I SA/Łd 622/23

I SA/Łd 622/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Cezary Koziński /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Potiopa
Joanna Grzegorczyk-Drozda
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 710
art. 81 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 221 ust. 4, art. 250, art. 251 ust. 1, art. 251 ust. 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2094
art. 82 ust. 6
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 10 par. 1, art. 61 par. 1, art. 61 par. 4, art. 92
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Grzegorz Potiopa, Protokolant specjalista Agnieszka Kerszner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Województwa Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 24 maja 2023 r. nr 17/54/2023 w przedmiocie uchylenia uchwały nr LVI/630/23 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2023 roku w sprawie Regulaminu konkursu "Łódzkie ratuje zabytki" określającego zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków województwa łódzkiego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą nr 17/54/2023 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (dalej: Kolegium RIO) stwierdziło nieważność uchwały nr LVI/630/23 Sejmiku Województwa Łódzkiego (dalej: Sejmik WŁ) z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu "Łódzkie ratuje zabytki" określającego zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków województwa łódzkiego – z powodu naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm. ) w związku z art. 126, art. 221 ust. 4 i art. 250, art. 251 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) oraz w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283).
Kolegium RIO wskazało, iż Sejmik WŁ podjął swoja uchwałę na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 3 i art. 18 pkt 20 oraz art.89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz.2094 i z 2023 r. poz. 572), w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634, 1692, 1725, 1747, 1768, 1964, 2414 i z 2023 r. poz.412).
W § 3 ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) zawarto postanowienie o możliwości udzielenia dotacji na nakłady konieczne "(...), które wnioskodawca zamierza wykonać w roku złożenia wniosku (...)" zaś w § 9 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono również, że "Ze środków dotacji mogą być finansowane wydatki udokumentowane dowodami księgowymi wystawionymi na beneficjenta po dacie przyznania dotacji uchwałą Sejmiku, z zastrzeżeniem ust. 3 ". Kolegium RIO uznało, że z przyjętych postanowień uchwały wynika zatem, iż ze środków dotacji finansowane mogą być: (1) wydatki poniesione na zadanie realizowane w roku złożenia wniosku oraz 2) wydatki dokonane po podjęciu przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały o udzieleniu dotacji. W ocenie Kolegium wyżej zacytowane postanowienia uchwały dają możliwość finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy z beneficjentem, albowiem uchwała dopuszcza, by dowód księgowy był wystawiony po dacie przyznania dotacji uchwałą Sejmiku. Co więcej z § 3 ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały wynika, że środki z dotacji mogą być przeznaczone na wydatki poniesione w całym roku złożenia wniosku, co oznacza, że mogą to być wydatki poniesione nawet przed terminem złożenia tego wniosku. Możliwość finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy wynika również z postanowień § 9 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym wskazano, że "Jeżeli zadanie jest finansowane ze środków zewnętrznych, termin wydatkowania dotacji może być inny". Analiza § 9 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały w kontekście postanowień ust. 2 prowadzi do wniosku, że w przypadku zadań finansowanych ze środków zewnętrznych, dofinansowaniu ze środków dotacji będą mogły podlegać także wydatki poniesione na zadanie jeszcze przed podjęciem przez Sejmik Województwa Łódzkiego uchwały o udzieleniu dotacji. Mając powyższe na uwadze Kolegium RIO uznało, że przyjęcie przywołanych wyżej postanowień uchwały stanowić będzie w istocie refundację wcześniej poniesionych wydatków i jako takie sprzeczne będzie z art. 126 i art. 250 ustawy o finansach publicznych.
Następnie Kolegium RIO wskazało, iż w § 5 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) postanowiono, że "Dotacja nie może być przeznaczona na: (....), wydatki zrealizowane przed datą przyznania dotacji uchwałą Serniku Województwa Łódzkiego z zastrzeżeniem § 9 ust.3 (...)". W ocenie Kolegium wadliwość tego zapisu wynika z tego, że legalnie dotacja może być przeznaczona na zadanie zrealizowane po podpisaniu umowy dotacyjnej. Kolegium zauważyło również wewnętrzną sprzeczność zapisów tego paragrafu z postanowieniami § 3 ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały, z którego wynika możliwość udzielenia dotacji na dofinansowanie nakładów koniecznych na prace lub roboty przy zabytku, które wnioskodawca zamierza wykonać w roku złożenia wniosku. Z przyjętych postanowień § 3 ust. 2 lit. a wynika bowiem, że dotacja może być przeznaczona również na wydatki poniesione przed terminem złożenia wniosku, zatem na wydatki zrealizowane przed datą przyznania dotacji uchwałą Sejmiku. Kolegium RIO dostrzegło również wewnętrzną sprzeczność postanowień § 5 ust. 7 z postanowieniami § 9 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym - w przypadku zadań finansowanych ze środków zewnętrznych - przewidziano możliwość innego niż data podjęcia uchwały o udzieleniu dotacji terminu wydatkowania środków pochodzących z dotacji, czyli w praktyce wprowadzono termin wcześniejszy niż data podjęcia uchwały o przyznaniu dotacji. Regulacja zawarta w § 3 ust. 2 pkt b załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) pozwala na pokrycie z dotacji nakładów koniecznych na wykonanie prac lub robót budowlanych przy zabytku, które wnioskodawca zamierza wykonać w latach kolejnych, tj. w roku następującym po złożeniu wniosku o udzielenie dotacji, a więc w kolejnym roku budżetowym, co zdaniem Kolegium pozostaje w sprzeczności z art. 251 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie Kolegium postanowienia badanej uchwały wykraczają poza granice przyznanego organowi stanowiącemu upoważnienia do określenia zasad udzielania dotacji. W § 6 ust. 11, ust. 12 i ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) Sejmik Województwa zawarł postanowienia o treści: ,,(...) działająca zgodnie z Regulaminem prac Komisji, który stanowi załącznik nr 2 do niniejszego Regulaminu" (ust. 11); ,,Komisja, o której mowa w ust. 11, składa się maksymalnie z dziesięciu osób każdorazowo powoływanych w drodze uchwały przez Zarząd Województwa Łódzkiego" (ust. 12), "Do składu komisji można powołać maksymalnie po dwóch przedstawicieli wskazanych przez: Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub Pracownię Terenową Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Ł." (ust. 13). Jednocześnie Sejmik Województwa w załączniku nr 2 do Regulaminu Konkursu opracował Regulamin Pracy Komisji oceniającej merytorycznie wnioski o dotacje złożone w ramach konkursu "Łódzkie ratuje zabytki". W § 2 Regulaminu Prac Komisji postanowiono, że: ,,1. Komisja ze swojego grona wybiera Przewodniczącego Komisji, którym może być jeden z członków Zarządu Województwa Łódzkiego, dyrektor lub zastępca dyrektora departamentu właściwego ds. kultury Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego, 2. Członkowie Komisji składają deklarację poufności i bezstronności, 3. W przypadku nieobecności członka Komisji w obradach może brać osoba go zastępująca na podstawie pisemnego upoważnienia wystawionego przez zastępowanego członka Komisji, 4. Funkcję sekretarza Komisji pełni pracownik departamentu właściwego ds. kultury Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego, niebędący członkiem Komisji". W § 3 Regulaminu Prac Komisji postanowiono z kolei, że: ,,1. Komisja podejmuje decyzje na posiedzeniu w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 3/5 liczby jej członków. W przypadku równej liczby głosów, decyduje głos Przewodniczącego Komisji, 2. Posiedzenie Komisji może mieć charakter stacjonarny albo zdalny w formule on-line lub w formule łączącej tryb stacjonarny i on-line.". W § 8 Regulaminu Prac Komisji uregulowano kwestię rozwiązania Komisji oraz sposób procedowania tej Komisji w sytuacji zwiększenia puli środków finansowych, a w § 9 uregulowano zagadnienie obsługi administracyjno-technicznej Komisji. Mając zatem na względzie treść art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Kolegium RIO uznało, że Sejmik WŁ umocowany jest do uregulowania wyłącznie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru i nie jest umocowany do uregulowania na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych trybu postępowania o udzielanie tej dotacji, ani też sposobu jej rozliczania i kontroli wykonywanego zadania. Art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie może być podstawą prawną do stanowienia trybu udzielania dotacji, albowiem w tym zakresie podstawą prawną jest art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednocześnie Kolegium RIO uznało, że Sejmik WŁ, opracowując Regulamin Prac Komisji, do którego odwołuje się w § 6 ust. 11 załącznika nr 1 do uchwały, jak również przyjmując regulacje wynikające z § 6 ust. 12 i ust. 13 załącznika nr 1 do uchwały, wkroczył w kompetencje organu wykonawczego. Organizacja i zasady funkcjonowania urzędu należą bowiem do kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. To do zadań zarządu należy opracowywanie regulaminów prac powoływanych komisji, w tym ich składu osobowego, sposobu głosowania, sposobu ich rozwiązywania czy ich obsługi administracyjno-technicznej, jak również określanie uprawnień, obowiązków oraz zakresu odpowiedzialności członków komisji i pracowników urzędu w ramach przyjętej w urzędzie struktury organizacyjnej. Tym samym Kolegium dopatrzyło się ingerencji w kompetencje organu wykonawczego również w postanowieniach § 6 ust. 4 oraz § 7 ust. 5 Regulaminu konkursu, w których Sejmik Województwa zdecydował o podmiotach właściwych do rozpatrzenia wniosków o udzielenie dotacji pod względem formalnym oraz nałożył na departament właściwy ds. kultury obowiązek ogłaszania uchwał o udzieleniu dotacji.
Następnie Kolegium RIO wskazało na § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) i zawarte postanowienia o treści "Dotacja może być udzielona na pokrycie kosztów wykonania planowanych prac, prowadzonych z zachowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych o ile obowiązek jej stosowania przez beneficjenta wynika z tej ustawy". W ocenie Kolegium Izby postanowienie o obowiązku stosowaniu przez potencjalnego beneficjenta dotacji przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych (o ile obowiązek jej stosowania przez beneficjenta wynika z tej ustawy) nie mieści się w pojęciu "zasad udzielania dotacji", o jakim jest mowa wart. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zakres podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy prawo zamówień publicznych wynika bowiem z tej ustawy, zaś postanowienia o charakterze informacyjnym mogą być zawarte np. w umowie o przyznaniu dotacji.
Następne zastrzeżenia dotyczyły treści § 5 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), w którym zobowiązano wnioskodawcę do podania danych wykonawcy zdjęć. Analogiczna regulacja wprowadzona została we wniosku o udzielenie dotacji, w części dotyczącej listy załączników w pkt VI.4. W ocenie Kolegium RIO żądanie podania danych wykonawcy zdjęć jest zbyt ogólne i szerokie. Żądanie takich danych prowadzić będzie do konieczności podania również innych informacji niż tylko oznaczenie zdjęcia imieniem i nazwiskiem autora. Tym samym posłużenie się w uchwale pojęciem "danych wykonawcy" może budzić wątpliwości, co do tego jakie dane wykonawcy zdjęć należy podać we wniosku o udzielenie dotacji. Z kolei w § 8 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), postanowiono, że "Beneficjent może zostać wezwany do złożenia wyjaśnień i/lub dodatkowych dokumentów innych niż wskazane w ust. 6". W ocenie Kolegium regulacja w zakresie zapisu "i/lub dodatkowych dokumentów innych niż wskazane w ust. 6, pozostaje w sprzeczności z § 6 "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym przepisy należy redagować tak by dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresata zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Jako niezrozumiałe i budzące wątpliwości Kolegium były postanowienia zawarte w części IV załącznika Nr 1 do Regulaminu konkursu określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji, poniżej tabeli pod nazwą "Kosztorys ze względu na źródło finansowania", w których Sejmik WŁ wprowadził obowiązek wskazania przez wnioskującego o dotację "Uwag mogących mieć znaczenie przy ocenie kosztorysu ", nie precyzując równocześnie, czy zawarcie przez wnioskodawcę dodatkowych uwag będzie miało wpływ na ocenę, w tym na punktację wniosku o udzielenie dotacji.
Z kolei w § 8 ust. 10 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), nałożony został na beneficjenta dotacji obowiązek pisemnego powiadomienia o odstąpieniu od zawarcia umowy w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji o przyznaniu dotacji. W ocenie Kolegium przyjęta regulacja wykracza poza granice upoważnienia wynikającego z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, gdyż nałożenie tego obowiązku nie mieści się w pojęciu "zasad udzielania dotacji". Nie można bowiem uznać, że uprawnienia czy obowiązki wynikające z uchwały o udzieleniu dotacji (w której wskazano potencjalnego beneficjenta) mogły być uznane za zasady udzielania dotacji, o których w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W § 9 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), organ stanowiący nałożył na wnioskodawcę obowiązki informacyjne i promocyjne dotyczące dotowanego zadania oraz obowiązek realizacji innych ustaleń wynikających z zawartej umowy. W ocenie Kolegium postanowienia te nie mieszczą się w pojęciu "zasad udzielania dotacji", o jakich jest mowa wart. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem nałożone obowiązki adresowane są do beneficjenta, któremu dotacji już udzielono. Dlatego wskazane obowiązki beneficjenta mogą być przedmiotem wyłącznie umowy dotacyjnej.
W ocenie Kolegium RIO nie stanowią materii związanej z zasadami udzielania dotacji regulacje wynikające z § 9 ust. 5, 6, 7, 8 i 9 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu). W § 9 ust. 5 postanowiono, że "Wnioskodawca udziela, a Województwo Łódzkie przyjmuje licencję na korzystanie z materiału o którym mowa w § 5 ust. 4 pkt 4 (...)". W § 9 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały określono prawo Województwa Łódzkiego do wykorzystania materiału w celach promocyjnych, wizerunkowych, archiwalnych i informacyjnych, a także prawo do korzystania i upowszechniania w nieograniczonej liczbie nadań i wielkości nakładów oraz bez ograniczeń terytorialnych, jak również określono pola eksploatacji. Z kolei w ust. 7 określono prawo do opracowania materiałów, w tym w szczególności prawo do tworzenia utworów zależnych, wprowadzania zmian, poprawek, nowych wersji lub adaptacji. W ust. 8 i 9 zawarto postanowienie o niewyłącznym charakterze udzielonej licencji i braku upoważnienia do udzielenia sublicencji oraz o nieodpłatnym przekazaniu praw udzielonych Województwu Łódzkiemu do materiału. Natomiast we wniosku o udzielenie dotacji, w części dotyczącej oświadczeń (pkt VII) w pkt 6 zobowiązano wnioskodawcę do złożenia oświadczenia, że wyraża zgodę na nieodpłatne wykorzystanie zawartych we wniosku informacji o zabytku oraz dołączonej dokumentacji fotograficznej (w zakresie ich utrwalania, zwielokrotniania i upowszechniania, w szczególności techniką drukarską, reprograficzną lub cyfrową) w celach promujących dziedzictwo kulturowe województwa łódzkiego. Jednocześnie w pkt 7 zobowiązano wnioskodawcę do złożenia oświadczenia dotyczącego udzielenia nieodpłatnie Województwu Łódzkiemu niewyłącznej, nieograniczonej czasowo i terytorialnie licencji na wykorzystanie - w celach informacyjnych, promocyjnych i reklamowych konkursu "Łódzkie ratuje zabytki" - fotografii, załączonych do wniosku w zakresie pól eksploatacji, wskazanych w Regulaminie Konkursu, jak również zobowiązano wnioskodawcę do dokonania wyceny pozostawiając miejsce na podanie kwoty oraz postanowiono, że niniejsze oświadczenie stanowi protokół przekazania plików. Kolegium podniosło, iż uchwała jako akt prawa miejscowego nie może zawierać oświadczeń woli, na co wskazują zapisy w niej zawarte o treści "Wnioskodawca udziela a Województwo przyjmuje licencję". Jednocześnie postanowienia § 9 ust. 6, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 załącznika nr 1 do uchwały przyjmują terminologię właściwą umowie licencji (a więc terminologię właściwą prawu prywatnemu z zakresu umów). Tym samym Kolegium RIO uznało, że Sejmik WŁ wszedł w kompetencje członków organu wykonawczego, którym przysługuje ustawowe prawo do składania oświadczeń woli w imieniu województwa. Z postanowień art. 57 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022, poz. 2094 ze zm.) wynika bowiem, że oświadczenie woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, bądź marszałek województwa jednoosobowo, o ile zostanie do tego upoważniony przez Sejmik.
W ocenie Kolegium, Sejmik Województwa nie posiada także kompetencji do żądania złożenia oświadczenia przez wnioskodawcę o niezaleganiu z płatnościami na rzecz podmiotów publiczno-prawnych, gdyż ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości żądania przez organ stanowiący składania oświadczenia tej treści, a jednocześnie regulacja w tym zakresie (część VII załącznika nr 1) nie mieści się w pojęciu zasad udzielania dotacji. Ustawodawca nie uzależnił bowiem otrzymania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w ewidencji zabytków od niezalegania z płatnościami. W konsekwencji uregulowania przyjętego przez Sejmik WŁ, z ubiegania się o dotację wykluczono podmioty zalegające z płatnościami na rzecz podmiotów publiczno-prawnych, przez co zawężono krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację, unormowany wart. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wskazane naruszenia prawa, w ocenie Kolegium RIO, kwalifikowały uchwałę do stwierdzenia jej nieważności.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Województwo Łódzkie wniosło o uchylenie ww. rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucają zaskarżonej uchwale naruszenie:
- art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sposób naruszający zaufanie, a to w związku z brakiem dokładnej analizy postanowień Załącznika nr 1 do Uchwały nr L VI/63 0/23 Sejmiku Województwa Łódzkiego;
- art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na stwierdzenie naruszeń, które w dotychczasowych rozstrzygnięciach - zdaniem RIO - były zgodne z prawem;
- art. 61 § 1 i 4 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa poprzez zaniechanie powiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego;
- art. 92 K.p.a. i art. 10 § 1 w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa poprzez zawiadomienie strony o terminie rozprawy z niezachowaniem 7 dniowego terminu, a co uniemożliwiło skarżącej prawidłowe przygotowanie się do rozprawy;
- art. 126 i 250 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię;
- art. 251 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie;
- art. 81 § 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale.
Sąd w tym składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. o sygn. akt I GSK 169/21 (pobl. cbois.nsa.gov.pl), że powyższy przepis stanowi materialnoprawną podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Co prawda ustawodawca nie wskazał, jakie elementy winny znaleźć się w uchwale podjętej na podstawie powołanego przepisu, jednak zgodnie ze stanowiskiem przedstawicieli doktryny przez pojęcie "zasady" należy rozumieć normy określające, komu mogą być udzielane dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, a także wskazujące zadania, na które może być udzielona dotacja. Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku. (por. A. Ginter, A. Michalak, Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; pub. Lex 2016 r.). Odnosząc to także do zasad języka polskiego wskazać należy, że słowo "zasada" oznacza prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formułę wyjaśniającą to prawo; normę postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. słownik Języka polskiego PWN). Zatem przez pojęcie "zasady" należy rozumieć również normy określające sposób ustalenia wysokości dotacji.
Zatem uchwała w sprawie zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków jest aktem prawa miejscowego, który powinien zawierać przepisy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym adresowane do podmiotów pozostających na zewnątrz struktury samorządu terytorialnego. Regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych osób uprawnionych.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów.
Kolegium RIO miało zastrzeżenia do treści § 3 ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), w którym ogólnie określono, że "Dotacja może być udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac lub robót budowlanych przy zabytku, które wnioskodawca zamierza wykonać w roku złożenia wniosku (...)" oraz do treści § 9 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, w którym określono, że "Ze środków dotacji mogą być finansowane wydatki udokumentowane dowodami księgowymi wystawionymi na beneficjenta po dacie przyznania dotacji uchwałą Sejmiku, z zastrzeżeniem ust. 3 ". W ocenie Kolegium wyżej zacytowane postanowienia uchwały dają możliwość finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy z beneficjentem, albowiem uchwała dopuszcza, by dowód księgowy był wystawiony po dacie przyznania dotacji uchwałą Sejmiku. Co więcej – jak podkreślił organ - z § 3 ust. 2 lit. a załącznika nr 1 do uchwały wynika, że środki z dotacji mogą być przeznaczone na wydatki poniesione w całym roku złożenia wniosku, co oznacza, że mogą to być wydatki poniesione nawet przed terminem złożenia tego wniosku. Możliwość finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy wynika również z postanowień § 9 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, w którym wskazano, że "Jeżeli zadanie jest finansowane ze środków zewnętrznych, termin wydatkowania dotacji może być inny".
Sąd podziela powyższe uwagi, w szczególności odnoszące się do tego, że środki z dotacji mogą być przeznaczone na wydatki poniesione przez beneficjenta przed terminem złożenia tego wniosku, gdyż § 9 ust. 2 załącznika nr 1 dopuszcza udokumentowanie wydatku dowodem księgowym wystawionym już po dacie przyznania dotacji uchwałą. Należy zauważyć, iż § 3 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) umiejscowiony jest w "Zasadach ogólnych" udzielania dotacji, a § 9 tego załącznika nr 1 w rozdziale "Umowa", gdzie w ust. 1 wyraźnie wskazano, że "przekazanie dotacji oraz jej rozliczenie następuje na warunkach i w terminach określonych w umowie, o której mowa w § 8 ust. 1". Także w § 5 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) postanowiono, że "Dotacja nie może być przeznaczona na: (....), wydatki zrealizowane przed datą przyznania dotacji uchwałą Serniku Województwa Łódzkiego z zastrzeżeniem § 9 ust.3 (...)". W związku z tym z zakwestionowanych przez organ przepisów można wywieść, że dają one możliwość finansowania ze środków dotacji wydatków poniesionych przed podpisaniem umowy z beneficjentem, skoro w przepisie szczególnym, jakim jest § 9 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały określono, że "Ze środków dotacji mogą być finansowane wydatki udokumentowane dowodami księgowymi wystawionymi na beneficjenta po dacie przyznania dotacji uchwałą Sejmiku (...)". Art. 250 ustawy o finansach publicznych określa, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: (1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; (2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; (3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Z kolei zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Zatem dopiero po przyznaniu prawa do dotacji na podstawie umowy można mówić o realizacji zadania publicznego, gdyż dotacja to wydatek redystrybucyjny, na coś przyszłego, a wyraźnie odstępstwa od tego muszą wynikać z przepisów ustawy. Słusznie zatem organ nadzorczy uznał, że ww. postanowienia uchwały nr LVI/630/23 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu "Łódzkie ratuje zabytki", określającego zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków województwa łódzkiego, naruszają przepisy art. 126 i art. 250 ustawy o finansach publicznych.
Kolejne zastrzeżenia Kolegium RIO skierowało do postanowień przepisu § 3 ust. 2 pkt b załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), zgodnie z którym "Dotacja może być udzielona na dofinansowanie nakładów koniecznych na wykonanie prac lub robót budowlanych przy zabytku, które wnioskodawca zamierza wykonać w latach kolejnych – w przypadku, gdy realizacja zadania przekracza rok budżetowy (...)". Słusznie Kolegium wskazało, iż zezwolenie na pokrycie z dotacji nakładów koniecznych na wykonanie prac lub robót budowlanych przy zabytku, które wnioskodawca zamierza wykonać w latach kolejnych, tj. w roku następującym po złożeniu wniosku o udzielenie dotacji, a więc w kolejnym roku budżetowym, pozostaje w sprzeczności z art. 251 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. Jak zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni art. 251 u.f.p. zasadnicze znaczenie mają sformułowania "dotacje udzielone", "w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego" oraz "podlegają zwrotowi". Słowo "udzielić" ma wiele znaczeń, choć dla potrzeb tego postępowania należy przyjąć treść wskazującą na rozdysponowanie środków między określone podmioty, co w przypadku dotacji oznacza konieczność przekazania środków w danym roku budżetowym, skoro w tym terminie muszą być one wykorzystane. Również, z uwagi na cele, jakie są realizowane przy wykorzystaniu dotacji, wypłata środków nie może dotyczyć jakiegokolwiek roku budżetowego, ale tego konkretnego, w którym są realizowane zadania publiczne. Dlatego też, wypłata dotacji po upływie roku budżetowego jest niedopuszczalna i niecelowa. Zakładając hipotetycznie, że zadania, na pokrycie których miałaby być wypłacona dotacja zostały zrealizowane z innych środków, to wówczas wypłacona (po zakończeniu roku budżetowego) kwota miałaby raczej charakter rekompensaty (odszkodowania) za poniesione wydatki w związku z wykonaniem zadań publicznych, a nie stricte - dotacji. Natomiast w przypadku, gdy zadanie publiczne nie zostało wykonane (z uwagi na brak środków) - to brak byłoby w ogóle podstaw do wypłaty jakiejkolwiek kwoty, ponieważ odpadłaby podstawa materialnoprawna przyznania dotacji w określonej wysokości. Oba wymienione przypadki nie mieszczą się w pojęciu "dotacji" (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1239/18, publ. j.w.).
Sąd podzielił także zastrzeżenia Kolegium RIO odnoszące się do § 2 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) i zawartego postanowienia, że "Dotacja może być udzielona na pokrycie kosztów wykonania planowanych prac, prowadzonych z zachowaniem przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych o ile obowiązek jej stosowania przez beneficjenta wynika z tej ustawy". Organ nadzoru słusznie wskazał, iż obowiązek stosowania przez potencjalnego beneficjenta dotacji przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie mieści się w pojęciu "zasad udzielania dotacji", o jakim jest mowa wart. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przyznanie dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku nie może być uzależnione od tego, czy ich wykonawca został wyłoniony w trybie zamówienia publicznego. Także § 8 ust. 10 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu) nakładający obowiązek pisemnego powiadomienia o odstąpieniu od zawarcia umowy w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji o przyznaniu dotacji, oraz § 9 ust. 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), nakładający obowiązki informacyjne i promocyjne dotyczące dotowanego zadania oraz obowiązek realizacji innych ustaleń wynikających z zawartej umowy, wykraczają poza granice upoważnienia wynikającego z art. 81 ust. 1 ww. ustawy w zakresie zasad udzielania dotacji.
Z tych też względów Sąd zgadza się także z zastrzeżeniami organu nadzoru co do uregulowań § 9 ust. 5, 6, 7, 8 i 9 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), gdzie Sejmik WŁ zobowiązuje wnioskodawcę do składania oświadczeń woli, np. w zakresie wyrażenia zgody na nieodpłatne wykorzystanie zawartych we wniosku informacji, czy o niezaleganiu z płatnościami na rzecz podmiotów publiczno-prawnych. Jak słusznie wskazał organ, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje możliwości żądania aby wnioskujący o dotację składał oświadczenia tej treści, a jednocześnie regulacja w tym zakresie nie mieści się w pojęciu zasad udzielania dotacji.
Prawidłowo także Kolegium RIO zakwestionowało zapis § 8 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), że "Beneficjent może zostać wezwany do złożenia wyjaśnień i/lub dodatkowych dokumentów innych niż wskazane w ust. 6". Jeszcze raz należy podkreślić, iż regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich adresat wiedział jakie konkretnie obowiązki są wymagane dla pozyskania dotacji.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium RIO, że Sejmik WŁ umocowany jest wyłącznie do uregulowania zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru i nie jest umocowany do uregulowania na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych trybu postępowania o udzielanie tej dotacji. Zastrzeżenia Kolegium dotyczyły m.in. przepisów § 6 ust. 4, ust. 11, ust. 12 i ust. 13, § 7 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu). Skoro w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mowa jest o "zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale", to przez zasady udzielania dotacji – jak wyżej wskazano – należy także rozumieć tryb postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz formę załatwienia wniosku. Dlatego też Sąd nie ma zastrzeżeń do regulacji § 5 ust. 4 pkt 4 załącznika nr 1 do uchwały (Regulamin konkursu), określającego sposób udokumentowania zabytku w formie fotograficznej.
Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia przez Kolegium RIO przepisów art. 61 § 1 i 4 K.p.a. oraz art. 92 i art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa (dalej: u.s.w.) w zakresie niezawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pozbawieniu jej możliwości przygotowania się do rozprawy. Słusznym wydaje się stanowisko wskazujące, że brak doręczenia jednostce samorządu terytorialnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie ma w tym przypadku żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 21 października 2002 r. uchwałę, OPS 9/02 51, w której stwierdził, że: (1) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), a (2) brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. NSA podkreślił jednak, iż w świetle instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie tutejszego Sądu, pomimo braku formalnego zawiadomienia Województwa Łódzkiego o wszczęciu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku, nie pozbawiono strony tego postępowania możliwości przygotowania się do rozprawy. Pismem z dnia 18 maja 2023 r. Przewodnicząca Sejmiku Województwa Łódzkiego została zawiadomiona o terminie rozprawy, na której rozpoznawano naruszenie prawa dotyczące przedmiotowej uchwały nr LVI/630/23. Z kolei posiedzenie Kolegium RIO odbyło się 24 maja 2023 r., w którym udział brali pełnomocnicy Marszałka Województwa Łódzkiego.
Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259).
dch