I SA/Łd 36/25

I SA/Łd 36/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bożena Kasprzak
Grzegorz Potiopa /sprawozdawca/
Wiktor Jarzębowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 233 pkt 3
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt. 4, art. 60 ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Jaworska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 września 2024 r. nr V/40/24 w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024 oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/Łd 36/25
U Z A S A D N I E N I E
Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. (dalej także: Strona, Skarżąca lub RIO) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 września 2024 r. nr V/40/24 zmieniającą uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024 r.
Strona w skardze wskazała, że na mocy zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Radomsku dokonała między innymi zmiany planu wydatków budżetu Miasta. Zmiany w zakresie wydatków budżetowych przewidywał również projekt uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024 przedłożony przez Prezydenta Miasta Radomska. Kolegium Izby na posiedzeniu w dniu 25 października 2024 r. ustaliło, że Rada Miejska w Radomsku podjęła uchwałę nr V/40/24 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 września 2024 r. zmieniającą uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024 w brzmieniu odbiegającym od zaproponowanego w projekcie uchwały przez Prezydenta Miasta Radomska.
W zakresie zmiany planu wydatków projekt Prezydenta Miasta Radomska zakładał bowiem zmiany w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70007 – Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, paragraf 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, polegające na zmniejszeniu o kwotę 80 000,00 zł wydatków na zadaniu pn. "Modernizacja elewacji budynków będących w zasobach komunalnych Miasta Radomska" i przeznaczeniu tych środków w kwocie 40 000,00 zł na zadanie pn. "Modernizacja dachów lokali w zasobach komunalnych Miasta Radomska" oraz w kwocie 40 000,00 zł na zadanie pn. "Przebudowa lokali w zasobach Miasta Radomska - Fundusz Dopłat". Rada Miejska w Radomsku w przyjętej uchwale dokonała natomiast zmiany planu wydatków w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70007 – Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, paragraf 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, polegającej na zmniejszeniu o kwotę 80 000,00 zł wydatków na zadaniu pn. "Modernizacja elewacji budynków będących w zasobach komunalnych Miasta Radomska" oraz na zwiększeniu o kwotę 40 000,00 zł wydatków na zadanie pn. "Modernizacja dachów lokali w zasobach komunalnych Miasta Radomska". Zmianom tym nie towarzyszyło jednakże zwiększenie o kwotę 40 000,00 zł wydatków na zadanie pn. "Przebudowa lokali w zasobach Miasta Radomska - Fundusz Dopłat", tak jak przewidywał to projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, przedstawiony przez Prezydenta Miasta Radomska. Środki te, a więc kwota 40 000,00 zł przeznaczona została przez Radę Miejską w Radomsku na zwiększenie wydatków na dotacje celowe dla jednostek spoza sektora finansów publicznych w dziale 926 - Kultura fizyczna, rozdział 92695 - Pozostała działalność, paragraf 2360 - Dotacja celowa z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, udzielone w trybie art. 221 ustawy, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego. Z powyższego wynika, że Rada Miejska w Radomsku w uchwale nr V/40/24 z dnia 17 września 2024 r. zmieniającej uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024 dokonała innej zmiany planu wydatków aniżeli zmiany zaproponowane w projekcie uchwały przez Prezydenta Miasta Radomska.
Zdaniem Skarżącej punktem wyjścia dla oceny legalności uchwały nr V/40/24 zmieniającej uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024, podjętej w dniu 17 września 2024 r. przez Radę Miejską w Radomsku, Kolegium Izby uczyniło art. 18 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej także: u.s.g.), zgodnie z którym uchwalanie budżetu gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zastrzeżenie przez ustawodawcę prawa do podejmowania uchwały budżetowej do wyłącznej właściwości organu stanowiącego gminy oznacza, że tylko temu organowi przysługuje również prawo do podjęcia uchwały o zmianie uchwały budżetowej (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 553/14). Stosownie natomiast do art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości wójta należy zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy. Powyższy przepis koresponduje z art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm., dalej także: u.f.p.), w świetle którego inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
Oparcie kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wystąpienia z inicjatywą w sprawie zmiany uchwały budżetowej na zasadzie wyłączności należy interpretować jako niedopuszczalność działania rady gminy w tym zakresie. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do inicjowania zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Dodać jednak trzeba, że niedopuszczalność uchwalania przez organ stanowiący zmian w budżecie z własnej inicjatywy nie jest równoznaczna z obowiązkiem podjęcia uchwały w kształcie przedstawionym przez organ wykonawczy. Inicjatywa uchwałodawcza, co do zasady, nie wiąże bowiem organu stanowiącego w tym znaczeniu, że pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Kolegium Izby podkreśla przy tym, że wprowadzanie zmian przez organ stanowiący możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do projektu przygotowanego na daną sesję przez umocowany do tego organ wykonawczy. W ramach prac nad projektem organ stanowiący może zmienić kształt zaproponowanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) projektu, przy czym zakres tych zmian podlega ograniczeniom wynikającym nie tylko z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, ale również z istoty pojęcia inicjatywy w sferze stanowienia prawa (o istocie pojęcia inicjatywy w sferze stanowienia prawa szerzej: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r., K 3/98, OTK 1998, Nr 4, poz 52). Granice dopuszczalnych zmian wyznacza zatem zakres treściowy i przedmiotowy projektu zmiany uchwały budżetowej, przedstawiony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
RIO wskazało, że powyższe stanowisko znajduje w pełni potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie prawa finansowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. I GSK 257/22, w przypadku uchwalania zmian uchwały budżetowej organ stanowiący nie jest uprawniony do wprowadzania do przedłożenia organu wykonawczego z własnej inicjatywy takich propozycji poprawek, których przyjęcie wykraczałoby poza zakres przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. W wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. I GSK 104/20 Naczelny Sąd Administracyjny również potwierdził związanie organu stanowiącego zakresem przedmiotowym projektu uchwały zmieniającej. Rada (sejmik) - zdaniem Sądu - nie może wprowadzać do projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową zmian wykraczających poza zakres przedmiotowy projektu.
Projekt uchwały dotyczący konkretnych kwestii wyznacza organowi stanowiącemu granice, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest zatem wystarczająca inicjatywa zarządu jednostki samorządu terytorialnego w jakimkolwiek zakresie, lecz inicjatywa musi dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej. Nie może bowiem mieć miejsca sytuacja, w której organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uchwalając zmiany w uchwale budżetowej, wykorzysta to do wprowadzenia bez zgody organu wykonawczego własnych poprawek wykraczających przedmiotowo poza zakres proponowanych w projekcie zmian. Dopuszczenie takich sytuacji - jak wskazuje K. S. - prowadzi do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej i pozostaje w sprzeczności z pozycją prawną tego organu jako wykonawcy budżetu (K. S., Kompetencje organów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dokonywania zmian w budżecie, glosa do wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II GSK 276/09, Finanse Komunalne 2010 r., nr 10, s. 76).
Kierując się powyższą wykładnią RIO uznało, że postanowienia uchwały V/40/24 podjętej przez Radę Miejską w Radomsku w dniu 17 września 2024 r., zmieniającej uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024, pozostają w sprzeczności z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p. Uchwała ta została wprawdzie podjęta w efekcie inicjatywy organu wykonawczego gminy, lecz wykroczyła ona pod względem przedmiotowym poza przedłożony przez Prezydenta Miasta Radomska projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na rok 2024. Skoro bowiem Rada Miejska w Radomsku zdecydowała o zwiększeniu wydatków na dotacje celowe dla jednostek spoza sektora finansów publicznych w zakresie kultury fizycznej o kwotę 40 000,00 zł, podczas gdy projekt zakładał przeznaczenie tych środków na wydatki inwestycyjne w zakresie gospodarki mieszkaniowej, to przyjąć należy, że organ stanowiący dokonał zmiany przedmiotu przedłożenia organu wykonawczego gminy. Inny przedmiot mają bowiem wydatki inwestycyjne w zakresie gospodarki mieszkaniowej, a więc związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych społeczności lokalnej, a inny dotacje celowe dla organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego służące realizacji zadań gminy w zakresie kultury fizycznej.
RIO dodało że wydatki te mają również inny charakter prawny, gdyż wydatki inwestycyjne w zakresie gospodarki mieszkaniowej, o których zwiększenie wystąpił Prezydent Miasta Radomska, należą do kategorii wydatków majątkowych, natomiast Rada Miejska w Radomsku dokonała zwiększenia wydatków bieżących na dotacje celowe dla organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego w zakresie kultury fizycznej.
Biorąc pod uwagę powyższe Skarżąca doszła do wniosku, że Rada Miejska w Radomsku naruszyła wyłączne kompetencje organu wykonawczego wynikające z przysługującej mu inicjatywy do zmiany uchwały budżetowej, ponieważ dokonana uchwałą nr V/40/24 zmiana uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024 wykracza poza zakres przedmiotu projektu przedstawionego przez organ wykonawczy. Tym samym w ocenie Kolegium Izby doszło do naruszenia z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 233 pkt 3 u.f.p.
Z uwagi na stwierdzone naruszenia prawa oraz uwzględniając okoliczność, że upłynął termin 30 dni od dnia doręczenia uchwały, przed upływem którego organ nadzoru jest umocowany do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy sprzecznej z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.), RIO zaskarżyło w całości uchwałę nr V/40/24 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 września 2024 r. zmieniającą uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024. Strona zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 233 pkt 3 u.f.p. oraz wniosła o jej stwierdzenie nieważności w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radomsku wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Skarga na uchwałę zmieniającą uchwałę budżetową rady gminy należy do wymienionych kategorii spraw, podejmowana jest w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Ustawodawca w art. 147 § 1 p.p.s.a. przewidział tylko dwie drogi procedowania przez sąd administracyjny: procedurę stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo procedurę stwierdzenia wydania uchwały lub aktu z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca modyfikując na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. zawarte w skardze żądanie (ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa) nie wskazała przepisu szczególnego wyłączającego możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Strona co prawda powołała się na fakt, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany uchwały budżetowej za ubiegły rok, jednakże sama przyznała, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji analogicznych do organu nadzoru.
Sąd zauważa, że przepisami szczególnymi wyłączającymi stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu są:
- art. 11 ust. 3 ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa);
- art. 91 ust. 4 u.s.g. (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa);
- art. 94 ust. 1 u.s.g. (nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego);
- art. 74 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa);
- art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego);
- art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa (w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa);
- art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa (nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego).
Sąd zwraca uwagę, że przepisy art. 11 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, art. 91 ust. 4 u.s.g., art. 74 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa odnoszą się kompetencji regionalnej izby obrachunkowej (jako organu nadzoru) a nie kompetencji sądu administracyjnego, który rozpoznaje przedmiotową sprawę. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że od podjęcia zaskarżonej uchwały nie minął rok, a z akt sprawy nie wynika, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia przedmiotowej uchwały organowi nadzoru. Zaskarżona uchwała nie jest również aktem prawa miejscowego, gdyż jako akt normatywny, wewnętrznie obowiązujący skierowana została do podmiotów podległych organowi, który ją uchwalił (art. 94 ust. 1 u.s.g., art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa).
Tym samym zupełnie bezpodstawne okazało się żądanie Skarżącej stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd podkreśla, że art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstaw prawnych do takiego działania, które w ramach kontroli sądowoadministracyjnej doprowadzi do zastąpienia organu, działającego w ramach swoich kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2023 r. o sygn. akt III FSK 614/22).
W związku z powyższym należy rozważyć czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przestanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W tej sprawie - zdaniem Sądu – nie doszło do tak pojmowanego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.
Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Radomsku podjęła uchwałę w brzmieniu odbiegającym od pierwotnie zaproponowanego projektu uchwały. W zakresie zmiany planu wydatków projekt uchwały przedłożony przez Prezydenta Miasta Radomska zakładał zmiany w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70007 Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, paragraf 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, polegające na zmniejszeniu o kwotę 80 000,00 zł wydatków na zadaniu pn. "Modernizacja elewacji budynków będących w zasobach komunalnych Miasta Radomska" i przeznaczeniu tych środków w kwocie 40 000,00 zł na zadanie pn. "Modernizacja dachów lokali w zasobach komunalnych Miasta Radomska" oraz w kwocie 40 000,00 zł na zadanie pn. "Przebudowa lokali w zasobach Miasta Radomska - Fundusz Dopłat". Rada Miejska w Radomsku w przyjętej uchwale dokonała natomiast zmiany planu wydatków w dziale 700 - Gospodarka mieszkaniowa, rozdział 70007 – Gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy, paragraf 6050 - Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych, polegającej na zmniejszeniu o kwotę 80 000,00 zł wydatków na zadaniu pn. "Modernizacja elewacji budynków będących w zasobach komunalnych Miasta Radomska" oraz na zwiększeniu o kwotę 40 000,00 zł wydatków na zadanie pn. "Modernizacja dachów lokali w zasobach komunalnych Miasta Radomska". Zmianom tym nie towarzyszyło jednakże zwiększenie o kwotę 40 000,00 zł wydatków na zadanie pn. "Przebudowa lokali w zasobach Miasta Radomska - Fundusz Dopłat", tak jak przewidywał to pierwotny projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, przedstawiony przez Prezydenta Miasta Radomska. Środki te, a więc kwota 40 000,00 zł przeznaczona została przez Radę Miejską w Radomsku na zwiększenie wydatków na dotacje celowe dla jednostek spoza sektora finansów publicznych w dziale 926 - Kultura fizyczna, rozdział 92695 - Pozostała działalność, paragraf 2360 - Dotacja celowa z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, udzielone w trybie art. 221 ustawy, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego.
Jednakże RIO całkowicie pomija fakt, że zaskarżona uchwała została poddana pod głosowanie po wprowadzeniu do niej autopoprawki przez reprezentującego organ wykonawczy Skarbnika Miasta Radomska (pkt 713 stenogramu z posiedzenia Rady Miasta Radomska, 01:03:11 – 01:03:15 nagrania). Skarbnik Miasta Radomska wyraźnie stwierdziła, że "ale jeżeli jesteście państwo za przegłosowaniem tylko z autopoprawką, to my przygotujemy później właściwy dokument" (pkt 707-708 stenogramu z posiedzenia Ramy Miasta Radomska, 01:02:43 – 01:02:52 nagrania). Zapis przebiegu sesji nie pozostawia więc żadnych wątpliwości, że ostateczna treść uchwały została przegłosowana na wniosek organu wykonawczego zawierający właśnie taką autopoprawkę (pkt 714-718 stenogramu z posiedzenia Ramy Miasta Radomska, 01:02:20 – 01:03:45 nagrania). Co więcej podczas głosowania zaskarżonej uchwały na sali znajdowała Zastępca Prezydenta Miasta Radomska M. A., która nie tylko nie kwestionowała faktu wprowadzenia autopoprawki do projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024 r., ale po udzieleniu przez Przewodniczącego Rady Miasta Radomska zabrała głos poza porządkiem obrad (pkt 722-756 stenogramu z posiedzenia Ramy Miasta Radomska, 01:04:02 – 01:07:10 nagrania).
Skarżąca do tej kwestii w ogóle nie odniosła się w skardze, podobnie jak Prezydent Miasta Radomska w piśmie, którym zwracał uwagę RIO na mające miejsce naruszenie jego kompetencji w procesie legislacyjnym. Sąd zgadza się ze Skarżącą, że inicjatywa zmian uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, a więc propozycja tych zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W rozpoznawanej sprawie w wyniku wystąpienia przez Prezydenta Miasta Radomska z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący uzyskał zgodę organu wykonawczego na wprowadzenie w nim zmiany nieobjętej tą inicjatywą, co nastąpiło w postaci wniesienia autopoprawki do wniosku o zmianę uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024. Sąd zauważa, że zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Zdaniem Sądu trudno o dobitniej wyrażoną zgodę na zmiany proponowane przez Radę w budżecie Miasta Radomska na rok 2024 r., niż wystąpienie przez organ wykonawczy o ich przyjęcie w formie autopoprawki, tj. przyjęcie tych zmian za swoje. Sąd stwierdza, że ustawa o finansach publicznych ani też ustawy ustrojowe nie zabraniają radnym oraz Przewodniczącemu Rady zgłaszania Prezydentowi Miasta Radomska wniosków prowadzących do wystąpienia z inicjatywą zmiany uchwały budżetowej. Prezydent nie musi ich jednak uwzględniać i z taką inicjatywą wystąpić. W toku obrad Rady Miejskiej w Radomsku w dniu 17 września 2024 r. taka inicjatywa ze strony Prezydenta Miasta Radomska miała miejsce. Radni wystąpili z wnioskiem o zmianę treści uchwały zmieniającą uchwałę budżetową i konsekwencją tego była autopoprawka do uchwały, która ostatecznie została poddana pod głosowanie, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej uchwale.
Strona w skardze sama przyznaje, że uchwała ta została podjęta w efekcie inicjatywy organu wykonawczego gminy, lecz zdaniem RIO wykroczyła ona pod względem przedmiotowym poza przedłożony przez Prezydenta Miasta Radomska projekt uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na rok 2024.
Sąd zauważa, że Skarżąca całkowicie zignorowała fakt zgłoszenia przez osobę działającą w imieniu i na rzecz Prezydenta Miasta Radomska autopoprawki, co doprowadziło do zmodyfikowania pierwotnego brzmienia wniosku o zmianę uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024 r. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN autopoprawka to «poprawka wniesiona do tekstu ustawy, powieści itp. przez jego autora» (https://sjp.pwn.pl/sjp/autopoprawka;2442104). Tym samym stwierdzić należy, że od momentu złożenia autopoprawki był to już wniosek samego organu władzy wykonawczej (Prezydent Miasta Radomska). Nie można więc przyjąć, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności, a tym bardziej "wyraźnej sprzeczności" (jak to ujęto w skardze) z art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 233 pkt 3 u.f.p.
Ustosunkowując się do treści skargi Sąd ma świadomość istnienia linii orzeczniczej, zgodnie, z którą organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały budżetowej na podstawie przedstawionego projektu, nie jest uprawniony do wprowadzania przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nie objętych tym projektem. Sąd jednakże stwierdza, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, gdyż to sam organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wystąpił z propozycją zmian w uchwale budżetowej Miasta Radomska na rok 2024 r., a ostateczny zakres tych zmian ukształtował w postaci wniesienia omówionej wyżej autopoprawki.
Sąd jednocześnie wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie znaczenie mają nie tylko uregulowania zawarte w art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości wójta należy zgłaszanie propozycji zmian w budżecie gminy oraz art. 233 pkt 3 u.p.f., na podstawie którego inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej należy do wyłącznej kompetencji zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Puntem wyjścia dla oceny legalności uchwały nr V/40/24 zmieniającej uchwałę budżetową Miasta Radomska na rok 2024, podjętej w dniu 17 września 2024 r. przez Radę Miejską w Radomsku, uczynić należy art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu. Treść art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g. należy rozmieć w taki sposób, że Rada gminy jest organem o kompetencji generalnej – do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy niezastrzeżone przez ustawy na rzecz innych organów (art. 18 ust. 1) – por. J. Czerw [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 18. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.12.2009 r., I OS10K 716/09 128 "właściwość rady gminy [...] «we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy» (art. 18 ust. 1 u.s.g.) należy rozumieć przez pryzmat art. 15 ust. 1 u.s.g., tj. poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego i działalność kontrolną, co generalnie nie wyklucza działań niewładczych np. o charakterze intencyjnym, pod jednym wszakże warunkiem. Mianowicie, jeśli pozostaje to w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa".
Nie można również pominąć - tak jak uczyniła to w skardze RIO - uregulowania zawartego w art. 240 ust 2 u.p.f., w myśl którego bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Skład orzekający w sprawie podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13 stanowisko, że - co do zasady - inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad. Powyższe nie oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza - co do zasady - nie wiąże bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Z tego względu, w orzecznictwie sądowym sygnalizowano jeszcze na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 (odpowiednik art. 240 ust. 2 obowiązującej aktualnie u.f.p.), od dokonywania zmian w przedmiocie nieobjętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa.
Według Sądu, w przypadku, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie, organ stanowiący mógł dokonać zmian w projekcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zachowaniem wymogów określonych w art. 240 ust. 2 u.f.p., tj. pod warunkiem, iż w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób bowiem odmówić organowi stanowiącemu prawnej możliwości wpływania na treść podejmowanej przez ten organ uchwały budżetowej.
Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej, zgodnie z którym podejmując uchwałę o zmianie uchwały budżetowej organ stanowiący może tylko przyjąć proponowany projekt w całości lub też w całości go odrzucić. Wykładnia literalna art. 240 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że organ stanowiący nie może bez zgody organu wykonawczego wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej tylko takich zmian, które powodowałyby zmniejszenie dochodów budżetu lub zwiększenie jego wydatków, o ile w każdym z tych przypadków prowadziłyby one jednocześnie do zwiększenia deficytu. Skoro bowiem ustawodawca wyraźnie wymienia w tym przepisie przypadki, w których organ stanowiący nie może podjąć uchwały sprzecznej ze stanowiskiem organu wykonawczego, to należy przyjąć, że we wszystkich pozostałych sytuacjach, nieobjętych dyspozycją wymienionego art. 240 ust. 2 u.f.p., organ stanowiący może podejmować uchwały niezgodne z wnioskiem organu wykonawczego. Organ stanowiący może zatem ustalić dochody i wydatki budżetu w innej wysokości, niż to przewiduje projekt organu wykonawczego, może dokonać przesunięć wydatków na poszczególne zadania, czy też wykreować nowe zadania nieujęte w przedłożonym projekcie (patrz: C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003, s. 366). Ciąży na nim przy tym obowiązek zagwarantowania środków na realizację zadań jednostki samorządu terytorialnego i zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zleconych ustawami zadań lub zadań przyjętych na podstawie porozumień z administracją rządową bądź innymi jednostkami samorządu terytorialnego, ale również zabezpieczenia środków na obsługę deficytu i pokrycie wcześniej zaciągniętych zobowiązań. I tak, w rozpoznawanej sprawie, nie doszło zwiększenia deficytu budżetowego. Jednak - jak już podkreślono - możliwości odmiennego ukształtowania przez organ stanowiący budżetu w stosunku do projektu organu wykonawczego zostały ograniczone przez brzmienie art. 240 ust. 2 u.f.p. i to właśnie ten przepis stanowi dla organu wykonawczego gwarancję, iż na skutek poprawek wprowadzonych przez organ stanowiący nie wystąpi sytuacja, w której doszłoby do zwiększenia deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego w odniesieniu do założeń organu wykonawczego.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ograniczenie kompetencji organu stanowiącego w zakresie podejmowania uchwały budżetowej oraz dokonywania zmian tej uchwały w ciągu roku budżetowego, jako wyjątek od zasady może nastąpić jedynie na podstawie ustawy i powinno być interpretowane ściśle. Tymczasem żaden przepis ustawowy nie wyłącza expressis verbis kompetencji rady gminy do dokonywania określonych zamian w treści uchwały budżetowej oraz uchwały ją zmieniającej.
Warunkiem korzystania przez radę gminy z kompetencji do uchwalania i zamian budżetu jest jednak zachowanie procedury przewidującej określoną rolę organu wykonawczego, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce. Jak już wskazano wyżej, od momentu zgłoszenia przez organ wykonawczy autopoprawki do wniosku o zmianę uchwały budżetowej Miasta Radomska na rok 2024, był to już wniosek autora autopoprawki, tj. Prezydenta Miasta Radomska. Brak więc podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. i art. 233 pkt 3 u.f.p.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko wyrażone w doktrynie (por. K. Sawicka [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, red. Z. Ofiarski, LEX/el. 2021, art. 233), zgodnie z którym art. 233 u.f.p. reguluje wyłączną kompetencję zarządu jednostki samorządu terytorialnego (dalej także: j.t.s.) w zakresie inicjatywy w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej. Regulacje dotyczące tych kwestii zawierał art. 119 u.f.p.1998 oraz art. 179 u.f.p.2005, które stanowiły o wyłącznej kompetencji zarządu j.t.s. do przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywie w sprawie zmian tej uchwały. Ponadto przepis art. 181 ust. 3 u.f.p.2005 przewidywał, w przypadku gdy dochody i wydatki państwa określała ustawa o prowizorium budżetowym, możliwość podjęcia przez organ stanowiący, na wniosek zarządu, uchwały o prowizorium budżetowym jednostki samorządu terytorialnego na okres objęty ustawą o prowizorium budżetowym. Instytucja prowizorium komunalnego nie była natomiast przewidziana w ustawie o finansach publicznych z 1998 r. Treść obowiązującego przepisu art. 233 u.f.p. została doprecyzowana poprzez wskazanie, że wyłączna inicjatywa zarządu jednostki samorządu terytorialnego poza sporządzeniem projektu uchwały budżetowej oraz o zmianie uchwały budżetowej obejmuje również sporządzenie projektu uchwały o prowizorium budżetowym.
W procedurze uchwalania budżetu można wyodrębnić kilka jej stadiów, poczynając od sporządzenia projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy, poprzez przedłożenie tego projektu organowi stanowiącemu, rozpatrzenie projektu i ewentualne skorygowanie budżetu przez ten organ, na podjęciu uchwały budżetowej skończywszy. Stadia te następują kolejno po sobie, a udział w nich poszczególnych organów j.s.t. i ich kompetencje są określone przez odpowiednie przepisy ustaw ustrojowych i ustawy o finansach publicznych oraz przepisy wewnętrzne dotyczące trybu prac nad projektem uchwały budżetowej (zob. uchwała Kolegium RIO we Wrocławiu z 11.01.2012 r., 1/2012, LEX nr 1726250). Na podstawie tych regulacji w procedurze budżetowej należy wyraźnie rozgraniczyć fazę opracowania projektu uchwały budżetowej i jego przedstawienia organowi stanowiącemu – inicjatywę uchwałodawczą organu wykonawczego oraz fazę uchwalenia budżetu w drodze podjęcia uchwały budżetowej przez organ stanowiący (zob. uchwała Kolegium RIO w Warszawie z 27.09.2011 r., 265/K/11, LEX nr 1726104.). Podział kompetencji organów stanowiących i wykonawczych j.s.t. w zakresie sporządzania i uchwalania uchwały budżetowej uregulowany został w sposób jednolity dla wszystkich szczebli j.s.t. Prawo inicjatywy sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje na zasadzie wyłączności zarządowi j.s.t. (art. 233 u.f.p.). Jest to przy tym nie tylko jego prawo, ale i obowiązek. Natomiast wyłączną prerogatywą organu stanowiącego jest prawo podejmowania uchwały budżetowej, obejmujące nie tylko uprawnienie do przyjęcia uchwały, lecz przede wszystkim do kształtowania jej treści. Podejmując uchwałę, rada (sejmik) wyraża wolę w zakresie tego, co ma być uchwalone, czyli nadaje uchwale budżetowej ostateczny kształt. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie pozbawia organu stanowiącego możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów. Mogą zachodzić jednak wyjątki, polegające np. na ograniczeniu prawa organu stanowiącego do kształtowania treści stanowionego aktu czy nawet związania go treścią projektu aktu, który ma być uchwalony (por. uzasadnienie wyroku NSA z 21.06.2007 r., II GSK 82/07, LEX nr 1012043).
Sąd zauważa, że za słusznością wyżej wyrażonego poglądu przemawia nie tylko orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2021 r. I SA/Sz 381/21, wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r. II GSK 163/13, wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2013 r., I SA/Łd 1014/13, wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r. II GSK 984/10, wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r. II GSK 82/07) ale również treść art. 258 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym organ stanowiący j.s.t. może upoważnić organ wykonawczy do samodzielnego wprowadzania innych niż określone w art. 257 u.f.p. zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami, gdyż jak słusznie zauważył WSA w Łodzi, "dokonywanie przeniesień wydatków między działami jest w istocie zmianą budżetu gminy i podobnie jak uchwalenie budżetu należy ono do wyłącznych kompetencji organu stanowiącego gminy" (wyrok WSA w Łodzi z 17.10.2013 r., I SA/Łd 1014/13, LEX nr 1473960) – por. E. Lotko [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 258.
Zaprezentowana w skardze wykładnia art. 60 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 233 pkt 3 u.p.f. jest sprzeczna nie tylko treścią tych przepisów w powiązaniu uregulowaniami zawartymi w art. 18 ust. 2 pkt. 4 u.s.g., art. 240 ust. 2 oraz art. 258 ust. 1 u.f.p. ale prowadzi do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa uprzywilejowania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (Prezydent Miasta Radomska) kosztem organu stanowiącego (Rada Miasta Radomska).
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że zawarte w skardze zarzuty okazały się niezasadne i skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić.
Ake.