I SA/Łd 455/25

I SA/Łd 455/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Grzegorz Potiopa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 231 ust 1 w zw. z art. 211 ust 4, art. 232 ust 1, art. 229., art. 258 ust 1.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda, Asesor WSA Agnieszka Gortych – Ratajczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Przemysław Cieślarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Ł. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 26 maja 2025 r. nr 15/54/2025 w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa w Zarządzeniu Burmistrza Miasta Łowicza 1.uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz Burmistrza Miasta Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi (dalej także: Kolegium RIO) uchwałą z dnia 26 maja 2025 r. stwierdziło, że Zarządzenie Nr 481/2024 Burmistrza Miasta Łowicza z dnia 31 grudnia 2024 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2024 r. zostało podjęte z naruszeniem prawa, tj. art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2029 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1530 z późn. zm., dalej także: u.f.p.), polegającym na wkroczeniu Burmistrza Miasta Łowicza w kompetencje Rady Miejskiej w Łowiczu, poprzez zmniejszenie planu wydatków na realizację przedsięwzięcia ujętego w Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Łowicza pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...].
Kolegium RIO wskazało, że ww. Zarządzeniem Burmistrz Miasta dokonał przesunięcia planu wydatków w ramach tego samego działu i rozdziału między zadaniami inwestycyjnymi, tzn. zwiększył planowane wydatki o kwotę 80 000 zł na zadaniu inwestycyjnym pn. Budowa drogi w ul. [...] do wysokości 1 740 000 zł, a zmniejszył planowane wydatki o kwotę 80 000 zł na zadaniu inwestycyjnym pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...] do wysokości 120 000 zł. Zadanie inwestycyjne pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...] zostało prowadzone do wieloletniej prognozy finansowej jako przedsięwzięcie w pozycji 1.3.2.13 w załączniku nr 2 do Uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu Nr X/66/2024 z dnia 30 października 2024 r. w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Łowicz na lata 2024 – 2033. Na finansowanie przedmiotowego przedsięwzięcia Rada Miejska ustaliła limit wydatków w 2024 r. w wysokości 200 000 zł, i do końca 2024 r. w wieloletniej prognozie finansowej limit ten nie uległ zmianie. Ze sprawozdania z wykonania budżetu 2024 roku wynika, że wykonanie wydatków na zadaniu inwestycyjnym pn. Budowa drogi w ul. [...] wyniosło 1 739 732,23 zł, przy zaplanowanej wysokości wydatków 1 740 000 zł, natomiast w przypadku przedsięwzięcia pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...] wykonanie wydatków wyniosło 22 140 zł, przy zaplanowanej w budżecie kwocie 120 000 zł. Przedsięwzięcie pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...] jest w całości finansowane ze środków własnych Miasta Łowicza.
W ocenie Kolegium RIO wynikająca z art. 231 ust. 1 u.f.p. wyłączna kompetencja organu stanowiącego do dokonania zmiany kwot wydatków na realizację przedsięwzięć (z wyjątkiem dotyczącym przedsięwzięć realizowanych z udziałem środków europejskich lub innych bezzwrotnych środków ze źródeł zagranicznych; szerzej o tym wyjątku w dalszej części uzasadnienia) obejmuje nie tylko zmianę zakresu rzeczowego przedsięwzięcia, ale również zmianę każdego parametru przedsięwzięcia określonego w art. 226 ust. 3 u.f.p., a więc również limitu wydatków w poszczególnych latach, niezależnie od tego, czy dotyczy zmiany w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, czy w wieloletniej prognozie finansowej. Wbrew stanowisku przedstawicieli Miasta Łowicza pojęcie "zmiany zakresu wykonywania przedsięwzięcia" użyte w art. 231 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie może być interpretowane zawężająco, w celu ograniczenia kompetencji organu stanowiącego na rzecz organu wykonawczego, jako zmiana jedynie zakresu rzeczowego wykonywania przedsięwzięcia. W konsekwencji to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a nie zarząd (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) jest umocowany do zmiany kwoty wydatków na realizację przedsięwzięć, w tym do zmiany limitu wydatków w poszczególnych latach na realizację przedsięwzięcia w wieloletniej prognozie finansowej i do zmiany kwot wydatków na realizację przedsięwzięcia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Wyjątek od zasady, że zmian wydatków w przedsięwzięciach dokonuje wyłącznie rada gminy, wprowadzają art. 232 ust. 2 i art. 258 ust. 1 pkt 4 lit. b u.f.p., zgodnie z którymi organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania zmian limitów zobowiązań i kwot wydatków na realizację przedsięwzięcia finansowanego z udziałem środków europejskich albo środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, w związku ze zmianami w realizacji tego przedsięwzięcia, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu. Przedsięwzięcie pn. Przebudowa nawierzchni w ul. Akademickiej w całości było finansowane ze środków własnych Miasta Łowicza, wobec czego Rada Miejska w Łowiczu nie mogła upoważnić Burmistrza Miasta do dokonywania zmian kwot wydatków na realizację tego przedsięwzięcia. W świetle powyższego upoważnienie udzielone Burmistrzowi Miasta Łowicza mocą § 14 pkt 5 lit b) Uchwały Nr LXXXV/591/2023 z dnia 21 grudnia 2023 r. Rady Miejskiej w Łowiczu w sprawie uchwalenia budżetu na 2024 r. do dokonywania zmian w budżecie polegających na przeniesieniach w planie wydatków między paragrafami i rozdziałami w ramach działu pomiędzy zadaniami majątkowymi, za wyjątkiem utworzenia nowego zadania lub jego likwidacji, nie obejmowało możliwości zmiany planu wydatków na przedsięwzięciu pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...]. Dokonując badanym Zarządzeniem zmniejszenia wysokości planu wydatków na przedmiotowym przedsięwzięciu w budżecie Miasta Łowicza na 2024 roku Burmistrz Miasta wkroczył w kompetencje Rady Miejskiej, co stanowiło naruszenie art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p.
Kolegium RIO uznało, że badane Zarządzenie Nr 481/2024 Burmistrza Miasta Łowicza jest sprzeczne z prawem, tj. z art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p., co w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pociąga za sobą sankcję nieważności. Jednakże Kolegium Izby, działając na podstawie art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanego odpowiednio w postępowaniu nadzorczym z mocy art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ograniczyło się do stwierdzenia, że przedmiotowe Zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem prawa, z uwagi na to, że budżet Miasta Łowicza na rok 2024 wygasł z dniem 31 grudnia 2024 r., i uchwała budżetowa Miasta Łowicza na rok 2024, zawierająca budżet, w którym Burmistrz Miasta Łowicza badanym Zarządzeniem dokonał zmian, przestała już obowiązywać. Budżet jednostki samorządu terytorialnego, który wraz z załącznikami składa się na uchwałę budżetową, jest bowiem rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalanym na rok budżetowy, którym jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 1-3 i 5 u.f.p.), wobec czego jego moc wiążąca kończy się z upływem roku kalendarzowego.
Burmistrz Miasta Łowicza wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
Zaskarżonej uchwale zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 258 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ stanowiący może upoważnić zarząd (w tym przypadku Burmistrza) tylko do dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków związanych ze zmianami w realizacji przedsięwzięcia finansowanego Z udziałem środków europejskich albo środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, o ile zmiany te nie pogorszą wyniku budżetu, w sytuacji gdy pkt 1 powołanego przepisu pozwala na upoważnienie organu wykonawczego dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami i takie upoważnienie Burmistrzowi Miasta Łowicza w uchwale budżetowej zostało udzielone;
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 231 ust. 1 w zw. z art. 211 ust. 4 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że .zmniejszenie planu wydatków na realizację przedsięwzięcia pn. "Przebudowa nawierzchni w ul. [...]' wymagało uchwal) organu stanowiącego w .sytuacji, gdy literalna wykładnia powołanego przepisu prowadzi do przeciwnego wniosku;
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 232 ust. 1 u.f.p. poprzez nieprawidłową wykładnie i uznanie, że powołany przepisy dotyczy również zmian w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że dotyczy on wyłącznie zmian w wieloletniej prognozie finansowej;
- naruszenie prawa materialnego tj. art. 229 u.f.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że mimo dokonania zmiany w uchwale budżetowej zachowana została zgodność co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego;
- błąd ustaleniach taktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez
przyjęcie, że upoważnienie udzielone Burmistrzowi Miasta Łowicza mocą § 14 pkt 5 lit. b Uchwały Nr LXXXV/591/2023 z dnia 24 grudnia 2023 r. Rady Miejskiej w Łowiczu nie obejmowało możliwości zmiany planu wydatków na zadaniu pn. "Przebudowa nawierzchni w ul. [...]"
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez błędne przyjęcie, że badanym Zarządzeniem zmieniono Wieloletnią Prognozę Finansową w sytuacji, gdy zmiany dotyczyły wyłącznie uchwały budżetowej.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia, że Zarządzenie Burmistrza Miasta Łowicza z dnia 31 grudnia 2024 r. Nr 481/2024 w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2024 r. zostało podjęte z naruszeniem prawa, tj. art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p., polegającym na wkroczeniu Burmistrza Miasta Łowicza w kompetencje Rady Miejskiej w Łowiczu, poprzez zmniejszenie planu wydatków na realizację przedsięwzięcia ujętego w Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Łowicza pn. Przebudowa nawierzchni w ul. [...]– jest zgodne z prawem.
Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale wskazało, że wynikająca z art. 231 ust. 1 u.f.p. wyłączna kompetencja organu stanowiącego do dokonania zmiany kwot wydatków na realizacje przedsięwzięć (z wyjątkiem tych realizowanych ze wsparciem środków unijnych lub innych bezzwrotnych zagranicznych środków) obejmuje nie tylko zmianę zakresu rzeczowego przedsięwzięcia, ale również zmianę każdego parametru przedsięwzięcia, a więc również limitu wydatków w poszczególnych latach, niezależnie czy dotyczy zmiany w budżecie jednostki czy wieloletniej prognozie finansowej. W ocenie Kolegium to organ stanowiący jest umocowany do zmiany kwot wydatków na realizację przedsięwzięć, w tym do zmiany limitu wydatków w poszczególnych latach w wieloletniej prognozie finansowej i do zmiany kwot wydatków na realizację przedsięwzięcia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzorczego art. 232 u.f.p. ma odpowiednie zastosowanie nie tylko do wieloletniej prognozy finansowej, ale również do budżetu jednostki. Wyłącznie organ stanowiący jest umocowany do zmian kwot wydatków na przedsięwzięcia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego.
Wyżej przedstawione stanowisko organu nadzorczego jest nieprawidłowe.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 231 ust. 1 u.f.p. zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 2 Działu V u.f.p. zatytułowanym: Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego.
Zarządzenie Burmistrza Miasta Łowicza, któremu Kolegium RIO zarzuca wydanie z naruszeniem art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p., dotyczy zaś zmiany uchwały budżetowej, a nie wieloletniej prognozy finansowej (WPF).
Stosownie zaś do art. 211 ust. 4 u.f.p. podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa. Przepis ten znajduje się w innej części u.f.p., niż zacytowany wyżej art. 231 ust. 1, tj. w Rozdziale 1 Działu V u.f.p. zatytułowanym: Zakres budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd podkreśla, że wieloletnia prognoza finansowa (WPF) i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego to dwa oddzielne pojęcia. Okoliczność, że obie te instytucje zostały uregulowane w ustawie o finansach publicznych nie oznacza, że można stosować do nich stosować zamiennie przepisy z Rozdziału 2 Działu V oraz Rozdziale 1 Działu V u.f.p.
Nie można zatem zgodzić się Kolegium RIO, że art. 232 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie do uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle art. 229 i 232 u.p.f. uzasadnione jest twierdzenie, że to wieloletnia prognoza finansowa jest pochodną parametrów wynikających z podjętej uchwały budżetowej na dany rok i w związku z tym treść wieloletniej prognozy finansowej jest uzależniona od treści uchwały budżetowej, a nie na odwrót. Jako uzasadnienie przedstawionej tezy można podać co najmniej dwa argumenty. Po pierwsze, uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej musi być zgodna z uchwałą budżetową co najmniej w zakresie wynikającym z art. 229 u.f.p. Po drugie, zmiany wprowadzane przez zarząd j.s.t., w trybie art. 232 u.f.p. do treści wieloletniej prognozy finansowej stanowią konsekwencję zmian uchwały budżetowej w danym roku. Zarząd j.s.t. ma prawny obowiązek wprowadzenia zmian do wieloletniej prognozy finansowej wynikających ze zmian w uchwale budżetowej dotyczących wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu j.s.t. (art. 229 u.p.f.).
Oznacza to, że uchwała budżetowa jest ważniejsza niż uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej (WPF), ponieważ to uchwała budżetowa stanowi podstawę do realizacji wydatków w danym roku, a WPF to dokument strategiczny. Brak uchwały budżetowej ma bezpośrednie, negatywne konsekwencje dla funkcjonowania samorządu, utrudniając zarządzanie finansami, podczas gdy naruszenie WPF nie jest tak bezpośrednim zagrożeniem dla bieżącej działalności, choć może prowadzić do problemów z realizacją długoterminowych zadań.
Z przepisów ustawy o finansach publicznych nie wynikają jednak sankcje związane z ewentualnym brakiem opracowania i uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej. Brak jest również jakichkolwiek konsekwencji wynikających z przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Katalog czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych, o którym mowa w art. 5–18c ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1484) nie dotyczy procedury opracowywania i uchwalania WPF. W przypadku problematyki uchwalania prognozy przez organ stanowiący utrudnione jest wprowadzenie tego rodzaju odpowiedzialności ze względu na ewentualne trudności z przypisaniem odpowiedzialności poszczególnym członkom tego organu.
W przeciwieństwie do konsekwencji nieuchwalenia budżetu samorządowego w terminie i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami proceduralnymi i materialnoprawnymi ustawodawca nie zdecydował się na uregulowanie tej kwestii. Z całokształtu przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości nieuchwalenia przez organ stanowiący j.s.t. uchwały w przedmiocie wieloletniej prognozy finansowej i wydaje się, iż wyszedł z założenia, iż do takiej sytuacji w praktyce nie dojdzie (P. Lenio [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 226.)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że Zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2024 r. Burmistrz Miasta Łowicza dokonał przesunięcia planu wydatków w ramach tego samego działu i rozdziału między zadaniami inwestycyjnymi - zwiększył planowane wydatki o kwotę 80 000,00 zł na zadaniu inwestycyjnym pn. "Budowa drogi w ul. [...]", a zmniejszył planowane wydatki o kwotę 80 000,00 zł na zadaniu "Przebudowa nawierzchni w ul. [...]". Zmiana uzasadniona była koniecznością zapłaty za wykonane roboty w wysokości wyższej niż zaplanowana w budżecie. Zarządzenie nie zmieniło zakresu rzeczowego zadania, ani nie wstrzymało jego realizacji.
Zdaniem Sądu ww. Zarządzenie nie narusza art. 231 ust. 1 u.f.p. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zmiana kwoty wydatków na realizację przedsięwzięcia, ujętego w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego może być dokonana poprzez zmianę zakresu wykonywania danego przedsięwzięcia, tj. zwiększenia lub zmniejszenia zakresu wykonywania przedsięwzięcia łub poprzez wstrzymanie wykonywania przedsięwzięcia, w wyniku podjęcia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zmniejszenie wydatków na zadanie "Przebudowa nawierzchni w ul. [...]" nie dotyczyło żadnego z ww. zamkniętego katalogu zmian wskazanych w art. 231 ust. 1 u.f.p. wymagającego uchwały Rady Miejskiej w Łowiczu.
Zaznaczenia również wymaga, że w art. 231 ust. 2 u.f.p. ustawodawcą postanowił o odesłaniu w uchwałach budżetowych wydatków na realizację przedsięwzięć w wysokości umożliwiającej ich terminowe zakończenie, a nie o określaniu wydatków na dany rok w wysokości wynikającej z przyjętego planu przedsięwzięć. W uchwale budżetowej limity wydatkowe na realizację przedsięwzięcia mogą być inne niż limit dla danego roku przewidziany w wieloletniej prognozie finansowej. Organ wykonawczy j.s.t. może w opracowanym projekcie uchwały budżetowej przewidzieć niższe limity wydatkowe na przedsięwzięcia niż, określone dla danego roku w wieloletniej prognozie finansowej, jeśli tylko ma ku temu podstawę, tzn. w sytuacji, kiedy z zaistniałych okoliczności (np. przeprowadzonego przetargu na zamówienie publiczne) wynika, że wieloletniej prognozie finansowej zaplanowano kwoty wyższe niż konieczne, a organ stanowiący nie dokonał stosownych zmian w załączniku do wieloletniej prognozie finansowej (komentarz do art. 231 ustawy wydawnictwa Wolters Kluwer Polska 2024 "Finanse publiczne. Komentarz" pod redakcją Joanny Salachny). Gdyby ustawodawca chciał zachować bezwzględnie zgodności limitu na wydatki na przedsięwzięcia w budżecie i w wieloletniej prognozie finansowej, zapewne dokonałby tego w art. 229 ustawy, gdzie określił wymaganą minimalną zgodność wartości przyjętych w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie j.s.t. Przepis ten wymienia jednak w katalogu zamkniętym tylko cztery przypadki - wynik budżetu, kwoty przychodów, kwoty rozchodów i długu j.s.t, zatem nie ma tu wymogu zachowania zgodności między limitami wydatków na przedsięwzięcia.
Sąd zwraca uwagę, że Uchwałą budżetową Nr LXXXV/591/2023 z dnia 21 grudnia 2023 Rada Miejska w Łowiczu upoważniła w § 14 pkt. 5 lit. b) włodarza Miasta Łowicza do "dokonywania zmian w budżecie polegających na przeniesieniach w planie wydatków między paragrafami i rozdziałami w ramach działu pomiędzy zadaniami majątkowymi, za wyjątkiem utworzenia nowego zadania lub jego likwidacji". Upoważnienie zawiera dwa wyjątki i nie ma wśród nich prawa do zmiany wydatków obejmujących zadanie będące jednocześnie przedsięwzięciem ujętym w wieloletniej prognozie finansowej. Oznacza to, że zmiany dokonane Zarządzeniem Nr 481/2024 miały swoje oparcie w obowiązującym przepisie prawnym.
Zakres kompetencji do dokonywania zmian w budżecie wyznaczony treścią art. 258 u.f.p. określa organ stanowiący w części normatywnej uchwały budżetowej. Nie jest to jednak ostateczny katalog spraw, w stosunku do których organ stanowiący może udzielić upoważnienia. W uchwale budżetowej organ stanowiący może zamieścić dodatkowe upoważnienia dla organu wykonawczego do dokonywania przeniesień wydatków (ich limitu). Przenoszenie wydatków polega za zmniejszeniu kwoty określonej w podziałce klasyfikacji budżetowej i na jednoczesny zwiększeniu, o kwotę dokonanego zmniejszenia, limitu jednego lub kilku rodzajów wydatków w innej podziałce (podziałkach) klasyfikacji. Takie przeniesienie oznacza, że kwota globalna zaplanowanych wydatków się nie zmienia, gdyż dokonane korekty dotyczą kierunków przeznaczenia rodzajowego środków, tj. przesunięcia limitów między zaplanowanymi wydatkami.
Stosownie do art. 258 ust. 1 u.f.p. organ stanowiący j.s.t. może upoważnić organ wykonawczy do samodzielnego wprowadzania innych niż określone w art. 257 ustawy zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Ustawodawca jednoznacznie wykluczył zatem możliwość dokonywania w budżecie przesunięć przez organ wykonawczy pomiędzy działami budżetu. Organ wykonawczy może natomiast dokonywać przesunięć wydatków między rozdziałami i paragrafami budżetu, jeżeli uzyska na to upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.
Organ stanowiący może więc upoważnić organ wykonawczy do przenoszenia limitu wydatków między rozdziałami (i paragrafami) klasyfikacji w ramach lego samego działu. Wyjątkiem od powyższej zasady jest zakres upoważnienia zawarty w art. 258 ust. 3 u.f.p. W tym przypadku organ wykonawczy może zostać upoważniony do dokonywania przeniesień między działami klasyfikacji budżetowej, o ile takie zmiany są związane z realizacją regionalnych programów operacyjnych oraz wynikają z rozstrzygnięć konkursów, dla których zarząd województwa jest wskazany jako instytucja zarządzająca.
Zakres zmian objętych upoważnieniem jest determinowany treścią uchwały podejmowanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Z zastrzeżeniem ograniczeń określonych wyraźnie w art. 259 u.f.p., udzielone upoważnienie może przekazywać nawet bardzo szerokie uprawnienia do wprowadzania zmian. Najszerszy - i jednocześnie zgodny z przepisami - zakres upoważnienia może obejmować dokonywanie wszelkich zmian wydatków w granicach działu, innych niż określone przepisem art. 257 u.f.p. Tak szeroki zakres upoważnienia może, być zawężany przez wprowadzanie dodatkowych warunków wprowadzania zmian. Wyrażony w literaturze pogląd, zgodnie z którym nie jest pożądane formułowanie zbyt daleko idących upoważnień, może być poczytywany jedynie jako postulat, nie znajduje on bowiem wyraźnej podstawy prawnej. Wydaje się, że nie jest wykluczone, aby organ stanowiący, udzielając upoważnienia, określił dodatkowe warunki jego, realizacji, jak np. obowiązek poinformowania o wprowadzanych zmianach komisji do spraw budżetu (por. M. Stawiński [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 258). Przeniesienie stanowi zmianę wyłącznie o charakterze ewidencyjnym. Mechanizm ten służy zapewnieniu większej elastyczności budżetu jednostki samorządu terytorialnego już w trakcie jego wykonywania, bowiem pozwala na dostosowanie poziomu wydatków przeznaczonych na określone cele do zmieniających się warunków (por. H. Dzwonkowski, M. Durczyńska [w:] Ustawa o finansach publicznych, Komentarz prawno-finansowy, red. G. Gołębiowski, Warszawa 2014, art. 258.).
Kwestionowanym przez organ nadzoru zarządzeniem Burmistrz dokonał przesunięcia planu wydatków w ramach tego samego działu i rozdziału między zadaniami inwestycyjnymi. Takie stanowisko Kolegium RIO prowadzi do podważenia kompetencje organu wykonawczego w zakresie wykonywania budżetu. Burmistrz Miasta Łowicza dokonał bowiem jedynie zmiany w planie wydatków budżetu polegającej na przeniesieniu środków finansowych pomiędzy zadaniami w tym samym paragrafie, do czego posiadał upoważnienie. Przeniesienie środków pomiędzy zadaniami w tym samym paragrafie mieści się w pojęciu "wykonywania budżetu", a także w zakresie upoważnienia udzielonego organowi wykonawczemu na podstawie wskazanych przepisów. Instytucja przenoszenia wydatków budżetowych służy bieżącemu dostosowywaniu przez zarząd poziomu wydatków do warunków zmieniających się w trakcie wykonywania budżetu uchwalonego przez organ stanowiący.
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Kolegium RIO wydając zaskarżoną uchwałę dokonało nieprawidłowej wykładni oraz subsumpcji art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw stwierdzenia, że Zarządzenie Burmistrza Miasta Łowicza z dnia 31 grudnia 2024 r. Nr 481/2024 w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2024 r. zostało podjęte z naruszeniem prawa, tj. art. 231 ust. 1 w związku z art. 211 ust. 4 u.f.p. polegającym na wkroczeniu Burmistrza Miasta Łowicza w kompetencje Rady Miejskiej w Łowiczu.
Sąd - mając na uwadze treść art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.) - uchylił zaskarżoną uchwałę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ake.