I SA/Gd 1076/21

I SA/Gd 1076/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Irena Wesołowska
Krzysztof Przasnyski
Małgorzata Gorzeń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
I GSK 665/22 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art.31 zq ust.8, art.31 zy ust.1.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 152
art.10 ust.1.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...]
Uzasadnienie
I SA/Gd 1076/21
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z 30 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. dalej: k.p.a.), art. 31zq ust. 8 i art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 371, dalej: rozporządzenie), utrzymał w mocy decyzję własną z 21 kwietnia 2021 r., którą odmówił K.S. prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r.
Stan sprawy jest następujący:
Wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. K.S. (dalej: skarżący) zwrócił się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r.
Decyzją z 21 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: ZUS, organ) odmówił skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za luty 2021 r.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną decyzją z 30 kwietnia 2021 r., ZUS utrzymał w mocy decyzję własną.
W uzasadnieniu organ wskazał, że po zweryfikowaniu wpisu w rejestrze REGON stwierdzono, że na 30 listopada 2020 r. rodzajem przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącego, według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, była działalność oznaczona kodem 10.20.Z, która nie została wymieniona w rozporządzeniu, w związku z czym nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek. Organ ustalił, że wprawdzie we wniosku jako przeważającą działalność według PKD skarżący podał kod 55.20.Z, jednak zmiana danych w tym zakresie w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej nastąpiła dopiero 10 marca 2021 r.
Skarżący powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając jej uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji z 21 kwietnia 2021 r.
Skarżący wyjaśnił, że od 2 lutego 2019 r. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] (adres: ul[...]), której przedmiotem jest wynajem miejsc noclegowych. W rejestrze REGON został wpisany pod numerem [...], pod którym widnieje informacja, że 2 lutego 2019 r. została zgłoszona działalność przeważająca o kodzie PKD 55.20.Z, a nie jak przyjął organ o kodzie 10.20.Z. W ocenie skarżącego ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za nieprawidłowe. W celu potwierdzenia charakteru prowadzonej działalności do skargi załączono kopię informacji z Urzędu Statystycznego [...] z 9 kwietnia 2021 r. oraz kopie pism Starosty Powiatu [...] z 1 i 12 kwietnia 2021 r. dotyczące sprawy z wniosku skarżącego o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w ramach wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, w szczególności zaś przesłanki prowadzenia na 30 listopada 2020 r. działalności objętej kodem PKD uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia.
W ocenie organu, w przypadku skarżącego kod PKD przeważającej działalności w rejestrze REGON nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż został zmieniony w CEIDG dopiero 10 marca 2021 r. Skarżący zaś konsekwentnie wskazuje, że działalność gospodarczą o kodzie PKD 55.20.Z (który został wymieniony w § 10 ust. 2 rozporządzenia) prowadzi od 2 lutego 2019 r. i od początku jest to przeważająca działalność, co potwierdzają dane z REGON.
Mając na uwadze tak zarysowany spór, należy wskazać, że w sprawie kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia "przeważająca działalność" na gruncie wskazanego przez organ jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji § 10 ust. 2 rozporządzenia, a następnie dokonanie prawidłowej wykładni tej regulacji. Podkreślenia wymaga, że przepis ten odpowiada treści art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19, rozporządzenie zaś zostało wydane na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19.
Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia płatnika składek prowadzącego na dzień 30 listopada 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres.
Stosownie do § 11 pkt 3 rozporządzenia warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za luty 2021 r., nie później niż do dnia 31 marca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.
Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm.), które zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 443, dalej: u.o.s.p.). W akcie tym, odnośnie "do przeważającej działalności", w załączniku Zasady Budowy Klasyfikacji, Definicje działalności w punkcie 7 wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi, jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada.
W przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 u.o.s.p. ustawodawca wskazał, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej u.o.s.p. nie ma definicji pojęcia "przeważająca działalność" gospodarcza, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarto delegację ustawową do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. Nr 2015, poz. 2009 ze zm., dalej: rozporządzenie o metodologii), w którym w § 9 ust. 1 przewidziano, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiąganie zysku, zakładów działalności gospodarczej: stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów, rodzaj przeważającej działalności ustala się na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
W świetle powołanych regulacji jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważająca działalność" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z przywołanych powyżej przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując działalność gospodarczą. Należy zatem stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub – jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika – na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj. ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r., poz. 569), wchodzi w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/ web/tarczaantykryzysowa).
Właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważająca działalność" oraz dokonanie wykładni § 10 ust. 2 rozporządzenia ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2021 r.
I SA/Sz 955/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r. II GSK 1010/13, LEX nr 1572566; wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2006 r. VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125).
W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie lub aktualizację danych do rejestru REGON przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyrokach z 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 (OSNP 2013/21-22/260) i z 23 listopada 2016 r. II UK 402/15 (LEX nr 2183487) SN wskazał, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawiono stronę możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne. Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1205), która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON.
Przywołane wyroki dotyczyły skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD, niepokrywającego się z rejestrem REGON. Wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę SN stwierdził, że skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wynikająca z ww. ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z jego treści nie można wywieść, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ww. ustawy.
Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru jest – zdaniem Sądu – istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania przyjęty na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD, tj. wpis w CEIDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa. Co więcej, organ nie odniósł się do twierdzeń we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że zarówno wskazany we wniosku kod PKD, jak i ten, który wynika z danych rejestrowych REGON mieści się w dyspozycji przepisu kreującego zwolnienie.
Jak już wskazano, wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez ZUS jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi – podany we wniosku kod PKD – nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur.
Należy powtórzyć, że wpis w CEIDG nie ma charakteru pewnego – korzysta z domniemania prawdziwości, które jest wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Ponadto, jak wyżej wskazano, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku.
Zdaniem Sądu, wpis w CEIDG jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełnia również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obwiązkom statystycznym).
W tym miejscu należy wskazać, że rozporządzenie w sprawie PKD przewiduje, że aby uniknąć zbyt częstych zmian stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. A zatem, wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.
W związku z powyższym, przyjęty przez ZUS sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje. Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają (co mogą wykazać za pomocą dokumentów źródłowych).
Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.
W ocenie Sądu, przy takim rozumieniu "przeważającej działalności" na gruncie analizowanego przepisu, jaki zaprezentował ZUS, dochodzi do naruszenia zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.
Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi) należy dokonać pomiędzy podmiotami, które – co wymaga podkreślenia – faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.
Przyjęcie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium wymogu wpisu w rejestrze w rubryce przeważającej działalności gospodarczej, doprowadziło do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie (rzeczywiście) prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD zostały pozbawione dostępu do ulgi. W rozpoznawanej sprawie działanie ZUS prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy, a tym samym, nie realizuje głównego celu przyjętej regulacji prawnej. Przyjęty przez organ sposób wykładni § 10 rozporządzenia wywołuje więc wyłącznie negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ – jak już wyżej wskazano – zapis dotyczący zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dowodów/dokumentów. O ile oczywiście, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, skarżący kwestionuje zasadność rozstrzygnięcia na podstawie kodu PKD wpisanego w rubryce przeważającej działalności, wskazując jednocześnie, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wskazanego w tym przepisie kodu PKD 2007.
Zdaniem Sądu, organ dokonał nieprawidłowej wykładni treści analizowanego przepisu, bowiem z jego językowego brzmienia wynika, że ulgę należy przyznać na wniosek płatnika prowadzącego, na dzień złożenia wniosku z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według PKD 2007, jako rodzaj przeważającej działalności wymienionymi tam kodami. Ustawodawca nie zastrzegł w tej regulacji, że chodzi o kod PKD wpisany jako rodzaj przeważającej działalności w odpowiednim rejestrze (CEIDG, REGON). Takie rozumienie analizowanej regulacji jest wadliwe, niezasadnie pomija kwestię faktycznej przeważającej działalności danego podmiotu, a przez to nie realizuje ratio legis ustawy o COVID- 19.
Końcowo należy wskazać, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy k.p.a., w tym zasady ogólne, stanowiące m.in., że organy administracji publicznej powinny: stać na straży praworządności (art. 7), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.
Ze wskazanych powyżej względów wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako wadliwe, bowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżący podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o ulgę bez umożliwienia wykazania, że spełnia on kryterium prowadzenia przeważającej działalności według PKD wskazanych w § 10 ust. 2 rozporządzenia. Co więcej, organ w żaden sposób nie odniósł się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy (a następnie dołączonych do skargi), które w jego ocenie potwierdzają przyznanie mu prawa do zwolnienia.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną przez Sąd ocenę prawną dotyczącą interpretacji pojęcia "przeważająca działalność" oraz rozważy, na podstawie całego materiału dowodowego, czy zaistniały ustawowe przesłanki do zwolnienia skarżącego z opłacania składek we wnioskowanym zakresie.
Jednocześnie organ rozważy potrzebę wyjaśnienia skarżącemu, jakie jeszcze dokumenty może przedstawić w celu wykazania prowadzenia przeważającej działalności o kodzie PKD 55.20.Z, uprawniającym do zwolnienia. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy bowiem do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, choć wpis taki (o czym już była mowa) potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego. Jeśli zatem organ w ramach prowadzonego postępowania zidentyfikował problem rozbieżności pomiędzy treścią wniosku a zarejestrowanym kodem PKD, powinien przeprowadzić działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii, nie zaś w sposób automatyczny i bezrefleksyjny odmawiać przyznania uprawnienia, o jakim mowa w sprawie. Organ przed wydaniem niekorzystnej dla skarżącego decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość także zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.).
W ocenie Sądu organ nie przeprowadził w sprawie właściwego, zupełnego i obiektywnego postępowania, naruszając tym samym ogólne zasady postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że obie kontrolowane decyzje są wadliwe, jako wydane przedwcześnie i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.