I SA/Łd 597/22

I SA/Łd 597/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk
Grzegorz Potiopa
Joanna Grzegorczyk-Drozda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1944/22 - Wyrok NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 403 ust. 2, 4, 5, art. 400a ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk Asesor WSA Grzegorz Potiopa Protokolant: St. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 11 maja 2022 r. nr 18/45/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi nr 18/45/2022 z dnia 11 maja 2022 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Strykowie nr LII/471/2022 z dnia 11 kwietnia 2022 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu udzielania dotacji celowej na zadania związane z usuwaniem folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej z terenu Gminy S.".
Organ nadzoru stwierdził, że wyżej wymieniona uchwała narusza prawo, tj. art. 403 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm.), dalej: p.o.ś., w związku z art. 400a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699), poprzez:
- ustalenie w przedmiotowej Uchwale, że dotacja celowa pochodząca z budżetu Gminy S. będzie przeznaczona na dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem folii rolniczych i innych odpadów, pochodzących z działalności rolniczej (tj.: folii rolniczych (białych i czarnych), siatki i sznurka do owijania balotów, opakowań po nawozach i typu Big Bag oraz agrowłókniny), które to zadania nie są zadaniami gminy, w związku z tym, że ww. odpady nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych;
ustalenie w przedmiotowej Uchwale, że dotacja celowa pochodząca z budżetu Gminy S. będzie przeznaczona na dofinansowanie wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami, podczas gdy z art. 403 ust. 4 i 5 jednoznacznie wynika, że dotacja może zostać udzielona wyłącznie na realizację inwestycji;
określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje możliwość ubiegania się o dotację wynikającą z przedmiotowej Uchwały, w odniesieniu do jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych, w sposób niezgodny z art. 403 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska, poprzez postanowienie zawarte w § 3 Załącznika do Uchwały, o treści: "Dotację celową na. realizację zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 mogą uzyskać podmioty prowadzące gospodarstwa rolne, zlokalizowane na terenie Gminy S. ", podczas gdy z ww. przepisu wynika, iż z grupy jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych dotację mogą otrzymać jednie gminne lub powiatowe osoby prawne.
W uzasadnieniu RIO odwołała się do treści art. 403 ust. 5 p.o.ś., zgodnie z którym zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z kolei w myśl art. 400a ust. 1 tej ustawy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmuje m.in. przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami (pkt 8), a zadanie to należy do zadań własnych gminy (art. 403 ust.2 ustawy). W ocenie Kolegium Izby należy jednakże podkreślić, że finansowanie przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami może dotyczyć tylko i jedynie takich przedsięwzięć, które są wyrazem realizacji zadań gminy z zakresu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że obowiązek gminy organizacji odbioru odpadów dotyczy wyłącznie odpadów komunalnych. Definicję odpadów komunalnych ustawodawca określił w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane: a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych - przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Nie ulega więc wątpliwości, że w przypadku gospodarstw rolniczych możemy mieć do czynienia z dwojakim rodzajem wytwarzanych odpadów, a mianowicie: odpadami komunalnymi, jakie powstają na nieruchomości zamieszkałej oraz odpadami powstałymi w rezultacie prowadzonej działalności rolniczej, to jest odpadami porolniczymi. W przypadku odpadów komunalnych na gminie ciąży ustawowy obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ww. art. 3c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), natomiast w przypadku odpadów nie zaliczonych do kategorii odpadów komunalnych brak podstaw prawnych do organizacji i finansowania przez gminę odbioru takich odpadów.
W ocenie Kolegium Izby przepisów art. 403 ust. 2 i 5 oraz art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś. nie sposób interpretować bez uwzględnienia regulacji zawartych w innych ustawach, którymi w analizowanym przypadku są ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawa o odpadach. Przepisy ustawy Prawa ochrony środowiska w żadnej mierze nie wyłączają uwzględniania regulacji zawartych w ww. ustawach przy ocenie aktów prawa miejscowego, organów stanowiących gmin (powiatów), podjętych na podstawie upoważnienia wynikającego z ust. 5 art. 403. Przeprowadzona systemowa analiza doprowadziła zaś do wniosku, że zarówno z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ustawy o odpadach wynika, iż gmina nie jest wyposażona w kompetencje do zbierania oraz unieszkodliwiania folii i innych niekomunalnych odpadów powstających w gospodarstwach rolniczych ani też ponoszenia kosztów takich działań ze środków własnych.
Konkludując, w ocenie Kolegium Izby postanowienia Regulaminu uchwalonego przez Radę Miejską w S., według których zadania obejmujące odbiór, transport oraz odzysk lub unieszkodliwianie folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej (tj.: folii rolniczych białych, folii rolniczych czarnych, siatki i sznurka do owijania balotów, opakowań po nawozach i typu Big Bag, agrowłókniny) mogą być dofinansowane w formie dotacji celowej pochodzącej z budżetu Gminy S., naruszają art. 403 ust. 2, 5 p.o.ś., w związku z art. 400a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, a Rada podejmując taką regulację wykroczyła poza zakres upoważnienia wynikającego z ust. 5 art. 403.
Badając przedmiotowy Regulamin Kolegium Izby uznało również, że przyjęta regulacja prawna dotycząca zadań, na które przysługuje dofinansowanie z budżetu Gminy S., pozostaje w sprzeczności z art. 403 ust. 4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 403 ust. 4 finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Z przepisu tego jasno wynika, że dotacja celowa może być przyznana wyłącznie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji.
W ocenie Kolegium, określone w Regulaminie zadanie polegające na odbiorze, transporcie oraz odzysku lub unieszkodliwianiu folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej (tj.: folii rolniczych białych, folii rolniczych czarnych, siatki i sznurka do owijania balotów, opakowań po nawozach i typu Big Bag, agrowłókniny), którego źródło dofinansowania ma stanowić dotacja celowa pochodząca z budżetu Gminy S., nie jest inwestycją. Zadanie to polega bowiem na pokryciu bieżących kosztów, w związku z czym udzielona z budżetu Gminy S. dotacja celowa nie będzie stanowiła wsparcia finansowego, na bazie którego otrzymujący tę dotację pokryje koszty realizacji inwestycji z zakresu gospodarowania odpadami. Przyjęcie takiej regulacji stanowi zatem naruszenie art. 403 ust.4 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W ocenie Kolegium Izby w analizowanym Regulaminie naruszono również art. 403 ust. 4 pkt 2 p.o.ś., wskutek regulacji przyjętej w § 3, według której dotację celową, na realizację zadania o którym mowa w § 2 ust. 1 mogą uzyskać podmioty prowadzące gospodarstwa rolne, zlokalizowane na terenie Gminy S..
Końcowo Kolegium wskazało na nieścisłości, które wystąpiły w Regulaminie. Mianowicie, w § 4 ust. 3 postanowiono: udzielenie dotacji celowej nie obejmuje przekazania do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów pochodzących z działalności rolniczej dokonanego przed zawarciem umowy, o której mowa w § 10, podczas gdy § 10 nie dotyczy umowy o dotację, a rozliczenia udzielonej dotacji. W § 9 ust. 4 Regulaminu wskazano, że w przypadku, gdy dotacja stanowi pomoc publiczną, o której mowa w § 4 ust. 6, a nie zostaną spełnione przesłanki jej udzielania wynikające z przepisów prawa, Burmistrz S. odmawia udzielenia dotacji, podczas gdy § 4 ust. 6 nie reguluje kwestii pomocy publicznej. Z kolei w § 9 ust. 8 postanowiono, że niestawienie się wnioskodawcy w miejscu i terminie, o którym mowa w ust. 10 uznaje się za jego rezygnację z dofinansowania, o ile przed upływem wyznaczonego terminu wnioskodawca nie wystąpił o jego zmianę, podczas gdy § 9 zawiera osiem ustępów.
Na powyższą uchwałę organu nadzoru Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś. i art. 6 c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami mogą stanowić podstawę finansowania przez gminę tylko wówczas, gdy dotyczą odpadów komunalnych, bowiem tylko wówczas mowa być może o zdaniu należącym do gminy,
2. 403 ust. 2 p.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego uznano, że brak jest, poza przepisem art. 6 c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepisu kreującego zadanie własne gminy polegające na finansowaniu przedsięwzięć z zakresu gospodarki odpadami,
3. art. 403 ust. 4 i 5 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dofinansowanie w formie dotacji celowej działania polegającego na odbiorze, transporcie oraz odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów, nie stanowi inwestycji w rozumieniu tego przepisu, w sytuacji, gdy ustawa ta nie definiuje pojęcia "inwestycji" i nie odsyła w tym zakresie do innych regulacji, co winno skutkować dokonaniem wykładni językowej, uwzględniającej cel ustawy prawo ochrony środowiska.
4. art. 403 ust. 4 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie udzielenia dotacji musi wskazywać, czy dotacja udzielana jest podmiotom z pkt 1, czy podmiotom z pkt 2, czy też podmiotom z pkt 1 i pkt 2.
Mając na uwadze powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o odrzucenie skargi ze względu na brak uchwały Rady Miejskiej w S. o zaskarżeniu uchwały Kolegium RIO w Łodzi Nr 18/45/2022 z dnia 11 maja 2022 r., ewentualnie jej oddalenie.
W dniu 18 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej przesłał do Sądu uchwałę Rady Miejskiej w S. Nr LVIII/500/2022 z dnia 19 lipca 2022 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Łodzi.
Podczas rozprawy w dniu 6 września 2022 r. pełnomocnik organu nadzoru cofnął wniosek o odrzucenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2020 r., poz. 173, dalej: u.s.g./). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W procesie badania legalności zaskarżonego w sprawie aktu nadzoru, podstawą uchylenia przez Sąd aktu nadzoru może być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialno-prawny lub procesowy charakter naruszonego prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika natomiast, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie zgodnie wskazuje się, że do wad skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy zaliczyć m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że zasadnie Kolegium RIO przyjęło, iż objęta skarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała naruszała przepisy prawa materialnego, t.j.: art. 403 ust. 2, 4 i 5 w związku z art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś, art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2021r. o odpadach poprzez:
- ustalenie, że dotacja celowa pochodząca z budżetu Gminy S. będzie przeznaczona na dofinansowanie wydatków z zakresu ochrony środowiska niebędących inwestycjami, podczas gdy z art. 403 ust. 4 i 5 p.o.ś. jednoznacznie wynika, że dotacja może zostać udzielona wyłącznie na realizację inwestycji;
- określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje możliwość ubiegania się o dotację wynikającą z przedmiotowej Uchwały, w odniesieniu do jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych w sposób niezgodny z art. 403 ust. 4 pkt 2 p.o.ś, poprzez objęcie Uchwałą wszystkich podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne, podczas gdy z treści art. 403 ust. 4 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy wynika, że beneficjentami z sektora finansów publicznych mogą być jedynie gminne lub powiatowe osoby prawne prowadzące gospodarstwa rolne.
- ustalenie, że dotacja celowa pochodząca z budżetu Gminy S. będzie przeznaczona na dofinansowanie zadań związanych z usuwaniem folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej, które to zadania nie są zadaniami gminy, w związku z tym, że ww. odpady nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Strykowie przyjęła "Regulamin udzielania dotacji celowej na zadania związane z usuwaniem folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej z terenu Gminy S.". W Regulaminie tym Rada Miejska określiła zasady i tryb postępowania w sprawie udzielania i rozliczania dotacji celowych w formie dofinansowania zadań związanych z usuwaniem folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej, realizowanych w granicach administracyjnych Gminy S..
W § 2 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że dofinansowanie w formie dotacji celowej obejmuje odbiór, transport oraz odzysk lub unieszkodliwianie folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej, z nieruchomości położonych w granicach administracyjnych Gminy S., tj.: a) folii rolniczych białych, b) folii rolniczych czarnych, c) siatki i sznurka do owijania balotów, d) opakowań po nawozach i typu Big Bag. e) agrowłókniny. Stosownie do § 3, dotację celową, na realizację zadania o którym mowa w § 2 ust. 1 mogą uzyskać podmioty prowadzące gospodarstwa rolne, zlokalizowane na terenie Gminy S.. Według § 5 ust. 1 kwota udzielonej dotacji stanowić będzie 75 % wydatków poniesionych na realizację zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1, ale nie będzie wyższa niż 1.000,00 zł. Z kolei w § 6 Regulaminu Rada Miejska w Strykowie postanowiła, że dotacja celowa udzielana będzie ze środków budżetu Gminy S. do wyczerpania limitu środków finansowych przeznaczonych na ten cel w uchwale budżetowej Gminy S. na rok 2022.
Materialną podstawę wydania uchwały z dnia 11 kwietnia 2022 r., był art. 403 ust. 4 p.o.ś., zgodnie z którym finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Zgodnie z ust. 5 art. 403 p.o.ś.– zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.
O ile zatem art. 403 ust. 1 p.o.ś. traktuje szeroko o obowiązku gmin w zakresie realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska, to w art. 403 ust. 4 p.o.ś. zawarto regulacje dotyczące konkretnej formy i postaci realizacji tychże zadań poprzez skierowaną do wymienionych w tym przepisie podmiotów dotację dotyczącą inwestycji, a polegającą na sfinansowaniu lub dofinansowaniu kosztów tej inwestycji. Powyższe wyklucza, zdaniem Sądu, finansowanie przez gminę na tej podstawie – jako zadania z zakresu ochrony środowiska – działań innych, niż mieszczące się w pojęciu inwestycji. Sama przy tym już redakcja językowa tego przepisu wyklucza takie rozumienia "inwestycji", które czasem można spotkać w języku potocznym, gdzie utożsamia się je ogólnie z "finansowaniem" czy "ponoszeniem wydatków", w tym także wydatków bieżących - do czego w istocie sprowadzałoby się stanowisko gminy w niniejszej sprawie. Jest tam bowiem wyraźnie mowa o dotacji na "sfinansowanie kosztów inwestycji" – co wyraźnie wskazuje na konieczność przedmiotowego rozumienia pojęcia inwestycji jako określonego dobra charakterze trwałym powstałego, w wyniku wytworzenia lub zakupu.
W ocenie Gminy brak jest zdefiniowania pojęcia kosztów inwestycji, tak jak funkcjonuje ono na gruncie przepisów o ochronie środowiska. Orzecznictwo w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego stoi na stanowisku, iż pojęcie inwestycji zawarte w art. 403 ust. 4 p.o.ś. należy utożsamiać z pojęciem wydatków majątkowych, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych. Zdaniem gminy, poniesienie nakładów przynoszących określone korzyści w zakresie ochrony środowiska ma przymiot inwestycji. Takie rozumienie finansowania działań z zakresu ochrony środowiska pozwalałoby gminom na realizację zadania własnego wskazanego w art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś. samodzielnie, bez konieczności oczekiwania na programy organizowane przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej lub Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska, które mogą w ogóle nie mieć miejsca
Sąd w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2021 r. sygn. akt I GSK 406/21 (dostępny w bazie CBOIS: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), wydanego w analogicznej sprawie, w którym wskazano, iż z uwagi na zawarty w tym przepisie przedmiot postępowania, jakim jest dotacja celowa na sfinansowanie zadania z ochrony środowiska czyli zadania publicznego niezbędnym staje się odwołanie do definicji dotacji zawartej w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), dalej: "u.f.p.". Jak wynika z zaprezentowanej w art. 126 u.f.p. definicji, dotacja to środki podlegające szczególnym zasadom rozliczenia z budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Należy podkreślić, że zasadniczą cechą odróżniającą dotacje od innych rodzajów wydatków jest m.in. to, że podlegają one szczególnym zasadom rozliczenia. Jak podkreślił NSA w powyższym wyroku, pojęcie "dotacja na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji", o której mowa w art. 403 ust. 4-6 p.o.ś. winno być rozumiane jako typowa dotacja inwestycyjna, czyli wsparcie finansowe, w oparciu o które i na bazie którego beneficjent wytwarza określoną rzecz lub dobro o charakterze trwałym lub też ulepsza dobro już istniejące nie zaś jako wsparcie finansowe służące pokryciu bieżących kosztów obsługi czy utrzymania określonych rodzajów działań, nawet jeżeli działania te prowadzą finalnie do pozytywnych skutków w zakresie ochrony środowiska. Inwestycja nie może być utożsamiana z przeznaczaniem środków finansowych na zakup mediów czy produktów, które ulegają zużyciu w procesie normalnej eksploatacji. Dotacje celowe ze środków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 403 ust. 4 p.o.ś. można udzielać jedynie na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji, a nie na wydatki bieżące (por. wyrok WSA w Warszawie, z 22 czerwca 2012r., sygn. akt. V SA/Wa 1112/12, CBOIS).
Powyższe rozumienie słowa "inwestycja" potwierdza również definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego PWN, zgodnie z którą oznacza ono: 1. "przeznaczenie środków finansowych na powiększenie lub odtworzenie zasobów majątkowych"; 2. "część dóbr wytworzonych, która nie jest przeznaczona do bezpośredniej konsumpcji";
3. "przedmiot będący efektem inwestowania"; 4. "przeznaczenie środków finansowych i czasu na (czyjeś) kształcenie z myślą o korzyściach w przyszłości". (por. https://sjp.pwn.pl/sjp/inwestycja;2466824.html.).
Konkludując, Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że w przypadku dotacji celowej udzielanej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji (zgodnie z art. 403 ust. 4 p.o.ś.) pojęcie to musi być rozumiane, jako dotacja, która jest przewidziana z góry na realizację konkretnego działania. Działanie to jednak powinno pozostawać zgodne z dyspozycją wskazanego przepisu, który pozwala na dofinansowanie kosztów inwestycji, rozumianej jako określone dobro o charakterze trwałym, nie zaś będącej pokryciem wydatków bieżących.
Odnosząc się do zakwestionowanej przez organ nadzoru regulacji dotyczącej kręgu podmiotów, które mogą uzyskać dotację celową stwierdzić należy, że zgodnie z art. 403 ust. 4 p.o.ś., finansowanie ochrony środowiska, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów u.f.p. z budżetu gminy na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1. podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2. jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
W § 3 uchwały LII/471/2022 z dnia 11 kwietnia 2022 r. Rady Miejskiej w Strykowie krąg podmiotów, które mogą uzyskać przedmiotową dotację celową zakreślono przez sformułowanie "podmioty prowadzące gospodarstwa rolne, zlokalizowane na terenie Gminy S.".
W tym miejscu zauważyć należy, że definicją zakresową (wyliczającą elementy składowe zakresu) obejmuje się cały zakres definiowanego pojęcia (§ 153 ust. 1 zasad techniki prawodawczej). Jeżeli nie jest możliwe sformułowanie tego rodzaju definicji, można objaśnić znaczenia danego określenia przez przykładowe wyliczenie jego zakresu, wyraźnie wskazując przykładowy charakter wyliczenia przez posłużenie się zwrotem: "w szczególności" (§ 153 ust. 3 zasad techniki prawodawczej).
Dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO w Łodzi należy zauważyć ten drugi sposób zastosowano w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., definiując pojęcie podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych. Wyliczenie rodzaju podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji jest zatem jedynie przykładowe, wskutek czego dotacji można udzielić również innym podmiotom, niewymienionym w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś., jeśli należą do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych.
Sformułowanie "w szczególności" użyte w pkt 1) ust. 4 art. 403 p.o.ś., nie występuje natomiast w pkt 2) ust. 4 tego przepisu. Zatem przykładowe wskazanie podmiotów, które mogą ubiegać się o dotację celową na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji odnosi się do podmiotów, które nie są zaliczane do sektora finansów publicznych. Z kolei, nieużycie przez ustawodawcę ww. sformułowania w zakresie podmiotów wchodzących w skład sektora finansów publicznych (art. 403 ust. 4 pkt 2) i jednoznaczne wskazanie przez ustawodawcę, jakie jednostki tego sektora mogą dotację celową otrzymać, skutkuje tym, że jedynie gminne lub powiatowe osoby prawne mogą być beneficjentami takiej dotacji, nie zaś każdy podmiot zaliczany do sektora finansów publicznych, który prowadzi gospodarstwa rolne zlokalizowane na terenie Gminy S.. Tym samym Kolegium RIO zasadnie za błędne uznało zawarte w uchwale będącej przedmiotem orzekania przez organ nadzoru, zgodnie z którym "Dotację celową na. realizację zadania, o którym mowa w § 2 ust. 1 mogą uzyskać podmioty prowadzące gospodarstwa rolne, zlokalizowane na terenie Gminy S.".
W ocenie Sądu nie sposób też przyznać racji skarżącej, zdaniem której zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 400a ust. 1 pkt 8 oraz art. 403 ust. 2 p.o.ś.
Stosownie do art. 403 ust. 2 p.o.ś. do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 18, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Artykuł 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś. dopuszcza finansowanie przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami.
Zdaniem Sądu należy mieć jednak na uwadze, że z art. 2 ust. 1 u.s.g. wynika, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania własne gminy zostały wskazane w art. 7 u.s.g. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej oraz wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Obowiązki gminy w zakresie gospodarki odpadami jako zadania własne gminy zostały uregulowane ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 tej ustawy gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
Definicja odpadów komunalnych zawarta została natomiast w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości.
Z przytoczonego art. 3 ust. 1 poz. 7 ustawy o odpadach nie wynika, aby do kategorii odpadów komunalnych należały odpady pochodzące z działalności rolniczej, a takimi są folie rolnicze, siatki i sznurki do owijania balotów, opakowania po nawozach, worki typu Big Bag oraz agrowłókniny.
Tym samym, skoro zarówno z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i ustawy o odpadach wynika, że gmina nie jest wyposażona w kompetencje do zbierania oraz unieszkodliwiania odpadów powstających w gospodarstwach rolniczych, które nie stanowią odpadów komunalnych, ani też ponoszenia kosztów takich działań ze środków własnych, trafna była konstatacja Kolegium RIO w Łodzi, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej w Strykowie, zgodnie z którymi zadania obejmujące odbiór, transport oraz odzysk lub unieszkodliwianie folii rolniczych i innych odpadów pochodzących z działalności rolniczej mogą być dofinansowane w formie dotacji celowej pochodzącej z budżetu Gminy S., naruszają art. 403 ust. 2, 5 p.o.ś., w związku z art. 400a ust. 1 pkt 8 tej ustawy, art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, a Rada podejmując taką regulację wykroczyła poza zakres upoważnienia wynikającego z ust. 5 art. 403.
Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO zasadnie stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Strykowie nr LII/471/2022 z dnia 11 kwietnia 2022 r.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
Ake.