I SA/Łd 796/19

I SA/Łd 796/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bożena Kasprzak /sprawozdawca/
Cezary Koziński
Tomasz Adamczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 945/20 - Wyrok NSA z 2024-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 252 ust. 1, ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 11 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Adamczyk Sędziowie Sędzia WSA Cezary Koziński Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w latach 2015 i 2016 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 783 złotych (siedemset osiemdziesiąt trzy złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania Centrum "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - organu prowadzącego Liceum "B" w R., utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu R. z dnia [...] r.:
1) określającą ww. Spółce wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. w łącznej kwocie 7.237,85 zł;
2) określającą ww. Spółce wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 r. w łącznej kwocie 6.845,93 zł;
3) określającą termin naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych należnych od ww. kwoty - od dnia 2 listopada 2017 r.;
4) nakazującą Spółce zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 r. i 2016 r., wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 2 listopada 2017 r. do dnia zapłaty na rachunek bankowy budżetu Powiatu R.;
W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją (wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy) organ pierwszoinstancyjny powołując się na: art. 104 § 1 k.p.a., art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.) dalej jako: O.p., art. 60 pkt 1, art. 67, art. 252 ust. 1 pkt 2 i art. 252 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz., 869 ze zm.) – dalej: u.f.p. oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1481 ze zm.) – dalej: u.s.o., orzekł o zwrocie przez Centrum "A" Sp. z o.o. z s. w Ł. - podmiot prowadzący Liceum "B" w R. - dotacji udzielonych ww. Spółce w 2015 i 2016 roku przez Powiat R..
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, że w wyniku przeprowadzenia po raz kolejny postępowania, organ I instancji określił Centrum "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - organowi prowadzącemu Liceum "B" w R. wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 i 2016 roku, termin naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych należnych od ww. kwoty - od dnia 2 listopada 2017 r. (od dnia następującego po upływie terminu zwrotu - tj. po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, który to fakt miał miejsce w dniu 18.10.2017 r. - podpisanie protokołu kontroli) i nakazał ww. Spółce dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od dnia 2 listopada 2017 r. do dnia zapłaty na rachunek bankowy budżetu Powiatu R..
Wskazano również, iż na łączną kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 roku składa się pobrana przez Spółkę dotacja na łączną liczbę 4 słuchaczy (w tym za miesiąc luty - 1 słuchacz, za miesiąc czerwiec - 1 słuchacz, za miesiąc lipiec -1 słuchacz, za miesiąc sierpień - 1 słuchacz), stanowiącą różnicę pomiędzy faktyczną liczbą uczniów wykazaną przez szkołę w miesięcznych meldunkach o liczbie uczniów a ilością uczniów ustaloną podczas kontroli na podstawie analizy list obecności odzwierciedlających uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania, w kwocie 262,57 zł (1 słuchacz 63,93 zł, 2 słuchaczy x 64,50 zł + 1 słuchacz x 69,64 zł). Na łączną kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 roku składa się także pobrana przez Spółkę dotacja za miesiące: lipiec i sierpień 2015 r. za łącznie 52 słuchaczy wykazanych za dużo w każdym z tych miesięcy (słuchacze ci uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2015 r., jednakże uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 23 czerwca 2015 r. nie otrzymali promocji na kolejny semestr oraz nie zostali wyznaczeni do przystąpienia do egzaminu w terminie dodatkowym), na kwotę 6.975,28 zł (52 słuchacz x 64,50 zł + 52 słuchaczy x 69,64 zł = 6.975,28 zł).
Z kolei na łączną kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 roku składa się pobrana przez Spółkę dotacja na łączną liczbę 9 słuchaczy (w tym za miesiąc czerwiec - 3 słuchaczy, za miesiąc lipiec - 3 słuchaczy, za miesiąc sierpień - 3 słuchaczy), stanowiącą różnicę pomiędzy faktyczną liczbą uczniów wykazaną przez szkołę w miesięcznych meldunkach o liczbie uczniów a ilością uczniów ustaloną podczas kontroli na podstawie analizy list obecności odzwierciedlających uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania, w kwocie 677,07 zł (9 słuchaczy x 75,23 zł). Na łączną kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2016 roku składa się także pobrana przez Spółkę dotacja za miesiące: lipiec i sierpień 2016 r. za łącznie 82 słuchaczy wykazanych za dużo w każdym z tych miesięcy (słuchacze ci uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2016 r., jednakże uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 20 czerwca 2016 r. nie otrzymali promocji na kolejny semestr oraz nie zostali wyznaczeni do przystąpienia do egzaminu w terminie dodatkowym), na kwotę 6.168,86 zł (41 słuchaczy x 2 m-ce x 75,23 zł = 6.168,86 zł).
Zatem, zdaniem organu odwoławczego, istota sporu sprowadza się do odmiennej oceny przez organ I instancji oraz skarżącą Spółkę wystąpienia przesłanek do uznania dotacji pobranej przez nią w łącznej kwocie 7.237,85 zł za dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2015 roku oraz kwocie 6.845,93 zł za dotację pobraną w nadmiernej wysokości w 2016 roku.
Odnosząc się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości na słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w poszczególnych miesiącach 2015 i 2016 roku Kolegium nie stwierdziło, aby dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne były nieprawidłowe i niewystarczające. Zasadnie organ przyjął, iż skarżąca występując o dotację obowiązana była dokumentować obecność słuchaczy na zajęciach m.in. w celu ustalenia, na ilu słuchaczy przysługuje dotacja w danym miesiącu, a następnie dla potrzeb kontroli prawidłowości wniosków o dotacje. Wobec powyższego, w związku z ustaleniami podczas kontroli finansowo-merytorycznej przeprowadzonej w szkole przez audytora wewnętrznego w dniach od 4 maja do 30 czerwca 2017 r., że skarżąca w składanych wnioskach o dotację wskazała większą liczbę słuchaczy uprawnionych do dotacji, niż ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych z uwzględnieniem wymogu 50% obecności słuchacza na zajęciach lekcyjnych w poszczególnych miesiącach 2015 r. łącznie o 4 słuchaczy, a w 2016 roku o 9 słuchaczy, w ocenie Kolegium powyższe ustalenia organu I instancji nie budzą zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutów odwołania co do nieprawidłowego ustalenia przez organ I instancji liczby słuchaczy uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych miesiącach 2015 i 2016 roku uznano, że organ w sposób uprawniony uznał, iż na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek prowadzenia dokumentacji w taki sposób, aby była ona przejrzysta, czytelna i rzetelna, gdyż w przeciwnym razie winien liczyć się z konsekwencjami w postaci zwrotu dotacji. Do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy konkretni słuchacze faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po kilku latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Uznano zatem, że brak spełnienia wymogu 50% frekwencji słuchacza w zajęciach w miesiącu czerwcu pozbawia podmiot prowadzący szkołę dotacji na takich słuchaczy.
Z kolei za okres wakacji (lipiec i sierpień), stosownie do przepisu art. 90 ust. 3h u.s.o., dotacje przysługują na każdego ucznia, który w czerwcu spełnił warunek uczestniczenia w zajęciach, o którym mowa w ust. 3, co zostało spełnione w decyzji organu I instancji. Skarżąca nie przedłożyła też dowodów podważających ustalenia organu I instancji.
Podkreślono, iż kwestię sposobu dokumentowania obecności słuchaczy na poszczególnych godzinach zajęć regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 z późn. zm.).
Odnosząc się do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Spółkę w kwocie 6.975,28 zł za miesiące: lipiec i sierpień 2015 r., za łącznie 104 uczniów wykazanych za dużo (uczniowie ci uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2015 r., uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 23 czerwca 2015 r. nie otrzymali promocji na kolejny semestr oraz nie zostali wyznaczeni do przystąpienia do egzaminu w terminie dodatkowym), Kolegium nie stwierdziło, aby dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne były nieprawidłowe i niewystarczające. Odnosząc się zaś do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości przez Spółkę w kwocie 6.168,86 zł za miesiące: lipiec i sierpień 2016 r., za łącznie 82 uczniów wykazanych za dużo (uczniowie ci uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w miesiącu czerwcu 2016 r., uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 20 czerwca 2016 r. nie otrzymali promocji na kolejny semestr oraz nie zostali wyznaczeni do przystąpienia do egzaminu w terminie dodatkowym), Kolegium nie stwierdziło aby dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne były nieprawidłowe i niewystarczające.
W ocenie Kolegium w rozstrzyganej sprawie rozróżnienia wymaga pojęcie ucznia (słuchacza) w znaczeniu formalnym, a więc osoby zapisanej i nie wykreślonej z listy uczniów (słuchaczy) w znaczeniu rzeczywistym, a więc osoby realnie uczestniczącej w zajęciach do momentu uzyskania lub nieuzyskania promocji na następny rok (semestr) nauczania. Podkreślono, iż osoby, której nieobecność na zajęciach stanowi przesłankę skreślenia z listy uczniów, nie można uznać za ucznia w rozumieniu u.s.o. uczestniczącego w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych, skoro brak udziału w tych zajęciach powoduje skreślenie z listy słuchaczy, a brak promocji oznacza niemożność kontynuowania nauki i uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych, w razie nie spełnienia warunków dotyczących zarówno uprawnienia do jednokrotnego powtarzania semestru w okresie kształcenia w danej szkole, jak i wymogów dotyczących ubiegania się o zgodę na powtarzanie semestru i jej uzyskanie. Nie można przyjąć, iż dotacje przysługują na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkół, aż do momentu ich skreślenia z takiej listy, ponieważ, w ocenie organu, mielibyśmy do czynienia z kuriozalną sytuacją, w której jedynym kryterium decydującym o statusie słuchacza, na którego przysługuje dotacja jest pozostawanie na liście słuchaczy.
Zatem za bezpodstawny uznano podniesiony przez skarżącą Spółkę zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3 i 3h oraz art. 44z ust. 2-4 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p.
Za trafny przyjęto natomiast zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez niepełne pouczenie, gdyż zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie nie obejmuje pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania, jednak - zdaniem Kolegium - to wadliwe pouczenie nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Kolegium nie jest zasadny również" zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 79 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Centrum "A" Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. wniosło skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Zaskarżonej decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie:
1) art. 107 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.2018. poz. 2096 ze zm.) - dalej k.p.a., poprzez doręczenie stronie decyzji organu odwoławczego, która nie została podpisana, gdyż nie zawiera ona podpisów składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co doprowadziło do wystąpienia jednej z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. - tj. wskazanej w pkt 2, gdyż decyzja organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a w konsekwencji zaistniały przesłanki do jej uchylenia;
3) art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie na skutek powielenia stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji;
4) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268 a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zaniechania organu instancji polegającego na podpisaniu decyzji organu I instancji przez Wicestarostę J. J. z up. Starosty w sytuacji, gdy do zaskarżonej decyzji załączono jedynie kopię pisemnego upoważnienia dla ww. osoby, która została poświadczona za zgodność z oryginałem w dniu wydania decyzji przez Sekretarza Powiatu T. K. i nie załączono pisemnego upoważnienia dla Sekretarza Powiatu potwierdzającego, iż upoważniony jest on do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem, co budzi wątpliwości przez kogo została wydana zaskarżona i czy był to upoważniony pracownik organu;
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności w zakresie ustalenia imiennej listy osób, co do których wypłata dotacji została zakwestionowana wraz z podaniem czasookresu poprzez załączenie do decyzji załączników stanowiących jej integralną część a budzących wątpliwości w zakresie ich treści, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
6) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zaniechania organu I instancji polegającego na wydaniu decyzji pomimo, iż organ nie załączył do akt sprawy listy zawierającej wskazanie z imienia i nazwiska i kierunku słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć lekcyjnych, a więc strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie pomimo, iż zawiadomieniem z dnia 13 maja 2019 r. organ zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodnym; strona przed wydaniem decyzji skorzystała z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i w aktach sprawy nie znajdowała się lista, o której mowa powyżej; a w zw. z art. 140 k.p.a. także brak zawiadomienia w toku postępowania odwoławczego o możliwości wypowiedzenia się co do zgormadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji organu odwoławczego;
7) art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust 6 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie także co do naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi i błędne określenie terminu, od kiedy należy naliczać odsetki jak od zaległości podatkowych;
8) art. 90 ust. 3 i 3 h u.s.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że odwołująca pobrała dotację w nadmiernej wysokości;
9) art. 44 z ust. 2-4 u.s.o., a to z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, iż dyrektor szkoły powinien na podstawie art. 44 z ust. 2 u.s.o. skreślić słuchacza w drodze decyzji z listy słuchaczy już po 7 dniach licząc od dnia podjęcia przez radę pedagogiczną uchwały w sprawie klasyfikacji i promocji słuchaczy w sytuacji, gdy analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie może tego uczynić przed upływem 7 dni od dnia podjęcia przez radę pedagogiczną uchwały w sprawie klasyfikacji i promocji słuchaczy.
W tym stanie rzeczy pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty R. nr [...] r. z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna jedynie w niewielkim zakresie, a mianowicie co do zarzutu dotyczącego daty naliczania odsetek od dotacji pobranych w nadmiernej wysokości jednakże i co należy podkreślić, jest on wyłącznie usprawiedliwiony błędnym przyjęciem początkowego terminu ich naliczania, nie zaś zasadą na którą wskazuje strona (pkt 7 skargi) oraz jej uzasadnieniem (str. 9 in fine). Rozważania w tej kwestii sąd przedstawi w dalszej części uzasadnienia.
Spór dotyczy tego, czy zachodziły podstawy do uznania, że Liceum w R. pobrało dotacje w nadmiernej wysokości w 2015 i 2016 roku. Wedle organu sytuacja taka miała miejsce wobec zawyżenia przez stronę ilości uczniów, na których przysługiwała dotacja oraz pobrania jej nienależnie w lipcu i sierpniu 2015 i 2016 r. Strona natomiast dowodzi, że wobec szeregu naruszeń procesowych przyjęty stan faktyczny co do podstawowych jego elementów jest niekompletny, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wobec sformułowania zarzutów procesowych i materialnych, rozpoznać należało te pierwsze, albowiem ich naruszenie w przypadku ich podzielenia powodowałoby wadliwość zastosowanych przepisów ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansach publicznych mających w sprawie zastosowanie. Z uwagi jednak na to, że kierunek gromadzenia dowodów wyznacza hipoteza normy prawa materialnego z tej perspektywy należy ocenić prowadzone postępowanie, a zatem należy odwołać się do treści zastosowanych przez organy przepisów ww. ustaw.
Dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3d u.s.o.), a organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.). Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, dodatkowo wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji (art. 90 ust. 3f u.s.o.).
Z powyższych regulacji wynika zatem, iż beneficjent może dotację przeznaczyć tylko na cele wskazane w art. 90 ust. 3d u.s.o. Następnie z wykorzystania dotacji ma się rozliczyć, o czym mówi art. 90 ust. 4 tej ustawy, upoważniający organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczenia dotacji, z uwzględnieniem danych, które winny być ujęte we wniosku o rozliczenie. Ponadto, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. o sygn. akt II GSK 1132/13, LEX nr 1572597).
Podstawą czynionych ustaleń w kontrolowanej sprawie były wyniki kontroli finansowo-merytorycznej przeprowadzonej m.in. w Liceum B w R. w okresie 4 maja 2017 r. do 30 czerwca 2017r., opisane w sporządzonym protokole, z którym w dniu 18 października 2017 r. zapoznała się Dyrektor Szkoły Pani I. D..
I tak, w odniesieniu do dotacji pobranej w 2015 roku w nadmiernej wysokości ustalono, że jest ona wynikiem zawyżenia liczby słuchaczy o 4 osoby w stosunku do dotacji przyznanej, zaś w 2016 roku jest ona wynikiem zawyżenia o 9 słuchaczy. Podstawą tych ustaleń są listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych przewidzianych w planie nauczania. Sąd podziela te ustalenia, albowiem wedle art. 90 ust. 3 u.s.o. warunkiem przyznania dotacji jest, ażeby uczestnictwo w zajęciach w podanym wymiarze (nie mniej niż 50%) było potwierdzone własnoręcznymi podpisami słuchaczy na listach obecności na tych zajęciach. W ocenie sądu trafny jest pogląd prawny wyrażony w powołanym przez SKO wyroku WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2017 r. (sygn. I SA/Sz 37/17), że dziennik lekcyjny i listy obecności to dowody wiarygodne korzystające z domniemania prawdziwości stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, w związku z ustaleniem podczas kontroli, że skarżący we wnioskach składanych wskazywał większą liczbę uczniów, na których przysługuje dotacja, niż liczba uczniów ustalona przez kontrolujących na podstawie zapisów w dziennikach lekcyjnych z uwzględnieniem wymogu 50% obecności ucznia na zajęciach lekcyjnych w danym miesiącu, zasadnie organy obu instancji uznały, że udzielone zgodnie z danymi wskazanymi we wnioskach strony skarżącej kwoty dotacji zostały w takich wypadkach pobrane w nadmiernej wysokości, zatem w tej części podlegają one zwrotowi do budżetu powiatu.
Odnosząc się dalej do zarzutów skargi co do nieprawidłowego ustalenia przez organy liczby uczniów uczestniczących w co najmniej 50% zajęć lekcyjnych w miesiącu, uznać należało, że w sposób uprawniony organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż do kontrolujących podmiot prowadzący szkołę nie należy ustalanie na podstawie innych niż dzienniki lekcyjne i listy obecności dowodów, w szczególności np. na podstawie rozmów z nauczycielami lub uczniami, czy konkretni uczniowie faktycznie uczestniczyli w wymaganej liczbie zajęć. Wartość dowodowa takich informacji, uzyskanych po kilku latach od zdarzenia, może bowiem budzić istotne wątpliwości, gdy tymczasem dzienniki i listy obecności pozwalają i nakazują odnotowywanie obecności w sposób wiarygodny. Jak już bowiem wyżej wskazano, dziennik lekcyjny stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 §1 k.p.a. i do czasu wzruszenia domniemania prawdziwości tego dokumentu urzędowego organ jest związany jego treścią, a tym samym nie ma konieczności prowadzenia innych dowodów, na okoliczność obecności uczniów na ww. zajęciach. Podkreślić przy tym należy, że to strona przedłożyła wymagane listy obecności odzwierciedlające uczestnictwo uczniów w zajęciach, a organ dokonał ich analizy wskazując na faktyczną liczbę uczniów obecnych (vide : załączniki do decyzji organu I instancji).
Odnosząc się następnie do zarzutu skargi co do nieprawidłowego przyjęcia przez organy, iż dotacja nie przysługiwała w 2015 r. w odniesieniu do uczniów w liczbie 52, natomiast za 2016 r. w odniesieniu do 82 uczniów, za każdy miesiąc wakacyjny – lipiec i sierpień 2015 i 2016 roku, sąd przedstawionej argumentacji na jego poparcie nie podziela. Jak wynika z poczynionych ustaleń wskazani wyżej uczniowie brali udział w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć programowych, jednakże nie otrzymali promocji na kolejny semestr oraz nie zostali wyznaczeni do przystąpienia do egzaminu w terminie dodatkowym. Okoliczność ta została stwierdzona uchwałą Rady Pedagogicznej z dnia 23 czerwca 2015 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r. W tych okolicznościach należy odwołać się do brzmienia art. 44z ust. 2 u.s.o., który stanowi, że słuchacza szkoły dla dorosłych, który nie otrzymał promocji na semestr programowo wyższy, dyrektor szkoły skreśla w drodze decyzji z listy słuchaczy. Z kolei, po myśli ust. 3 cyt. przepisu, zdanie pierwsze - w przypadkach losowych lub zdrowotnych dyrektor szkoły dla dorosłych na pisemny wniosek słuchacza, może wyrazić zgodę na powtarzanie semestru. Wniosek taki, jest składany przez słuchacza, nie później niż w terminie 7 dni od dnia podjęcia przez radę pedagogiczną uchwały w sprawie klasyfikacji i promocji słuchaczy (ust. 4). Z ustaleń organu nie wynika, ażeby jakakolwiek osoba z grona wskazanej liczby uczniów wniosek taki złożyła oraz otrzymała - uzyskała zgodę na powtarzanie semestru. Co więcej, wedle zapisów protokołu kontroli zawierających informacje od dyrektora szkoły, w palcówce tej nie praktykowano przyjmowania wniosków uczniów o powtarzanie semestru. Tymczasem zamiast zastosować się do tej regulacji, dopiero kolejną uchwałą rady pedagogicznej szkoły z sierpnia 2015 r. oraz sierpnia 2016 r. , uczniowie którzy nie otrzymali promocji na kolejny semestr (uchwała rady pedagogicznej z dnia 23 czerwca 2015 r. oraz z dnia 20 czerwca 2016 r.) zostali skreśleni z listy uczniów i wówczas na jej podstawie dyrektor szkoły wydał stosowne decyzje o skreśleniu tych uczniów z dniem 31 sierpnia. Sąd podziela stanowisko organu, iż w podanej sytuacji spółka nie była uprawniona do domagania się dotacji na opisaną liczbę uczniów za miesiące lipiec i sierpień, a to oznacza, że pobrała ją w nadmiernej wysokości. Przepis art 44z ust. 2 u.s.o. kategorycznie stanowi o tym, że wobec nie otrzymania promocji na semestr wyższy, dyrektor skreśla w drodze decyzji ucznia z listy. Organ prowadzący szkołę nie ma tutaj żadnej możliwości odłożenia tej czynności na późniejszy okres. Jeśli jednak to czyni musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami podjętej decyzji. Rzeczą zatem dyrektora było skreślenie uczniów nie promowanych już w czerwcu danego roku. O braku promocji i skreśleniu z listy uczniów decyduje przepis prawa a nie decyzja dyrektora szkoły. Zgodzić należy się ze stanowiskiem judykatury, że o rzeczywistej ilości uprawnionych do dotacji rozstrzyga posiadanie statusu ucznia/słuchacza, a więc obejmuje wyłącznie osoby spełniające kryteria opisane w ustawie materialnej. Nie stanowi o tym jedynie pozostawanie na liście uczniów. Przymiot uczniów, na których przysługuje dotacja posiadają jedynie osoby do szkoły uczęszczające. Z pewnością nie należą do nich te, które nie uzyskały promocji na kolejny semestr. Trafnie wskazał WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Lu 955/15) – nie można przyjąć, że dotacje przysługują na wszystkich uczniów wpisanych na listę słuchaczy szkół, aż do momentu ich skreślenia z listy, ponieważ mielibyśmy do czynienia z kuriozalną sytuacją, w której jedynym kryterium decydującym o statusie słuchacza, na którego przysługuje dotacja, jest pozostawanie na liście słuchaczy. Uzupełnieniem tej konstatacji są także poglądy sądu odwoławczego wyrażone w wyrokach z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1593/14 oraz z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1599/18, wskazujące, że "(...) przekazywana dla potrzeb dotacji comiesięczna informacja o rzeczywistej liczbie uczniów nie może obejmować osób, które ze względu na niespełnienie określonych przepisami warunków powinny były utracić status słuchacza. (...) przy czym miesięczne dotacje opierają się na liczbie uczniów faktycznie kształcących się". Przyjęcie stanowiska skarżącego, iż dyrektor skreśla ucznia w dowolnym terminie oznaczałoby, że dotacja pomimo nie uzyskania promocji przez ucznia nadal przysługuje, co kłóciłoby się z jej istotą i celami. Beneficjentem dotacji ma być bowiem ten uczeń, wobec którego szkoła realizuje funkcje kształcenia, wychowania i opieki. Tymczasem brak promocji skutkuje utratą posiadania atrybutu bycia uczniem, szkoła nie pełni wówczas funkcji edukacyjnej. Co najwyżej podejmuje czynności materialno - techniczne związane z pozbawieniem takiej osoby jej dotychczasowego statusu, m.in. poprzez wydanie decyzji o skreśleniu z listy słuchaczy. Rozumując przeciwnie, jak domaga się tego strona, mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której jedynym, niejako "automatycznym" kryterium decydującym o statusie ucznia, na którego przysługuje dotacja, jest pozostawanie na liście. Takie rozumowanie, w ocenie sądu, nie jest jednak uprawnione. Poza wszystkim przepis art. 90 ust. 3h u.s.o. łączy dotacje za lipiec i sierpień z osobami posiadającymi status ucznia, a więc osoby podlegającej procesowi edukacji. Trudno za taką uznać tę, która nie otrzymała promocji na kolejny semestr stosowną uchwałą rady pedagogicznej szkoły już w czerwcu danego roku i twierdzić, że przez kolejne dwa miesiące była nadal uczniem.
Odnosząc się do kolejnych podniesionych w skardze naruszeń przepisów postępowania, w ocenie sądu, nie doszło do takowych.
Jeśli chodzi o zarzut opisany w pkt 1 skargi, wbrew ocenie strony zaskarżona decyzja SKO jest podpisana przez członków składu orzekającego i zawiera nazwiska i imiona, co spełnia przesłanki z art 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Żaden przepis k.p.a. nie formułuje wymogu, by podpis pod decyzją był czytelny. Pod pojęciem podpisu należy rozumieć znak ręczny określonej osoby, pozwalający dzięki jego indywidualnym cechom na identyfikację tej osoby. Nie musi obejmować pełnego nazwiska. Podpis pod rozstrzygnięciem musi być własnoręczny, lecz nie musi być czytelny.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego podpisania decyzji organu I instancji przez wicestarostę i pojawiających się związanych z tym wątpliwości, poprzez nie załączenie upoważnienia dla Sekretarza Powiatu do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów (art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 268a k.p.a.) wyjaśnić należy, że do decyzji organu I instancji podpisanej przez wicestarostę załączone jest upoważnienie do załatwiania przez tego ostatniego spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie to poświadczone zostało za zgodność z oryginałem przez Sekretarza Powiatu, i w ocenie sądu są to dokumenty wystarczające do stwierdzenia legalności wskazanej decyzji, nawet w przedłożonej ich formie, tj. kserokopii tego upoważnienia. W judykaturze przyjmuje się, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez Starostę na podstawie art. 268a k.p.a. jest jasne i nie nasuwa wątpliwości co do swego zakresu. Oznacza to, że sąd nie podzielił sformułowanego w tym zakresie zarzutu strony.
Nie jest zasadny także kolejny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. nie naruszyło tej zasady rozpoznając odwołanie strony i ustosunkowując się do poniesionych przez stronę zarzutów. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę zawartą w decyzji Starosty nie oznacza jeszcze, że zasada dwuinstancyjności została naruszona. W decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy i czytelny wyliczono kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i nie zachodziła potrzeba, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji miało powtarzać te wyliczenia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 , art.107 § 1 oraz 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie przez organ I instancji zapoznania się z listą słuchaczy, którzy nie uczestniczyli w co najmniej 50 % w obowiązkowych zajęciach, a przez to uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym pomimo skierowania zawiadomienia o tym do strony, nie jest on trafny. Decyzja organu I instancji zawiera niezbędne załączniki czyniąc zadość oczekiwaniom strony. O włączeniu do akt sprawy dokumentów zawierających przedmiotowe informacje (stosowne listy) strona została poinformowana w dniu 25 kwietnia 2019 r. Ponadto, Dyrektor szkoły w dniu 24 maja 2019 r. zapoznała się z materiałem dowodowym sprawy, także obejmującym wskazane listy.
Sąd uznał za zasadny zarzut braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, jednakże ocenić należy, że nie miał on istotnego wpływy na wynik sprawy, skoro strona takiej wady w tym uchybieniu przepisom postępowania nie podaje w czym tego upatruje. Element istotności opisanego uchybienia nie jest w ogóle artykułowany. Poza wszystkim podnieść należy za NSA (sygn. akt II GSK 1593/14 , op. cit.), że dla oceny prawidłowości uzasadnienia faktycznego w rozpoznawanej sprawie wystarczające jest odwołanie się do protokołu kontroli i danych w nim zawartych. Z punktu widzenia określonego przepisem art. 107 § 3 k.p.a. wymogu wyjaśnienia przesłanek faktycznych rozstrzygnięcia, za zbędne i naruszające prawo do ochrony danych osobowych należy uznać wprowadzanie do treści uzasadnienia rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, danych osób bezpośrednio ze sprawą niezwiązanych, w szczególności, gdy zebrane w sprawie indywidualnej dowody, a jednym z nich jest protokół kontroli, ściśle korespondują z treścią decyzji i nie pozostawiają stronie wątpliwości co do jej treści.
W ocenie sądu o wyniku sprawy zadecydowała wykładnia przepisów prawa materialnego art. 90 ust 3, 3c i 4 u.s.o., art. 44z cyt. ustawy oraz niepodważone przez stronę ustalenia co do wykazywania zawyżonej rzeczywistej liczby słuchaczy, a także podejmowane przez szkołę uchwały rady pedagogicznej. Słusznie organ nie dopatrzył się naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem spółka realizowała swoje prawa już poczynając od postępowania kontrolnego.
Zdaniem sądu, z zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego wynika, że dotacja w spornych kwotach została pobrana w nadmiernej wysokości. Orzeczenie o obowiązku zwrotu dotacji jest więc zgodne z treścią art. 252 ustawy o finansach publicznych.
Natomiast powodem uchylenia decyzji było błędne określenie daty, od której naliczać należy odsetki. Wedle strony datę te wyznacza upływ 15 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, bowiem on stanowi o obowiązku zwrotu zakwestionowanej dotacji. Jak mówi art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, pobrane m.in. w nadmiernej wysokości (pkt 2) podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami (...), w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei, w § 6 ustawodawca przewidział, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: ( pkt 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w pkt 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W ocenie sądu, dniem stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, w niniejszej sprawie, był dzień zapoznania się dyrektora szkoły z protokołem kontroli, tj. 18 października 2017 r., i to on skutkował rozpoczęciem biegu 15-dniowego terminu do dobrowolnego zwrotu dotacji i w konsekwencji wyznaczał moment rozpoczęcia biegu terminu naliczania odsetek (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1610/18). W cytowanym wyroku sąd odwoławczy zaprezentował sposób liczenia odsetek ze wskazaniem konkretnych dat, w okolicznościach stanu faktycznego analogicznych jak w przedmiotowej sprawie. Tymczasem z treści decyzji zaskarżonej wynika, że co do zasady SKO podziela regułę liczenia odsetek wynikającą z przepisu art. 252 u.f.p., jednakże wadliwie wskazuje datę początkową ich naliczania. SKO podaje, że termin naliczania odsetek jak dla zaległości podatkowych należnych od kwot dotacji pobranych w nadmiernej wysokości należy przyjąć od dnia 2 listopada 2017 r. a termin początkowy liczenia 15 dni, z upływem którego należy liczyć odsetki wyznacza podpisanie protokołu kontroli, tj. 18.10.2017 r. W ocenie sądu, organ odwoławczy błędnie przyjął, że terminem początkowym jest właśnie ten dzień, stąd też uznał, że odsetki należne są od dnia 2 listopada 2017 r. Tymczasem zgodnie z art. 57§ 1 k.p.a. - jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.
Stosując tę zasadę początkiem 15-dniowego terminu był dzień 19 października 2017 r. co oznacza, że termin ten upływał z dniem 2 listopada tego roku, a zatem datę początkową naliczania odsetek wyznaczał kolejny dzień, tj. 3 listopada 2017 r. Jak bowiem stanowi art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu j.s.t. nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu (pkt 2). W niniejszej sprawie po upływie dni 15. Taki też sposób liczenia odsetek przedstawiono w powołanym wyroku NSA, który to pogląd sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela (por. też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. I SA/Lu 182/18).
W tych okolicznościach organ odwoławczy naruszył przepis art. 252 u.f.p. we wskazanych przez sąd jednostkach redakcyjnych, przy czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 423 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 360 zł, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu, albowiem obejmuje jedynie różnicę w wysokości odsetek wynikającą z 1 dnia (początkowego) ich naliczania, a ponadto z uwagi na to, iż zasadny okazał się tylko jeden z zarzutów skargi, który notabene nie był przez sąd podzielony co do jego merytorycznej treści, lecz wobec zasygnalizowania zagadnienia błędnego naliczania odsetek w ogólności, sąd uznał w oparciu o przepis art. 206 p.p.s.a., że adekwatnym wynagrodzeniem pełnomocnika do poniesionego nakładu pracy będzie jego dziesiąta część z należnego w pełnej wysokości, tj. dziesiąta część z 3.600 zł, stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).
mko