I SA/Łd 42/23

I SA/Łd 42/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Gortych-Ratajczyk
Bożena Kasprzak
Joanna Grzegorczyk-Drozda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2029
art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Asesor WSA Agnieszka Gortych – Ratajczyk Protokolant: Specjalista Agnieszka Kerszner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 25 października 2022 r. nr OK.4331.15.2021.AJ w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022 1. uchyla zaskarżony akt, 2. zasądza od Zarządu Powiatu Zgierskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. S., pismem z dnia 11 października 2021 r., złożył wniosek o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022, przypadającego na dzień 30 września 2021 r. Wnioskujący jest organem prowadzącym szkołę - Prywatne Liceum Ogólnokształcące A z siedzibą w A.
Organ, w odpowiedzi z dnia 21 października 2021 r., wskazał, że Zarząd Powiatu Zgierskiego jednogłośnie głosami 4 członków na posiedzeniu dnia 14 października 2021 r. nie wyraził zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022.
Wnioskujący złożył ustne wyjaśnienia Wicestaroście Powiatu Zgierskiego, a następnie zgodnie ze wskazaniem organu przedłożył pisemne wyjaśnienia wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie uprzednio złożonego wniosku o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na rok 2022 (pismo z dnia 26 października 2021 r.).
W odpowiedzi organ pismem z dnia 23 listopada 2021 r. zwrócił się do strony o złożenie dalszych wyjaśnień w zakresie przyczyn niezłożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej dla uczniów wskazanej szkoły do dnia 30 września 2021 r. Wnioskujący w odpowiedzi złożył pismo z dnia 29 listopada 2021 r., w którym poinformował, że złożenie wniosku o dotację powierzył zaufanemu pracownikowi, na którym ciążą również liczne, inne zadania, co było przyczyną przeoczenia przez niego terminu do złożenia wniosku. Niedotrzymanie obowiązku spowodowane było trudnościami organizacyjnymi związanymi ze zmianą siedziby placówki m.in. przenoszeniem dokumentacji, włączeniem nowego sprzętu komputerowego do systemu informatycznego. Ze względu na trudny powrót uczniów do nauki stacjonarnej po długiej absencji wakacyjnej i nauczaniu on-line, zaistniała konieczność większego wsparcia psychologiczno - pedagogicznego uczniów, co przełożyło się na przeoczenie daty złożenia wniosku przypadającej na dzień 30 września 2021 r. J. S. w swym piśmie powołał się na interes społeczny jakim w jego ocenie jest m.in. zapewnienie dzieciom, w tym niepełnosprawnym, odpowiedniego kształcenia i możliwości edukacyjnych oraz uznanie zaistniałej sytuacji jako szczególnego przypadku, który nie będzie miał miejsca w przyszłości.
Dnia 15 grudnia 2021 r. (data doręczenia) został poinformowany, że Zarząd Powiatu Zgierskiego na posiedzeniu w dniu 2 grudnia 2021 r. obradując w pełnym składzie (5 głosami) nie uwzględnił wniosku strony i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Ponieważ zainteresowany nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na akt Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 2 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 rok.
W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1930 – dalej jako: "u.f.z.o."), przez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły, a w konsekwencji niewykonanie dyspozycji przepisu art. 33 ust. 4 u.f.z.o., podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa i w jego granicach zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako: "k.p.a."); a także art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., gdyż obowiązane są do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, udzielania informacji i wyjaśnienia przesłanek, którymi kierowały się wydając rozstrzygnięcie, czego organ w przedmiotowej sprawie zaniechał i skutkowało to odmową uwzględnienia wniosku skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ nie rozpoznał złożonego przez niego wniosku merytorycznie i w żaden sposób nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia. W korespondencji wymienianej ze skarżącym skupił się jedynie na wyjaśnianiu okoliczności związanych z niedochowaniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej do dnia 30 września. Organ nie wyjaśnił przyczyny odmowy przyznania dotacji, nie wyjaśniając również dlaczego w jego ocenie przyznanie dotacji jest niezasadne przy uwzględnieniu kryterium merytorycznego.
W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodów z dokumentów uzupełniających, dołączonych do skargi, celem wykazania, iż interes społeczny wymaga przyznania dotacji dla uczniów szkoły w 2022 r. aby zapewnić uczniom niepełnosprawnym możliwość korzystania z edukacyjnych ofert szkoły skarżącego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto wskazał na nieprawidłowości w funkcjonowaniu szkoły ujawnione przez pracowników Kuratorium Oświaty w Ł. podczas przeprowadzonej kontroli.
Pismem procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. strona, ustosunkowując się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, przedstawiła swoje stanowisko.
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony akt.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając odstąpienia od terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności a także zasada pogłębiania zaufania obywateli wyrażona w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz wynikająca z treści art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
W trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd dopuścił szereg dokumentów załączonych przez skarżącego do jednego z pism procesowych. Jednocześnie sąd stwierdził, że nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej zamiast organu, a do tego sprowadzałaby się ocena argumentacji, dokumentacji i żądań strony w konfiguracji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie.
Ponadto sąd stwierdził, że we wniosku o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w pismach załączonych do akt, skarżący przedstawił całą gamę argumentów uzasadniających (w jego ocenie) wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego. Organ natomiast w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Powoływanie się jedynie na jednomyślność organu w pismach informacyjnych oraz załączenie do akt protokołu kontroli doraźnej placówki bez jakiejkolwiek refleksji organu uznać należy za rażąco niewystarczające. Równie niewystarczające było, w ocenie sądu, przedstawienie racji organu dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przedmiotem kontroli zgodności z prawem, lecz stanowi jedynie stanowisko strony procesu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia 25 października 2022 r., organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022, Zarząd Powiatu Zgierskiego podjął jednogłośnie decyzję o odmownym rozpatrzeniu niniejszego wniosku.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższy akt, zarzucając mu naruszenie: '
1. art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się przez organ do zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 wytycznych i zasad związania prawomocnym wyrokiem, w szczególności z uwagi na:
a) brak odniesienia się do argumentów przedstawionych przez skarżącego uzasadniających wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego, w tym przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę skarżącą a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, z których to dokumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 dopuścił dowód celem uwzględnienia ich przez organ w toku ponowionego postępowania a czego organ nie uczynił;
b) brak dokonania oceny sytuacji skarżącego;
c) nieuwzględnienie celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych, co jest zgodne z interesem społecznym;
art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. poprzez:
a) wydanie rozstrzygnięcia bez dokładnego zbadania stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i sprzecznie ze stanem faktycznym, a także ograniczenie ponownego rozpoznania sprawy do wydania aktu podtrzymującego decyzję odmową o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego, w którym organ jedynie powielił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22;
b) niepodjęcie czynności zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 k.p.a);
c) przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufanie strony do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a);
d) brak informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego aktu (art. 9, 10, i 11 k.p.a.);
e) wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wbrew zasadom wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego (art. 6 k.p.a);
powyższe zaniechania organu doprowadziły do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego;
3. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego pomimo, iż:
a) w interesie społecznym jest zapewnienie możliwości dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego (okolicznością bezsporną jest, że w szkole prowadzonej przez skarżącego tacy uczniowie się kształcą);
b) możliwości nauki dla uczniów niepełnosprawnych w liceum ogólnokształcącym zagwarantowane przez Powiat Zgierski są niewystarczające, co potwierdza liczba uczniów kształcąca się w szkole prowadzonej przez skarżącego; c) skarżący jako osoba fizyczna prowadzi liceum ogólnokształcące i tym samym realizuje zadania własne Powiatu Zgierskiego, co mając na względzie określone w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki oznacza konieczny udział władz publicznych w finansowaniu jednostek systemu oświaty spoza sektora finansów publicznych;
d) zostały zabezpieczone odpowiednie środki finansowe w subwencji oświatowej udzielanej z budżetu państwa na tę szkołę, albowiem co jest okolicznością bezsporną szkoła wprowadziła do Systemu Informacji Oświatowej dane o liczbie uczniów według stanu na dzień 30 września 2021 r., co oznacza, iż środki na uczniów tej szkoły zostały uwzględnione w naliczonej dla Powiatu Zgierskiego subwencji oświatowej.
W konsekwencji wskazanych i opisanych naruszeń, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności, które były podstawą do zajęcia zaskarżonego stanowiska. Nadto organ wskazał, że zdaje sobie sprawę, iż rozstrzygnięcie jest niezgodne z oczekiwaniami skarżącego, który wskutek własnych zaniedbań próbuje przerzucić odpowiedzialność na Zarząd Powiatu Zgierskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na niebędące decyzjami ani postanowieniami akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzują się m.in. jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
W wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22, sąd wskazał, że za czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uważa się działanie faktyczne (materialno - techniczne) adresowane do jednostki usytuowanej poza aparatem administracyjnym, której podjęcie wywołuje następstwo w postaci nabycia uprawnienia (lub nałożenia obowiązku). Z kolei akt, o którym mowa w cytowanym przepisie jest odrębną od decyzji prawną formą działania organu administracji publicznej o charakterze władczym i rozstrzygającym sprawę konkretnego podmiotu.
Mając na uwadze charakter władczy zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd uznał, że stanowi ono akt w rozumieniu art. 3 § 2 punkt 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżony akt został podjęty w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22. Z tego względu pierwszorzędne znaczenie ma dyspozycja art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie / czynności, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny) może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 1999 r. sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Łd 1230/08; publ. CBOSA, podobnie jak pozostałe wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.
Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt I FSK 613/08).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy podnieść należy, że ocena prawna i wskazania zawarte w przywołanym na wstępie rozważań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 mają przesądzające znaczenie.
Zdaniem sądu, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, w niniejszej sprawie nie wystąpiła też żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Stwierdzić zatem należy, że ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie rozpatrywanej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia sądu co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną czynność należało ocenić przy uwzględnieniu treści przywołanego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przywołanym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r. uchylił poprzednio zaskarżony akt. Uzasadniając swoje stanowisko, sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając odstąpienia od terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o. oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Zobowiązuje go do tego m.in. zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności a także zasada pogłębiania zaufania obywateli wyrażona w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, oraz wynikająca z treści art. 11 k.p.a. zasada przekonywania, zobowiązująca organy administracji publicznej do wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.
Nadto, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd dopuścił szereg dokumentów załączonych przez skarżącego do jednego z pism procesowych. Jednocześnie sąd stwierdził, że nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej zamiast organu, a do tego sprowadzałaby się ocena argumentacji, dokumentacji i żądań strony w konfiguracji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie.
Dodatkowo sąd stwierdził, że we wniosku o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w pismach załączonych do akt, skarżący przedstawił całą gamę argumentów uzasadniających (w jego ocenie) wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego. Organ natomiast w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Powoływanie się jedynie na jednomyślność organu w pismach informacyjnych oraz załączenie do akt protokołu kontroli doraźnej placówki bez jakiejkolwiek refleksji organu uznać należy za rażąco niewystarczające. Równie niewystarczające było, w ocenie sądu, przedstawienie racji organu dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przedmiotem kontroli zgodności z prawem, lecz stanowi jedynie stanowisko strony procesu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia 25 października 2022 r., organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 października 2021 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na rok 2022, Zarząd Powiatu Zgierskiego podjął jednogłośnie decyzję o odmownym rozpatrzeniu niniejszego wniosku, która to czynność została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i jest przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu.
Ze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 17 sierpnia 2022 r. w sposób jednoznaczny wynika, że organ został zobligowany do odniesienia się do dokumentów, które sąd, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił oraz do przedstawienia argumentacji w ponownie wydanym rozstrzygnięciu, po dokonaniu pełnej i kompleksowej analizy sprawy.
Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2021 r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 593/21, art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą sądu jest zatem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając przyznania dotacji oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku.
W myśl art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych dotacje, są przekazywane pod warunkiem, między innymi że:
• organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15, art. 17, art. 19, art. 21, art. 26 ust. 1, 2, 5 i 8, art. 29, art. 30, art. 31 ust. 1 i la oraz art. 31a ust. 1,
• przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 - Prawo oświatowe, przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego - w przypadku dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32.
Przedmiotowe zasady zostały uszczegółowione w § 2 ust. 1 uchwały Nr XIII/142/19 Rady Powiatu Zgierskiego z dnia 25 października 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. U. Woj. Łódz. z 2019 r., poz. 6255), gdzie wskazano, że osoba prowadząca szkołę publiczną, w której realizowany jest obowiązek nauki, szkołę niepubliczną, w której realizowany jest obowiązek nauki, szkołę niepubliczną, w której nie jest realizowany obowiązek nauki, niepubliczny młodzieżowy ośrodek socjoterapii i niepubliczną poradnię psychologiczno - pedagogiczną realizującą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, zwana dalej "organem prowadzącym", składa w Starostwie Powiatowym w Zgierzu wniosek o udzielenie dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż osoba prowadząca szkołę, będąca jednocześnie jej dyrektorem, przekazała dane do systemu informacji oświatowej, jednakże nie dopełniła warunku opisanego w art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz w § 2 ust. 1 ww. uchwały, tj. nie złożyła wniosku o dotację we wskazanym terminie.
W myśl art. 33 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, na wniosek organu prowadzącego odpowiednio przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, o której mowa w art. 2 pkt. 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do udzielenia dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32 może wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, lub na udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym niż od początku następnego roku budżetowego w przypadku nie przekazania informacji i danych, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2.
Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika jednoznacznie, iż niedochowanie terminu, o którym mowa w przytoczonej powyżej regulacji prawnej, było spowodowane nawarstwieniem wielu dodatkowych problemów z powodu powrotu do szkoły po przerwie covidowej, awarii systemu komputerowego, działania organizacyjne spowodowane znaczną absencją uczniów, zachowaniami nauczycieli oraz personelu administracyjnego, co wprowadziło dezorganizację czynności administracyjnych w placówce.
Organ, rozpatrując powołane okoliczności, doszedł do przekonania, że nie znajdują one żadnej podstawy do odstąpienia od obowiązku złożenia stosownych dokumentów celem przyznania dotacji na rok 2022. Termin złożenia dokumentów był bowiem placówce oświatowej znany i w tym zakresie, nie doszło do żadnej zmiany przepisów ustawy, która mogła wprowadzić niemożność złożenia stosownego wniosku. Same okoliczności dezorganizacji czynności administracyjnych w placówce, mogą jedynie wskazywać na wadliwy system funkcjonowania części administracyjnej placówki, a tym samym niewłaściwą organizację pracy i złe zarządzanie, co w sytuacji opieki nad osobami wymagającymi dodatkowej opieki ze strony całej kadry, może nie gwarantować prawidłowego systemu nauczania właśnie osób wymagających dodatkowej i specjalistycznej opieki.
Nadto organ wskazał, że żadna z przywołanych okoliczności, nie mogła w żaden sposób wpłynąć na organ prowadzący placówkę oświatową, gdyż placówka miała świadomość o tym, że istnieje określony obowiązek i mogła zaplanować wszelkie działania administracyjne w sposób umożliwiający jej jego realizację.
Stosując art. 33 ust. 4 u.f.z.o., organ dotujący powinien wziąć pod uwagę np. takie okoliczności jak te, czy w interesie społecznym jest zapewnienie dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych oraz obowiązany jest także ocenić sytuację konkretnego wnioskodawcy i uwzględnić cel dotacji, np. czy dotyczy ona właśnie dzieci (uczniów) niepełnosprawnych, które należy objąć szczególną troską i umożliwić im edukację szkolną.
Mając powyższe na względzie, Zarząd Powiatu Zgierskiego wskazał, że wnioskodawca nie prowadzi oddziałów integracyjnych. Zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Powiat Zgierski, z dniem 1 września 2020 r., wpisano: Prywatne Liceum Ogólnokształcące "A" w A. - szkoła ponadpodstawową, czteroletnie liceum ogólnokształcące.
Dodatkowo organ uznał, że niektóre zajęcia organizowane w szkole (np. terapia czaszkowo - krzyżowa), o której mowa w skardze, jest typowo metodą leczenia, realizowaną w placówkach medycznych, a nie zajęciem terapeutycznym, które można realizować w placówkach szkolnych i finansować z dotacji.
Ponadto w ww. szkole ogólnodostępnej na 92 uczniów, 61 posiada orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, w tym aż 55 uczniów ze względu na niepełnosprawności sprzężone, autyzm, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie odpowiednio orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno - wychowawczych) - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Zgodnie z danymi zawartymi w Systemie Informacji Oświatowej w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym "A" w A. jest 6 oddziałów, co wskazuje że jeden oddział liczy średnio ponad 15 uczniów (stan na dzień 27 grudnia 2021 r.)
Organ podniósł, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz. U. poz. 649), (...) liczba uczniów w oddziale szkoły integracyjnej i oddziale integracyjnym w szkole ogólnodostępnej wynosi nie więcej niż 20, w tym nie więcej niż 5 dzieci lub uczniów niepełnosprawnych. Liczba uczniów w oddziale szkoły specjalnej i oddziale specjalnym w szkole ogólnodostępnej wynosi: w oddziale dla uczniów z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera - nie więcej niż 4, w oddziale dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna w stopniu umiarkowanym lub znacznym - nie więcej niż 4, w oddziale dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z wyłączeniem uczniów z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - nie więcej niż 6 (...).
Dodatkowo organ stanął na stanowisku, że Prywatne Liceum Ogólnokształcące A w A. nie jest szkołą specjalną, ani szkołą z oddziałami integracyjnymi. W ostatnich latach liczba tych uczniów wzrosła, a nawet potroiła się (w ciągu ostatnich 4 lat), stąd też pojawia się wątpliwość czy przedmiotowe liceum nadal jest szkołą ogólnodostępną. W dokumentacji wymaganej celem uzyskania wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, przekazanej przez J. S. w roku 2019, w wykazie nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w Prywatnym Liceum Ogólnokształcącym A w A., uwzględniono tylko jedną osobę posiadającą kwalifikacje w zakresie oligofrenopedagogiki tj. pracy z dziećmi z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, umiarkowanym lub znacznym. Pozostałe osoby nie posiadały kwalifikacji do prowadzenia zajęć z uczniami posiadającymi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez poradnie psychologiczno - pedagogiczne, tym samym do prowadzenia zajęć - terapii wskazanych w skardze.
[...] Kurator Oświaty pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. przesłał do Starostwa Powiatowego w Zgierzu kopię protokołu, z którego wynika, że w kontrolowanym okresie tj. od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2020 r. stwierdzono szereg nieprawidłowości m.in.:
• zajęcia korekcyjno - kompensacyjne, logopedyczne prowadzone były w zbyt licznych grupach,
• prowadzenie zajęć rewalidacyjnych i rehabilitacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych również na terenie pobliskiego niepublicznego ośrodka zdrowia (dodatkowe miejsce zajęć nie zostało zgłoszone do Starostwa Powiatowego w Zgierzu, mimo takiego obowiązku wynikającego z art. 168 ust. 4 pkt 3 ustawy - Prawo oświatowe), które nie zostały potwierdzone przez przedłożone dokumenty,
• zatrudnienie nauczyciela nie posiadającego przygotowania pedagogicznego,
• prowadzenie zajęć terapii pedagogicznej, logopedycznej bez rozkładu planu zajęć w tygodniu, czyli bez wskazania dnia oraz godziny, w których te zajęcia się odbywały,
• w dziennikach zajęć terapii pedagogicznej, zajęć korekcyjno - kompensacyjnych, treningu umiejętności społecznych, zajęć dydaktyczno - wyrównawczych z języka polskiego, stwierdzono brak odniesienia się do oceny postępów terapeutycznych i wniosków do dalszej pracy z uczniem,
• dziennik zajęć psychologa szkolnego (opatrzony pieczęciami Prywatnego Liceum Ogólnokształcącego A) w treści zapisów dziennej pracy nie odzwierciedlał zadań realizowanych przez psychologa szkolnego, w większości odnosił się do rozmów i konsultacji przeprowadzonych dla uczniów szkoły podstawowej i ich rodziców,
• zajęcia rewalidacyjne nie były dokumentowane zgodnie z wytycznymi, nie zawierały tematów i liczby godzin przeprowadzonych zajęć, nazwy rewalidacji - usprawniania zaburzonej sfery,
• opracowane w szkole wielospecjalistyczne oceny poziomu funkcjonowania ucznia oraz Indywidualne Programy Edukacyjno - Terapeutyczne nie były pełne, nie odpowiadały wymaganej strukturze lub były na dużym poziomie uogólnienia, IPET-y nie zawierały przewidzianych dla ucznia dostosowań wymagań edukacyjnych, zintegrowanych działań nauczycieli i specjalistów prowadzących zajęcia z uczniem o charakterze rewalidacyjnym, konkretnych działań wspierających rodziców ucznia oraz zakresu współpracy nauczycieli i specjalistów,
• brak dokonywania przez zespół minimum dwa razy w roku szkolnym, okresowej wielospecjalistyczne) oceny poziomu funkcjonowania ucznia, uwzględniającej ocenę efektywności IPET-u.
Mając na względzie powyżej wymienione przez organ okoliczności, w ocenie Zarządu Powiatu Zgierskiego nie ma możliwości, by w placówce oświatowej były realizowane tak szeroko wskazane zajęcia dydaktyczne.
Organ dodatkowo podniósł, że Powiat Zgierski zapewnia dzieciom niepełnosprawnym, które wymagają kształcenia specjalnego możliwości edukacyjne, ponieważ jest organem prowadzącym dla czterech szkół specjalnych i jednego liceum ogólnokształcącego z oddziałami integracyjnymi, w których zatrudnia wykwalifikowaną kadrę zapewniającą uczniom niepełnosprawnym niezbędną pomoc.
Analizując stanowisko przedstawione przez organ, oraz treść orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 r., sąd doszedł do przekonania, iż rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ nie wypełnił wytycznych zawartych w wyroku z 2022 r.
Organ ponownie odmawiając wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 rok zawarł co prawda szersze uzasadnienie rozstrzygnięcia, jednak kluczowe dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy ma odpowiedź na pytanie, czy organ w sposób wystarczający odniósł się do szeregu argumentów uzasadniających, w ocenie strony, wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego, w szczególności w kontekście dyspozycji zawartej w treści art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem sądu, przy ponownym uzasadnieniu stanowiska odmownego, organ skupił się przede wszystkim na, negatywnych dla skarżącego, wynikach kontroli, pomijając okoliczności, na które strona wskazywała w treści pisma i które wynikały z dokumentów złożonych w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 60/22, a do oceny których był zobligowany wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., czym dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s,a.
Organ nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę - z których to dokumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22 dopuścił dowód celem uwzględnienia ich przez organ w toku ponowionego postępowania. Ponadto organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego: możliwości edukacyjnych, co jest zgodne z interesem społecznym. Powyższe potwierdza ponownie brak podjęcia przez organ czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkół.
Uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się w znacznej mierze do powtórzenia argumentacji przedstawionej już w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22, która to argumentacja jednak okazała się już wówczas niewystarczająca. Zatem należy przyjąć, że wniosek strony nie został rozpoznany merytorycznie w wystarczającym stopniu oraz z uwzględnieniem zasad związanych z podejmowaniem czynności w ramach uznania administracyjnego. Organ położył nacisk na okoliczności związanych z niedochowaniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji oświatowej do dnia 30 września, która to okoliczność jest bezsporna i legła u podstaw zgłoszenia przedmiotowego wniosku.
Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, iż organ nie przeprowadził postępowania zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartymi w wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r. W orzeczeniu tym sąd wyraźnie wskazał zakres czynności jaki organ powinien podjąć przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy. Jednakże organ nie wykonał zaleceń sądu w pełnym zakresie.
Aktualne pozostaje zatem, również w niniejszym postępowaniu, zastrzeżenie sformułowane w sprawie o sygnaturze akt I SA/Łd 60/22, iż przy uchybieniach tego rodzaju, sąd administracyjny nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej zamiast organu, a do tego sprowadzałaby się jego ocena argumentacji, dokumentacji i żądań strony w rozpoznawanej sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien uwzględnić argumentację przedstawioną przez sąd w niniejszym uzasadnieniu a zawarte w nim wywody potraktować z całą surowością jako wiążące.
Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności, sąd w oparciu o treść art. 146 § 1 uchylił zaskarżony akt, natomiast o kosztach orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a.
dch