I SA/Łd 5/25

I SA/Łd 5/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Cezary Koziński /przewodniczący/
Grzegorz Potiopa /sprawozdawca/
Paweł Janicki
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Sygn. powiązane
III FSK 849/25 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 4a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Dnia 6 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Cezary Koziński, Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki, Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Protokolant : Asystent sędziego Katarzyna Nadolska-Góra, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2025 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu, z dnia 11 lipca 2024 roku, nr IV/59/24, w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty oraz zwolnienia w części z, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących, bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, i zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny, wielodzietne, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3.,
Uzasadnienie
I SA/Łd 5/25
UZASADNIENIE
W dniu 11 lipca 2024 r. Rada Miejska w Wieluniu, na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 609, poz. 721) oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 399, dalej także: ustawa lub u.c.p.g.), podjęła uchwałę nr IV/59/24 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym i zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 1 sierpnia 2024 r. pod pozycją 6068.
W § 2 ust. 1 opisanej uchwały postanowiono, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości 25,00 zł od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. W § 2 ust. 2 ww. uchwały wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości 75,00 zł od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. W § 3 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że ustala się zwolnienie w części stanowiącej 15% miesięcznej opłaty za gospodarowani odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisów, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczeni zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:
a) zaniechaniu przeprowadzenia aktualnej na dzień podjęcia uchwały kalkulacji wysokość opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi oraz braku przedstawienia metod wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co uniemożliwi kontrolę poprawności ustalenia stawki na kwotę 25 zł miesięcznie od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość,
b) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażającym się w braku przedstawienia dokumentacji stanowiącej podstawę wyliczeń w tym zakresie.
Wskazując na powyższe i na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.) Prokurator Prokuratury Okręgowej w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 oraz § 3 uchwały.
W odpowiedzi na skargę Miejska w Wieluniu wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając organ stanowiący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała została skontrolowana przez organ nadzoru, który nie stwierdził jakichkolwiek nieprawidłowości.
Rada dokonując analizy wzięła pod uwagę wszystkie element i dane, dokonując kalkulacji z uwzględnieniem przepisu 6k ust. 2 i nast. ustawy. Mając na względzie powyższe organ uchwałodawczy również w sposób prawidłowy określił stawkę podwyższonej opłaty w § 2 ust. 2, w oparciu o art. 6k ust. 3 u.c.p.g., który przewiduj w granicach nie niżej niż dwukrotność i nie wyższej niż czterokrotność opłat ustalonej na podstawie ust. 1.
W odniesieniu do wskazanych w skardze zarzutów naruszenia art. 6r ust. 1-4 ustawy Rada wskazała, że w treści zarzutów jak też w uzasadnieniu skargi, skarżący nie wskazał na czym miał polegać naruszenie ww. przepisów przez zaskarżoną uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały wyłącznie w granicach sprawy. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest jedynie § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 oraz § 3 kwestionowanej uchwały.
Odnosząc się z kolei do pojęcia "aktów prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).
Uchwała nr IV/59/24 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i ustalenia stawki opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym i zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują rodziny wielodzietne jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego.
Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, art. 6k ust. 1, ust. 3,4 i 4a ustawy. Zgodnie z § 1 tej uchwały opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Wieluń powstającymi na nieruchomościach zamieszkałych stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2, z zastrzeżeniem § 3 i 4. W § 2 ust. 1 tej uchwały wskazano, że ustala się miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości w wysokości 25,00 zł od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. W § 2 ust. 2 postanowiono, że ustala się miesięczną stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, w wysokości 75,00 zł od jednego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. W § 3 przedmiotowej uchwały stwierdzono, że ustala się zwolnienie w części stanowiącej 15% miesięcznej opłaty za gospodarowani odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.
Sąd wskazuje w dalszej części uzasadnienia posiłkować się będzie argumentacją przedstawioną przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 23 lipca 2024 r. o sygn. akt I SA/Gl 362/24, którą w pełni podziela i przyjmuje za swoją.
Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej także: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.
Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.
Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).
Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.c.p.g. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).
Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.
Z art. 6h u.c.p.g. wynika, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:
1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,
2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,
3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2
- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.
Z art. 6i ust. 1 wynika, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:
1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;
2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;
3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.
Z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. wynika, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
3) 39 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),
- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Stosownie do art. 6c ust. 3 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.
Jak stanowi art. 6k ust. 1 tej ustawy Rada gminy, w drodze uchwały:
1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;
2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;
3) 52 ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a.
Z ust. 2 art. 6k u.c.p.g. wynika, że Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:
1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Przy czym stosownie do ust. 2a pkt 1 tego artykułu Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.
Z art. 6r u.c.p.g. wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy (ust. 1). Środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 1aa). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odpowiednio gmina lub związek międzygminny gromadzą na wyodrębnionym rachunku bankowym (ust. 1ab). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (ust. 2).
Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (ust. 2a). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (ust. 2aa). Z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ust. 2b). Środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (ust. 2c). W zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 6, przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (ust. 2c).
Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych. Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy. Są to:
1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;
4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.
Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).
Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Rada Miasta nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny (§ 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały) oraz stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z załączonych do odpowiedzi na skargę w rozpoznawanej sprawie dokumentów nie można wywieźć sposobu jej ustalenia, ani też danych źródłowych.
W toku postępowania wyjaśniającego jako podstawę źródłową wyliczeń Rada Miejska w Wieluniu nadesłała dokumenty w postaci pism Burmistrza Wielunia z 31 października 2024 r. oraz 14 października 2024 r., z których wynikać ma kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na dzień przyjęcia uchwały. Przyjęte do kalkulacji stawki opłaty dane nie zostały poparte dokumentami źródłowymi, a zatem nie pozwalają na dokonanie kontroli prawidłowości wskazanych tam danych. Trudno w tych okolicznościach uznać aby kalkulacja została przyjęta w sposób rzetelny, umożliwiający dokonanie tej weryfikacji. Organ stanowiący w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób wyliczył kwoty: 8 193 564,54 zł za rok 2023 stanowiące koszty, jakie Gmina Wieluń poniosła w związku z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, na które składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej systemu.
Sąd jednocześnie podkreśla, że zgodnie z pismem Burmistrz Wielunia z dnia 14 października 2024 r., będącym odpowiedzią na wniosek Prokuratora Okręgowego w S. z dnia 3 października 2024 r. "Gmina Wieluń przygotowując postępowanie przetargowe na odbiór odpadów komunalnych posiłkuje się dotychczas odbieranymi ilościami odpadów, oraz aktualnie ponoszonymi kosztami, zakłądając ich wzrost. Dokładne oszacowanie kosztów jest niezwykle trudne poprzez to, że w systemie gospodarki odpadami komunalnymi ciągle zachodzą zmiany, występuje znaczny wzrost płacy minimalnej, są niestabilne ceny paliwa, a podmiot świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych wyłaniany jest w drodze postępowania przetargowego. Płatności Gmina ponosi za faktycznie odebraną ilość odpadów, której nie da się dokładnie przewidzieć, tak jak nie da się dokładnie oszacować wpływów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż trudno jest oszacować liczbę osób, które tą opłatę będą ponosiły na rzecz Gminy Wieluń (...) Podwyżka opłaty od czwartego kwartału 2024 roku pozwoli na zmniejszenie deficytu o ok. 400 000,00 zł".
Sąd zwraca uwagę, że stosownie do art. 6r ust. 1aa u.c.p.g. środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogą być wykorzystane wyłącznie na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi a nie zmniejszenie deficytu. Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 6k ust. 2 pkt 3 ustawy Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d. Podkreślić jednakże należy, że koszty takie nie mogą być wskazane w sposób dowolny czy arbitralny. Muszą one zostać w sposób szczegółowy opisane, tak by możliwa była weryfikacja zasadności wzrostu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tym bardziej, że przedmiotowa stawka wzrosła w sposób znaczący, tj. o 5 złotych (25 %) w przypadku odpadów komunalnych zbieranych w sposób selektywny oraz o 35 zł (niemalże 90 %) w przypadku niewypełnienia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w stosunku stawek określonych poprzednio obowiązujących określonych uchwałą Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr LXX/878/22.
Z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów nie wynika powód tak radyklanego wzrostu opłaty za gospodarowanie odpadami o komunalnymi. Dlatego też Sąd stwierdza, że wobec braku stosownej dokumentacji, przy braku możliwości weryfikacji prawidłowości wyliczeń (przyjęcia z góry określonej kwoty stanowiące koszty, jakie Gmina Wieluń poniosła w związku z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi) zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 jest wadliwa.
Konsekwencją powyższego jest wadliwe określenie stawki w § 2 ust. 2 uchwały, bowiem określono ją jako 75 zł, czyli jako trzykrotność stawki określonej w § 2 ust. 1 uchwały. Sąd wyjaśnia, że ową trzykrotność Sąd przyjął poprzez podzielenie tej stawki przez stawkę z § 2 ust. 1 uchwały, bowiem wyliczeń w tym przedmiocie nie przedstawiono. Sam fakt, że stawka ta mieści się w ustawowej regulacji nie oznacza prawidłowości jej wyliczenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2024 r. o sygn. akt I SA/Gl 365/24).
Sąd jednocześnie zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Ustawodawca wymaga więc, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru ani danych, które winny być przyjęte do kalkulacji i wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono radzie gminy pewną swobodę. Jednak pozostawiona organowi swoboda nie może dawać radzie gminy zupełnej dowolności w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty. Organ winien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 roku, sygn. akt I SA/Gd 182/20).
Rada nie sprostała więc wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
W toku postępowania wyjaśniającego Rada nie przedłożyła dokumentów źródłowych obrazujących przyjęte w toku ustalenia wysokości ulgi wartości. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że Rada Miejska w Wieluniu nie zrealizowała w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 6k ust. 4a ustawy. Przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę. Zwolnienie to obejmuje właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.
Oznacza to, że określone w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie stosuje się do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Artykuł 6k ust. 4a u.c.p.g. odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak "od mieszkańca" i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 471/23).
Tym samym Sąd - działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu z 11 lipca 2024 r. nr IV/59/24 w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 2 ust. 1, § 2 ust. 2 i § 3 tejże uchwały.
mko