I SA/Łd 502/25

I SA/Łd 502/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący/
Grzegorz Potiopa /sprawozdawca/
Tomasz Furmanek
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 271 ust 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 107
art. 12 pkt 6, art. 16 ust 2-3, art. 30 ust. 1a.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Sentencja
Dnia 28 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Asesor WSA Tomasz Furmanek, Protokolant st. asystent sędziego Maciej Dębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2025 roku sprawy ze skargi Rady Powiatu Poddębickiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 7 lipca 2025 r. nr 19/65/2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Poddębickiego w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok. oddala skargę.
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (dalej także: Kolegium RIO) uchwałą z dnia 7 lipca 2025 r., wydaną na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107, 1907) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7), stwierdziło nieważność uchwały Rady Powiatu Poddębickiego z dnia 17 czerwca 2025 r. nr XXI/106/25 w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu Powiatu za 2024 rok.
Kolegium RIO wskazało, że ww. uchwała Rady Powiatu Poddębickiego jest sprzeczna z art. 12 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 z późn. zm., dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) oraz z art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) ze względu na przeprowadzenie powtórnego głosowania w sprawie absolutorium dla Zarządu za 2024 rok, oraz ze względu na niewykazanie merytorycznych przesłanek do negatywnej oceny wykonania budżetu Powiatu Poddębickiego za 2024 rok.
Rada Powiatu Poddębickiego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 7 lipca 2025 r.
Zaskarżonej uchwale Rada Powiatu zarzuciła naruszenie art. 16 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wobec błędnego przyjęcia, że doszło do powtórnego głosowania, w sytuacji gdy została podjęta tylko jedna uchwała, a druga podejmowana w toku głosowania nie uzyskała wymaganej liczby głosów, tym samym nie było jej w obrocie prawnym. Zdaniem Skarżącej wykazane zostały również przesłanki do odwołania Zarządu.
W związku z powyższym Rada Powiatu Poddębickiego wniosła o uchylenie uchwały Kolegium RIO stwierdzającej nieważność uchwały nr XXI/106/25 Rady Powiatu Poddębickiego z dnia 17 czerwca 2025 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu Powiatu za 2024 rok.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny zasadności sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu po zapoznaniu się z: 1) sprawozdaniem z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego; 2) sprawozdaniem finansowym; 3) sprawozdaniem z badania sprawozdania finansowego, o którym mowa w art. 268; 4) opinią regionalnej izby obrachunkowej, o której mowa w art. 270 ust. 2; 5) informacją o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego; 6) stanowiskiem komisji rewizyjnej.
Jak stanowi art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym do wyłącznej właściwości rady powiatu należy rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu.
Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium.
W myśl art. 16 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.
Stosownie do art. 30 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady powiatu.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że na XXI sesji Rady Powiatu Poddębickiego przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2025 r. Przewodnicząca Rady Powiatu poddała pod głosowanie jako pierwszy projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu za 2024 rok. Projekt ten nie uzyskał ustawowo wymaganej bezwzględnej większości głosów ustawowego składu Rady Powiatu Poddębickiego.
Sąd stwierdza, że wobec niepodjęcia przez Radę Powiatu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego za 2024 rok, procedura absolutoryjna została zakończona i brak było podstaw prawnych do przeprowadzenie powtórnego głosowania w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu Powiatu za 2024 rok.
Sąd podkreśla, że art. 271 ustawy o finansach publicznych odnosi się do podjęcia uchwały w sprawie absolutorium dla organów wykonawczych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego. Określone odrębności w tym zakresie wynikają z przepisów ustrojowych jednostek samorządu terytorialnego. I tak, ustawodawca treścią art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zdecydował o rozstrzygnięciu ex lege kwestii absolutorium w przypadku odrzucenia projektu uchwały o udzieleniu absolutorium Zarządowi Powiatu poprzez przyjęcie, że doszło do nieudzielenia absolutorium. Rozstrzygnięcie nie dokonuje się w drodze powtórnego głosowania, w wyniku którego też mogłoby dojść do odrzucenia projektu. Kolejno należy także wskazać, iż regulacja art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie przewiduje sytuacji, gdy pierwotnie poddany jest pod głosowanie projekt uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium. Odrzucenie takiego projektu nie wywołuje skutków odwrotnych, bo brak na taką okoliczność stosownej normy prawnej.
Nie można zatem przyjąć, że dopuszczalne było powtórne głosowanie w sprawie absolutorium. Mogło by to doprowadzić - tak jak w rozpoznawanej sprawie – do sytuacji, w której na skutek powtórnego głosowania i przyjęcia nowej uchwały (o której mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), wystąpi oczywista sprzeczność pomiędzy tymi uchwałami.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przyjęta w skardze interpretacja przepisów art. 12 ust. 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 271 ustawy o finansach publicznych, która dopuszcza powtórne głosowanie w sprawie absolutorium Zarządowi Powiatu z tytułu wykonania budżetu jest nieprawidłowa i nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Organ stanowiący ma obowiązek rozpatrzenia i zapoznania się z dokumentami i stanowiskami podmiotów wymienionych w art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz poddania pod głosowanie projektu uchwały w sprawie absolutorium. Nie istnieje regulacja ustawowa, która niejako wymuszałaby na organie stanowiącym podjęcie jednej z dwóch możliwych uchwał w sprawie absolutorium. Dlatego należy uznać, że poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium kończy procedurę absolutoryjną.
Przypomnieć należy, że przywołany art. 271 ustawy o finansach publicznych reguluje kwestię procedury podjęcia "uchwały w sprawie absolutorium", która jest postępowaniem sformalizowanym. Procedura ta wymaga przedstawienia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium przez organ wykonawczy dokumentów enumeratywnie wymienionych w art. 271 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o finansach publicznych. Ostatnim etapem procedury absolutoryjnej powinno być poddanie pod głosowanie projektu uchwały w sprawie absolutorium.
W pojęciu "uchwała w sprawie absolutorium" mieści się zarówno uchwała w sprawie udzielenia absolutorium, jak i uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium, co oznacza, że przeprowadzenie powtórnego głosowania dotyczącego absolutorium nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
Podkreślenia wymaga, że istotnym naruszenia prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 roku sygn. II SA/Wr 1459/97).
Sąd podziela zatem stanowisko RIO, że wobec faktu niepodjęcia przez Radę Powiatu uchwały w sprawie udzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu Powiatu za 2024 rok, brak było podstaw prawnych do przeprowadzenia powtórnego głosowania dotyczącego absolutorium. Tym samym kwestia absolutorium dla Zarządu Powiatu Poddębickiego za 2024 rok nie została rozstrzygnięta, mimo że zakończona została procedura absolutoryjna (por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi 27 stycznia 2021 r. o sygn. akt I SA/Łd 604/20).
Twierdzenie Skarżącej jakoby przepis art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie dopuszczał możliwości "niepodjęcia uchwały w sprawie absolutorium" nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Nie znajdują również potwierdzenia w materiałach dotyczących sesji Rady czy posiedzeń Komisji Rewizyjnej twierdzenia Skarżącej, zgodnie z którymi istniały merytoryczne przesłanki do negatywnej oceny wykonania budżetu Powiatu za 2024 r., które zostały wykazane w trakcie sesji, w szczególności w punkcie dotyczącym wotum zaufania, gdzie radni formułowali zarzut dotyczący niezrealizowania wydatków za rok 2024 a także na posiedzeniach Komisji.
Sąd wyjaśnia, że absolutorium, to ocena wykonania budżetu i nie może odnosić się do oceny całokształtu działania organu wykonawczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że w procesie udzielania absolutorium należy uzyskać m.in. odpowiedź na pytanie: jak wygląda stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych w stosunku do jego realizacji, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym a także czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet czy też są one wynikiem obiektywnych uwarunkowań. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie wskazując na szczególny charakter procedury absolutoryjnej podkreśla się, że oceny formułowane w procesie absolutoryjnym muszą mieć ścisły a w zasadzie wyłączny związek z wykonaniem budżetu (por. wyrok NSA z 17 lutego 1994 r. sygn. akt SA/Gd 1673/93).
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostki (art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Budżet w trakcie roku budżetowego może podlegać określonym zmianom dokonywanym przez organy gminy, przykładowo art. 233 pkt 3, art. 240 ust. 2 o finansach publicznych. Sposób wykonywania budżetu reguluje art. 254 ustawy o finansach publicznych. WSA w Łodzi, w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 604/20 stwierdził, że przepisy te wyznaczają zakres debaty i oceny wykonania budżetu przez organ stanowiący względem organu wykonawczego.
Oznacza to, że rada gminy ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny wykonania budżetu, nie oznacza to jednak, że każde odstępstwo od planu dochodów i wydatków budżetowych winno skutkować odmową udzielenia absolutorium. Obowiązek dokonania kompleksowej oceny wykonania budżetu oznacza, że ocena nie może się koncentrować tylko na niektórych sferach działalności organu wykonawczego, czy na działalności lat ubiegłych
Tymczasem z protokołu sesji Rady Powiatu w Poddębicach w dniu 17 czerwca 2025 r. w pkt 7 porządku obrad dotyczącym m.in. oceny wykonania budżetu nikt z radnych nie zabrał głosu. Nie odniesiono się też w żaden sposób do ustaleń i opinii Składu Orzekającego RIO o sprawozdaniu z wykonania budżetu Powiatu Poddębickiego za 2024 r. Pojedyncze wystąpienia radnych dotyczyły problemów związanych z wotum zaufania (str. 9 i 10 protokołu). Uznać zatem, że Rada Powiatu nie dokonała oceny wykonania budżetu.
Brak jest podstaw do stwierdzenia, że wymagana przepisami ustawy o finansach publicznych kompleksowa ocena wykonania budżetu odbyła się w innych punktach porządku obrad, w tym w szczególności w pkt dotyczącym wotum zaufania oraz podczas posiedzeń Komisji Rewizyjnej.
Odnośnie Komisji Rewizyjnej wskazać należy, że radni Komisji podczas prowadzonej dyskusji w żaden sposób nie odnieśli się do wykonania budżetu oraz przyczyn jego niewykonania. Podczas swoich posiedzeń koncentrowali się przede wszystkim na zakończonej kontroli RIO oraz zaleceniach pokontrolnych, które w ocenie kolegium RIO nie miały bezpośredniego związku z absolutorium dla Zarządu z wykonania budżetu za 2024r. Kontrola RIO i jej ustalenia nie dotyczyły tylko 2024 r. a komisja nie pokusiła się o wyodrębnienie zagadnień i dokonanie oceny wykonania budżetu za 2024 r. Z treści protokołu z posiedzeń komisji Rewizyjnej jednoznacznie wynika, że dyskusja na posiedzeniach Komisji Rewizyjnej nie koncentrowała się na ocenie wykonania budżetu jako całości lecz na innych zagadnieniach związanych z funkcjonowaniem Starostwa (takie jak: procedura zawierania umów, aneksowanie umów, waloryzacja czynszów, czy zaniechanie zwołania sesji nadzwyczajnej). Jedynym konkretnym zagadnieniem, który analizowała Komisja Rewizyjna to problem związany z opłatą z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa należną do zwrotu, ale Komisja przyjęła wyjaśnienia Skarbnika w tym temacie.
Oznacza to, że Komisja Rewizyjna nie sformułowała żadnych konkretnych pytań i zarzutów odnośnie wykonania budżetu za 2024 r. Jak wyżej wskazano pytania dotyczyły ustaleń kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO i zaleceń, odnośnie do których zgodnie z wyjaśnieniami Starosty Powiat mógł jeszcze wnieść zastrzeżenia. Zalecenia, które zostały radnym Komisji odczytane przez Skarbnika odnosiły się do nieprawidłowości w zakresie rachunkowości. Radna I. Ś. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej stwierdziła: "Też nie usłyszałam wiążących informacji, wiążących zarzutów dotyczących tego, że możemy zagłosować inaczej jak za udzieleniem absolutorium. Jeżeli Państwo zdajecie sobie z tego sprawę , że my musimy decyzję wypracować, wniosek, to proszę o powtórzenie tych zarzutów" (str. 40 protokołu z posiedzenia Komisji Rewizyjnej). Sami radni zauważają więc, że w procesie oceny budżetu nie padły żadne zarzuty wskazujące na winę Zarządu za niewykonanie budżetu.
Zwrócić również uwagę należy na fakt, że wniosek Komisji Rewizyjnej o nieudzielenie absolutorium nie zawierał uzasadnienia, zaś w projektach wniosku o udzielenie i nieudzielenie absolutorium stanowiących załączniki do protokołu z posiedzeń Komisji Rewizyjnej zawarte było stwierdzenie: "Uzasadnienie do wniosku stanowi protokół z Komisji".
Zdaniem Sądu głosów w dyskusji i ocen wyrażanych w pkt 5 porządku obrad dotyczącym wotum zaufania nie można uznać za wystarczające do uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia absolutorium. Jak wynika ze skargi i załączonego doń wyciągu z protokołu z sesji Rady, podczas tego pkt obrad podnoszone były m.in. kwestie zawierania umów, zawierania aneksów zwiększających zakres robót, niewykonania inwestycji drogowych dla konkretnych odcinków dróg. W tym zakresie Starosta Poddębicki złożył stosowne wyjaśnienia, które nie zostały zakwestionowane.
Brak więc podstaw do przyjęcia, że w wyniku dyskusji, a nawet kwestionowania niektórych działań Zarządu zwłaszcza w zakresie niewykonania zadań inwestycyjnych, które odbywały się podczas realizacji pkt 5 porządku obrad - dokonano oceny wykonania budżetu za 2024 r. oraz ustalono jakie były przyczyny niewykonania budżetu w tej części w sposób i w zakresie, o których mowa w przepisach art. 12 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 271 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.
W ocenie Sądu dyskusja cechowała się dużym poziomem ogólności, zabrakło koniecznej precyzji przy formułowaniu, zarzutów, analiza dotyczyła zagadnień wieloletnich, minionych, co w konsekwencji spowodowało małą czytelność wypowiedzi. Obecni na sesji Rady Starosta i Wicestarosta odpowiadali na pytania i zarzuty radnych w tym w szczególności odnośnie do zarzutu niewykonania dochodów i wydatków majątkowych dotyczących realizacji inwestycji drogowych i z zakresu ochrony zabytków. W tym zakresie Starosta wyjaśnił, że niewykonanie było spowodowane określonymi problemami z realizacją Programu Polski Ład powołując się na uzasadnienie zawarte w załączniku Nr 5 do protokołu z sesji rady, z którego wynika, że: "Reasumując, zapisanie kwot w budżecie Powiatu przed rozpoczęcie procesu inwestycyjnego dla poszczególnych zadań wynikało z wymogu uprzedniego zabezpieczenia środków finansowych w budżecie Powiatu Poddębickiego na 2024r. już na etapie planowania i wpisywania zadań inwestycyjnych do budżetu Powiatu, posiadaliśmy pełną wiedzę na temat warunków wynikających z promes. Również podpisując umowy z wykonawcami, mieliśmy świadomość, że ze względu na terminy realizacji – obejmujące zarówno etap projektowania, jak i wykonawstwa - rozliczenie zadań nastąpi w 2025 r... . Niewykorzystanie środków z budżetu 2024r. nie wynikało z zaniedbań czy braku zaangażowania ze strony Powiatu lecz było konsekwencją obiektywnych okoliczności - takich jak konieczność uzyskania szeregu uzgodnień i decyzji administracyjnych w ramach inwestycji zlokalizowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską...".
Oznacza to, że przyjęcie uchwały Nr XXI/106/25 z dnia 17 czerwca 2025 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Powiatu Poddębickiego z tytułu wykonania budżetu za 2024 r. nastąpiło z naruszeniem prawa.
W związku z powyższym Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.
Ake.