Pełny tekst orzeczenia I SA/Łd 593/21

I SA/Łd 593/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-10-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Potiopa
Paweł Janicki /sprawozdawca/
Paweł Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 354/22 - Wyrok NSA z 2023-09-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Dnia 19 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Potiopa Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 8 lipca 2021 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., którą nie wyrażono zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji za okres od dnia 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. na rzecz Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej B dla której organem prowadzącym jest A Sp. z o.o.
Z akt sprawy wynika, że Niepubliczna Specjalna Szkoła Podstawowa B zgodnie z wydanym przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu 21 kwietnia 2020 r., zaświadczeniem o wpisie do ewidencji szkół niepublicznych mogła rozpocząć działalność oświatową od dnia 1 września 2020 r.
M. F. – dyrektor szkoły oraz prezes zarządu spółki A (organu prowadzącego szkołę) 23 października 2020 r., przedłożyła w Wydziale Edukacji Informację o faktycznej liczbie uczniów w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego w miesiącu wrześniu 2020 r., ze wskazaniem podmiotu - Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej B. Informację o faktycznej liczbie uczniów w przedszkolu lub innej formie wychowania przedszkolnego w miesiącu październiku 2020 r., ze wskazaniem podmiotu -Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej B, a ponadto wniosek o nadanie dostępu dla ww. osoby do systemu ODPN w zakresie wprowadzania danych o uczniach Niepublicznej Szkoły Podstawowej B oraz wniosek organu prowadzącego o udzielenie dotacji oświatowej w trybie uznaniowym.
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanym dalej kpa (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) w związku z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm., dalej "u.o.f.z.o.",) odmówił udzielenia w terminie wcześniejszym dotacji na rzecz Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej B. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skoro podmiot uzyskał wpis do ewidencji 21 kwietnia 2020 r. tym samym nie mógł spełnić podstawowych warunków wynikających z art. 33 ust. 1 u.o.f.z.o., aby uzyskać dotację w 2020 r., dlatego też na podstawie art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o złożony został wniosek o udzielenie dotacji we wcześniejszym terminie. Organ wyjaśnił, że podejmując decyzję odmowną kierował się wieloma aspektami oraz dokonał oceny dotychczasowej współpracy z wnioskodawcą. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że strona wielokrotnie dopuściła się naruszenia dyscypliny finansów publicznych o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1440 ze zm.,) w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację; nierozliczenia w terminie otrzymanej dotacji oraz niedokonania w terminie zwrotu dotacji w należnej wysokości. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że M. F. – prezes zarządu A Sp. z o.o. prowadzi również nieprzerwanie na terenie Miasta od dnia 1 stycznia 2016 r. Niepubliczne Przedszkole Prozdrowotne "C". W związku z przeprowadzoną kontrolą finansową ww. podmiotu dotyczącą wydatkowania dotacji w 2013 r., strona do dnia wydania decyzji nie zwróciła dotacji w kwocie 168.537,30 zł wraz z odsetkami. W stosunku do A Sp. z o.o. postanowieniem Prokuratury Rejonowej Ł.-B. z dnia [...] r., zostało wszczęte śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentach związanych z otrzymywaniem dotacji oświatowych w latach 2017-2019 celem osiągnięcia korzyści majątkowych. Ponadto ustalono, że organ prowadzący Niepubliczną Specjalną Szkołę Podstawową B nie zwrócił, w ustawowym terminie tj., do 15 stycznia 2021 r. niewykorzystanych w terminie a udzielonych jednostce w 2020 r., dotacji celowych na zakup podręczników, materiałów edukacyjnych i ćwiczeniowych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ jako dysponent środków pochodzących z finansów publicznych nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu udzielenia dotacji za okres od 1 września 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. na rzecz Niepublicznej Szkoły Podstawowej B dla której organem prowadzącym jest A Sp. z o.o.
Decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielając stanowisko wyrażone w decyzji I instancji wskazał, że ustawodawca określił w treści art. 33 u.o.f.z.o warunki przyznawania dotacji oraz możliwość odstąpienia od nich. Przy czym, wobec treści art. 33 ust. 4 ww. ustawy, nie może być wątpliwości co do tego, że chodzi tutaj o przyznanie dotacji oświatowej w trybie uznaniowym - w niniejszym przypadku w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, a więc o rozstrzygnięcie organu administracji władcze i jednostronne o publicznym uprawnieniu jednostki. Podkreślono, że organ administracji jest zobowiązany do przestrzegania dyscypliny finansowej i nie ma możliwości dysponowania środkami publicznymi w sposób całkowicie dowolny. Wskazano, że organ pierwszej instancji dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, zebranego w toku prowadzonego postępowania oraz biorąc pod uwagę przepisy prawa stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki skłaniające do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i wydał decyzję odmowną, a Kolegium w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tę ocenę podzieliło. Podkreślono, że zgodnie art. 7 kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Kolegium organ administracji publicznej mając na uwadze interes społeczny, nie mógł podjąć decyzji w zakresie udzielenia dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego, gdyż spowodowałoby to uprzywilejowanie strony, która nie zawsze terminowo wywiązuje się ze swoich zobowiązań zarówno wobec organu I instancji oraz wobec innych osób. Takie podejście jest zgodne z zasadą określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik spółki wniosła o uchylenie w całości decyzji SKO w Ł. z [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynika sprawy, a to:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie faktu rzeczywistego uczęszczania uczniów do Niepublicznej Specjalnej Szkoły Podstawowej B w okresie od 1 września 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz faktu, że skarżąca realizowała obowiązek szkolny względem niepełnosprawnych dzieci, a który to obowiązek spoczywa na Rzeczpospolitej Polskiej i w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;
- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na stosowaniu przepisów prawa w sposób dowolny, przejawiający się w szczególności w ocenie decyzji organu I instancji wydanej w ramach uznania administracyjnego bez uwzględnienia praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym i bez uwzględnienia szczególnych okoliczności sprawy, a to skarżąca realizowała obowiązek szkolny względem niepełnosprawnych dzieci, a który to obowiązek spoczywa na Rzeczpospolitej Polskiej;
- art. 6 k.p.a. w zw. z 8 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ nie stał na straży praworządności i prowadząc postępowanie nie kierował się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. przez zaniechanie działań mających na celu dokładną i rzetelną ocenę uznania administracyjnego dokonanego przez organ I instancji, a zamiast tego bezrefleksyjne i wprost powielenie ustaleń faktycznych oraz prawnych organu I instancji;
2. przepisów prawa materialnego w postaci:
- art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe wyrażanie aprobaty dla stanowiska organu I instancji oraz uznanie, że nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego w sytuacji, gdy organ I instancji, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego, działał w sposób zupełnie nieracjonalny i sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi;
- art. 26 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych z dnia 27.10.201 r. poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności niewyrażenie zgody na udzielnie dotacji w sytuacji, gdy w Niepublicznej Specjalnej Szkole Podstawowej B niepełnosprawni uczniowie faktycznie realizują swój obowiązek szkolny lub obowiązek nauki od 1 września 2020 r., a nadto zostali uwzględnieni zarówno w kwocie subwencji oświatowej przekazanej dla jednostki samorządu terytorialnego, jak i w konsekwencji w budżecie Gminy Miasta Ł. na rok 2020 i w konsekwencji przerzucenie kosztów obowiązkowego kształcenia niepełnosprawnych dzieci na podmiot prywatny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o., na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nieprzekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Sformułowanie "może wyrazić zgodę" powoduje, iż czynność ta pozostaje w sferze tzw. uznania organu dotującego, co nie przekreśla konieczności wykazania przesłanek, którymi kierował się on odmawiając tego typu zgody. Do tego typu konkluzji zobowiązują normy zawarte w art. 6 k.p.a. tj. zasada praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nie sposób w tym miejscu zapomnieć o nałożonym na organy administracji publicznej obowiązku wyjaśnienia stronom motywów podjętych decyzji lub powziętych czynności, którymi kierowali się przy załatwieniu sprawy (tj. art. 11 k.p.a).
W ocenie sądu I instancji organ nie naruszył art. 33 ust. 4 u.o.f.z.o. Ustawodawca przyznał mu w tym zakresie prawo do podjęcia decyzji w sferze tzw. uznania administracyjnego.
Z przytoczonych wyżej ogólnych zasad postępowania przed organami administracji publicznej wynika jedynie, iż organy obu instancji odmawiając przyznania dotacji powinny wyjaśnić przesłanki, którymi się kierowały.
Wskazane zostały następujące okoliczności:
- prezes Zarządu spółki skarżącej działając jak osoba fizyczna nie zwróciła dotacji otrzymanej za rok 2013 dla innej placówki – przedszkola C - w kwocie ponad 168.000 zł,
- w stosunku do spółki skarżącej wszczęto postępowanie karne w związku z podejrzeniem poświadczenia nieprawdy w dokumentacji dotyczącej dotacji za lata 2017-2019,
- spółka skarżąca zwróciła z opóźnieniem dotacje udzielone w roku 2020, czyniąc to 11 dni po terminie.
Mając na względzie powyższe, nie sposób uznać, iż stanowisko organów pozbawione było ujawnienia przesłanek, które wzięto pod uwagę odmawiając zgody na wcześniejsze udzielenie dotacji. W ocenie sądu I instancji, organy kierowały się interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, poddając w wątpliwość możliwość uwzględnienia wniosku spółki skarżącej.
Rację należy przy tym przyznać skarżącej, że stroną w sprawie jest spółka skarżąca a nie osoba fizyczna oraz, że obowiązuje zasada domniemania niewinności, w myśl której nie uznaje się za winnego osoby, która nie została skazana prawomocnym wyrokiem sądu.
Jednak w ocenie sądu I instancji powołanie przez organy powyższych okoliczności nie świadczy o złamaniu cytowanej wyżej zasady. Należy je ocenić jako wyraz troski o los publicznych pieniędzy oddawanych w ręce podmiotu, którego rzetelność finansowa budzi zastrzeżenia. Warto zauważyć, że bliskość i współzależność sytuacji finansowej Prezesa Zarządu M. F. i spółki skarżącej jest oczywista.
Jednocześnie sąd stwierdza, że powołane przez organy okoliczności z całą oczywistością wskazują na obniżenie zaufania do spółki skarżącej i brak gwarancji co do prawidłowego rozdysponowania kwoty dotacji.
Podnieść w tym miejscu należy, że powyższe uwagi dotyczące obniżonego zaufania do strony skarżącej i braku pełnej gwarancji co do losów dotacji są tym bardziej doniosłe, jeżeli zważyć, że w tle decyzji organów pozostaje, akcentowany usilnie przez stronę skarżącą, los uczniów niepełnosprawnych wymagających szczególnej troski.
W tym kontekście argumentacja skargi dotycząca realizacji przez spółkę skarżącą ciążącego w istocie na państwie polskim obowiązku szkolnego dzieci niepełnosprawnych jest niezrozumiała.
Faktem jest, co podnosi strona skarżąca w skardze, że organ II instancji powielił stan faktyczny ustalony przez Prezydenta Miasta Ł. i wysnuł z niego wnioski tożsame z wywiedzionymi przez organ I instancji. Nie znaczy to bynajmniej, jak chce tego strona skarżąca, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy, lecz, że ustalenia faktyczne, a także ocena prawna organu I instancji są prawidłowe. O trafności ustaleń Prezydenta Miasta Ł. świadczy najlepiej okoliczność, że strona skarżąca nie zarzucała organom braku ustalenia określonych istotnych dla rozstrzygnięcia faktów skupiając się w sferze zarzutów procesowych na nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego, który to zarzut, jak wyżej wskazano, sąd I instancji uznał za niezasadny.
Reasumując powyższe rozważania, sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzje organów nie naruszają prawa. Kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do weryfikacji legalności aktów i czynności, a jej celem i efektem jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem.
W rezultacie należy wskazać, że odmawiając uwzględnienia wniosku, organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego.
Art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą sądu jest zatem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 613/19). Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku.
Zdaniem Sądu organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie sprostały powyższym wymogom. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, którego spółka skarżąca nie kwestionowała ustaliły stan faktyczny, którego spółka skarżąca nie podważyła, wysnuły z niego racjonalne wnioski uwzględniające zasady doświadczenia życiowego i logiki.
Innymi słowy organy sprostały wymaganiom wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności oraz w art. 8 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W konsekwencji za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 poprzez jego niewłaściwą wykładnię i art. 26 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego niezastosowanie. W ustalonym stanie faktycznym organy nie naruszyły granic uznania administracyjnego, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej.
Mając na uwadze powyższe, skarga stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.
ak