla danego typu szkoły (liceum) zajęć wychowania fizycznego zawierających się w ustalonym przez dyrektora Liceum obowiązkowym tygodniowym wymiarze zajęć sportowych dla oddziałów sportowych Szkoły, zostało dofinansowane w ramach dotacji na organizację oddziałów sportowych, czy niezależnie od tej dotacji. Ustalenie tej okoliczności jest istotne dla orzeczenia o zwrocie dotacji, ponieważ w przypadku gdyby ta dotacja była przeznaczona na dofinansowane organizacji i prowadzenia tej części zajęć sportowych, które są obowiązkowymi dla danego typu szkoły zajęciami wychowania fizycznego, to wówczas nie można byłoby stwierdzić, że w tej części dotacja nie była należna.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo należy wskazać, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja z 16 czerwca 2020 r. utrzymywała w mocy decyzję Starosty P. z dnia 7 lutego 2020 r. dotyczącą zwrotu dotacji za rok 2017 i pierwsze półrocze 2018, natomiast wskazywana przez Skarżącą decyzja z 23 czerwca 2020 r. wydana została w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2015. Według art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie wykazano, aby zachodziła tożsamość przedmiotu rozstrzygnięcia w obydwu sprawach a ponadto zaskarżona ostateczna decyzja wydana została przed dniem 23 czerwca 2020 r., to jest przed dniem wydania decyzji przez organ pierwszej instancji w drugiej sprawie.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten określa właściwość rzeczową ministra, wojewody, innych dysponentów części budżetowych oraz innych kierowników państwowych jednostek budżetowych do wydawania w pierwszej instancji decyzji w sprawach środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Wskazany wyżej przepis nie był podstawą działania Starosty P., który prawidłowo kompetencję swoją do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji wypłaconej z budżetu Powiatu P. wywiódł z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy, na które składają się: wpis od skargi (2.000,- zł) opłata od pełnomocnictwa (17,- zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (5.400,- zł), obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265).