I SA/Łd 337/20

I SA/Łd 337/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2020-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bogusław Klimowicz /przewodniczący/
Bożena Kasprzak /sprawozdawca/
Joanna Grzegorczyk-Drozda
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 369/21 - Wyrok NSA z 2025-01-10
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 15 zn pkt 3
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2019 poz 869
art. 226 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Sędzia WSA Bożena Kasprzak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy D. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 8 maja 2020 r. nr 15/78/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy D. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej na lata 2020-2030 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą nr 15/78/2020 z dnia 8 maja 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi stwierdziło nieważność zarządzenia nr 50/2020 Wójta Gminy Daszyna z dnia 9 kwietnia 2020 roku w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020 - 2030, z powodu naruszenia prawa, tj. art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568) oraz art. 226 ust. 1 pkt 6, art. 227 ust. 2 i art. 229 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), w związku z wprowadzeniem zmian, które nie były dokonane w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID oraz nieprawidłowym ustaleniem kwoty długu.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu 9 kwietnia 2020 roku do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi zostało doręczone zarządzenie nr 50/2020 Wójta Gminy Daszyna z dnia 9 kwietnia 2020 roku w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020 – 2030. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw i przewidywało następujące zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020 – 2030: - zwiększono dochody ogółem o kwotę 1.153.495,00 zł, w tym dochody majątkowe z tytułu dotacji - zwiększono o 1.121.150,00 zł; - zwiększono wydatki ogółem o kwotę 1.153.495,00 zł, w tym wydatki majątkowe - zwiększono o 1.121.150,00 zł, co wiąże się ze zmianami wprowadzonymi w zakresie przedsięwzięć; - wprowadzono nowe przedsięwzięcie pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" z limitem wydatków w 2020 r. – 3.950.000,00 zł, w 2021 r. – 2.460.000,00 zł, w 2022 r. – 1.684.831,30 zł; - zmieniono limity wydatków przedsięwzięcia pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Koryta" – w 2020 r. – zmniejszono o 2.828.850,00 zł, w 2021 r. – zwiększono o 1.598.850,00 zł, w 2022 r. - 739.521,57 zł; - zmieniono limity wydatków przedsięwzięcia pn.: "Inteligentne sieci energetyczne na terenie gminy Daszyna (w tym elektrociepłownia na biomasę w Daszynie, kotłownia w Korytach, system opomiarowania, sterowanie i zarządzanie energią cieplną, elektryczną i gazową, instalacje PV na terenie gminy Daszyna)" – w 2021 r. – zmniejszono o 380.000,00 zł, w 2022 r. – zwiększono o kwotę 380.000,00 zł. W objaśnieniach do zmiany wieloletniej prognozy finansowej zawarto następujące uzasadnienie zmian – "W związku z ogłoszonym stanem epidemii m.in. na terenie powiatu [...] pojawiła się pilna potrzeba wytypowania i organizacji miejsc przeznaczonych na czasową kwarantannę osób, które nie posiadają możliwości jej odbycia we własnym zakresie. Z inicjatywą udostępnienia obiektu mogącego zostać przeznaczonym na ten cel wystąpiła w dniu 20.03.2020 r. do wojewody ł., Gmina D.. Wytypowany obiekt, to budynek po byłej szkole w D., który w ostatnich latach przeszedł I etap remontu i obecnie, po nieznacznej adaptacji, może zostać wykorzystany pod funkcje mieszkaniowe, w tym na cele kwarantanny. Do tymczasowego udostępnienia budynku niezbędne jest wyposażenie go w podstawowe meble i sprzęty codziennego użytku. W najbliższym czasie planuje się również jego rozbudowę, co umożliwi w niedalekiej przyszłości wykorzystywanie większej powierzchni na cele epidemiczne. W ten sposób powstanie obiekt o dużym potencjale, z możliwością, w razie nagłej potrzeby wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego, natychmiastowego przekwalifikowania na zaplecze mieszkaniowe osób skierowanych na kwarantannę. W normalnym trybie obiekt będzie pełnił funkcje pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej, a więc będzie wyposażony w niezbędny sprzęt medyczny, co w czasie zagrożenia podniesie jego przydatność. Pismem z dnia 02.04.2020 r. Starosta Ł., również w imieniu wojewody ł., zwrócił się m.in. do wójta Gminy D., o wyznaczenie na swoim terenie budynków, które mogą zostać wykorzystane do celów kwarantanny zbiorowej. Tym samym wskazanie obiektu w D. jest odpowiedzią na apel władz lokalnych i regionalnych o współudział w walce z epidemią, w tym podjęcie działań w zakresie zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19. W piśmie z 02.04.2020r. Starosta Ł. poprosił o wskazanie obiektów, które w pierwszej kolejności spełnią warunki socjalno-bytowe i pozwolą na szybkie zaadaptowanie na wskazany cel. Powyższe warunki spełnia wskazany przez Gminę D. budynek w D.. W celu jak najszybszego dostosowania budynku w D. do wykorzystania w celach epidemicznych, zaistniała pilna potrzeba wprowadzenia zmian w budżecie gminy i WPF.
Zarządzenie zostało zbadane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na posiedzeniu w dniu 8 maja 2020 roku. Na podstawie art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 58) posiedzenie Kolegium odbywało się w trybie zdalnym. W tej sytuacji uprawnienie jednostki do uczestniczenia w posiedzeniu Kolegium realizowane było poprzez złożenie wyjaśnień drogą pisemną. Przekazane wyjaśnienia były tożsame z treścią objaśnień. W toku badania przedmiotowego zarządzenia, Kolegium Izby stwierdziło, że zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Z pkt. 3 przywołanego wyżej przepisu wynika, że w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może: dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki. Możliwość dokonywania, przez organ wykonawczy, zmian wieloletniej prognozy finansowej na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, została jednakże uzależniona od związku tych wydatków z prawidłową realizacją zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Przeciwdziałaniem COVID-19, zgodnie z art. 2 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy, są wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Zatem Wójt Gminy D. byłby umocowany do wprowadzenia nowego przedsięwzięcia, jak i dokonania pozostałych zmian w wieloletniej prognozie finansowej, z nim związanych tylko w przypadku istnienia związku tegoż przedsięwzięcia z realizacją przez Gminę D. zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Zgodnie z informacjami zawartymi w objaśnieniach i wyjaśnieniach Gminy D. celem zarządzenia było wprowadzenie nowego przedsięwzięcia pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", którego podstawową funkcją ma być świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej. Wskazana wyżej inwestycja objęta jest umową o dofinansowanie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. Złożony wniosek o dofinansowanie tejże inwestycji, zawiera osiąganie wyłącznie efektów z zakresu polityki społecznej w ramach jej realizacji. Gmina D. zarówno w objaśnieniach, jak i wyjaśnieniach nie wykazała, że budynek został wyznaczony przez organy administracji rządowej jako miejsce zbiorowej kwarantanny, a jedynie wskazuje, że może on mieć dodatkowe funkcje związane z zapobieganiem rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych. Zdaniem Kolegium istnienie wyłącznie potencjalnego związku między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19 jest niewystarczające, zmiany planistyczne podejmowane na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, muszą dotyczyć realizacji zadań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Gmina D. aktualnie takiegoż zadania, w zakresie wprowadzanej inwestycji nie ma, a jedynie przewiduje ewentualność jego realizowania w przyszłości.
W związku z powyższym Kolegium Izby stwierdziło, że wprowadzenie przedsięwzięcia "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" oraz dokonanie związanych z nim pozostałych zmian ujętych w zarządzeniu zmieniającym wieloletnią prognozę finansową stanowi naruszenie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.
Wójt Gminy Daszyna dokonując zmiany wieloletniej prognozy finansowej nie uwzględnił ponadto wykonania budżetu za 2019 r. zgodnie ze sprawozdaniami finansowymi. Dług jednostki na koniec 2019 r. zgodnie ze sprawozdaniem RB-Z został określony w wysokości 17.509.387,25 zł. W kwocie długu planowanego na koniec 2020 r. w wysokości 17.107.823,58 zł uwzględniono przychody z tytułu kredytów i pożyczek, których w 2019 r. nie zaciągnięto. Planowana kwota długu na koniec 2020 r. jest zatem wyższa od prawidłowo wyliczonej, po uwzględnieniu wykonania za rok 2019, o 440.000,00 zł. Kwota ta powinna wynosić 16.667.823,58 zł. Błąd ten skutkuje również niewłaściwie określoną kwotą długu na lata następne. Stosownie do regulacji prawnej wynikającej z art. 226 ust.1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w wieloletniej prognozie finansowej określa się kwotę długu samorządu terytorialnego. Nieprawidłowo określona kwota długu jednostki, zdaniem Kolegium Izby, nie spełnia wymogu jego określenia, co powoduje, że wieloletnia prognoza finansowa dotknięta jest wadą naruszenia prawa, w tym przypadku art. 226 ust.1 pkt 6, art. 227 ust. 2 i art. 229 ustawy o finansach publicznych.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy Daszyna zarzucił mu: rażące naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.374, 567, 568, 695, 875) polegające na błędnym uznaniu, że zarządzenie Wójta Gminy Daszyna wprowadziło zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej, które nie były dokonane w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt Gminy Daszyna w dniu 9 kwietnia 2020 r. wydał Zarządzenie w sprawie zmian w budżecie Gminy na 2020 rok, które przewidywało następujące zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej na lata 2020-2030:
- zwiększono dochody ogółem o kwotę 1.153.495,00 zł, w tym dochody majątkowe z tytułu dotacji- zwiększono o 1.121.150,00 zł;
- zwiększono wydatki ogółem o kwotę 1.153.495,00 zł, w tym wydatki majątkowe - zwiększono o 1.121.150,00 zł, co wiąże się ze zmianami wprowadzonymi w zakresie przedsięwzięć;
- wprowadzono nowe przedsięwzięcie pn.: "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" z limitem wydatków w 2020 r. - 3.950.000,00 zł, w 2021 r. - 2.460.000,00 zł, w 2022 r. - 1.684.831,30 zł;
- zmieniono limity wydatków przedsięwzięcia pn.: "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych Koryta" - w 2020 r. - zmniejszono o 2.828.850,00 zł, w 2021 r. - zwiększono o 1.598.850,00 zł, w 2022 r. - 739.521,57 zł;
- zmieniono limity wydatków przedsięwzięcia pn.: "Inteligentne sieci energetyczne na terenie gminy Daszyna (w tym elektrociepłownia na biomasę w Daszynie, kotłownia w Korytach, system opomiarowania, sterowanie i zarządzenie energią cieplną, elektryczną i gazową, instalacje PV na terenie Gminy Daszyna)" - w 2021 r. - zmniejszono o 380.000,00 zł, w 2022 r. - zwiększono o 380.000,00 zł.
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Kolegium RIO w Łodzi stwierdziło nieważność zarządzenia Wójta, uznając, że zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem art. 15zn ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uznając arbitralnie, bez przeprowadzenia jakichkolwiek wyjaśnień i analizy stanu faktycznego, iż zarządzenie wydano ze względu na wyłącznie potencjalny związek między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19. Zdaniem skarżącego, Kolegium RIO bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych stwierdziło, że Gmina Daszyna nie wykazała, że budynek byłej szkoły w D. został wyznaczony jako miejsce kwarantanny i bezzasadnie przyjęło, że Gmina Daszyna jedynie wskazuje na potencjalny związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19. Dalej podniesiono, że Kolegium RIO bezzasadnie przyjęło, że Gmina Daszyna jedynie przewiduje ewentualność realizowania w przyszłości zadania w zakresie przeciwdziałania COVID-19.
Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko RIO nie jest zasadne, gdyż przygotowanie obiektu w D. do funkcji miejsca kwarantanny dla osób, które nie mogą jej odbyć w warunkach domowych jest spełnieniem przesłanek art. 15zn. Działania Gminy Daszyna stanowiły i stanowią wykonanie m.in. polecenia Wojewody [...] z dnia 18 marca 2020 r., który zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. polecił zapewnić obiekty, które będą pełnić rolę miejsc kwarantanny zbiorowej. W wykonaniu tego polecenia Wójt Gminy Daszyna utworzył miejsce zbiorowej kwarantanny w miejscowości D., zgłaszając gotowość udostępnienia obiektu po byłej szkole w tej miejscowości Wojewodzie [...]. O tym, iż działania podejmowane przez Wójta Gminy Daszyna nie były jedynie "potencjalne" świadczą następne czynności Wójta Gminy Daszyna i Starosty Ł. oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł.. Pismem z dnia 2 kwietnia 2020 r. Starosta Ł. wezwał Wójta Gminy Daszyna do wskazania miejsc na terenie Gminy Daszyna, przeznaczonych na odbywanie kwarantanny. Tego samego dnia Wójt Gminy Daszyna wskazał budynek byłej szkoły w D.. W dniu 3 kwietnia 2020 r. Starosta Ł. pismem ZK.5535.28.2020.JO wyznaczył budynek DPS zlokalizowany w miejscowości D. 7 jako miejsce odbywania kwarantanny zbiorowej dla osób kierowanych do odbycia kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej lub Służby Granicznej. Na podstawie powyższych czynności i ustaleń Straż Graniczna i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. dokonywały od kwietnia br. skierowań osób do odbycia kwarantanny. Gmina Daszyna przyjmowała osoby objęte kwarantanną do Ośrodka w D. (pismo w załączeniu).
Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, nieuprawnionym jest przyjęcie przez Kolegium RIO ustalenia, że Gmina Daszyna jedynie "potencjalnie" wskazała w zarządzeniu zmieniającym budżet cele wydatkowania środków budżetowych na te, które związane są z przeciwdziałaniem COVID-19. Gmina Daszyna, w związku z sytuacją epidemiczną, dochowała należytej staranności w sprawie wydatkowania środków finansowych, jednocześnie niezwłocznie przystąpiła do realizacji zadania, określonego w art. 15zn. W konsekwencji uchwałę Kolegium RIO Gmina Daszyna uznała nie tylko za sprzeczną z przepisami prawa, lecz również jako niezgodną z zasadami współżycia społecznego. Zaznaczono, że Kolegium RIO nie uwzględniło powszechnie znanego faktu, iż Ośrodek w D. jest jedynym miejscem na terenie Powiatu [...], w którym osoby nie mające możliwości kwarantanny w warunkach domowych, mogą tę kwarantannę odbyć.
Wskazując na powyższy zarzut, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz obciążenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi kosztami postępowania.
W odpowiedzi na skargę RIO wniosła o odrzucenie skargi ze względu na brak zarządzenia Wójta o zaskarżeniu uchwały Kolegium RIO do sądu, ewentualnie o oddalenie skargi ze względu na zgodność zaskarżonej uchwały z prawem - na wypadek gdyby ww. przeszkoda została usunięta. W uzasadnieniu RIO podniosła, że do skargi nie zostało załączone zarządzenie Wójta o wniesieniu skargi na uchwałę Kolegium RIO. Bez takiego zarządzenia Wójta skarga nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, gdyż art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przedłożenie Sądowi zarządzenia Wójta o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest warunkiem dopuszczalności skargi. Na wypadek gdyby przeszkoda w rozpoznaniu sprawy w postaci braku zarządzenia Wójta Gminy Daszyna o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Kolegium RIO nr 15/78/2020 z dnia 8 maja 2020 r. została usunięta, w odpowiedzi na skargę został sformułowany także wniosek o oddalenie skargi, gdyż zawarty w niej zarzut nie ma oparcia w powołanym przez skarżącego przepisie prawa, a ponadto samodzielną, i wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności zarządzenia jest nieprawidłowe określenie kwoty długu jednostki. Odnośnie tego motywu rozstrzygnięcia nadzorczego w skardze nie został podniesiony zarzut naruszenia prawa.
Kolegium RIO podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, a dodatkowo podniosło, że dokonywanie oceny przez organu nadzoru, czy uchwała lub zarządzenie są sprzeczne z prawem, często odbywa się wyłącznie na podstawie treści uchwały lub zarządzenia. Jeśli w postępowaniu nadzorczym zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, czyni się je na podstawie dokumentów. Organ nadzoru zwraca się do nadzorowanych jednostek o przekazanie stosownych dokumentów, nadzorowane jednostki przedkładają dokumenty również z własnej inicjatywy. Zdarza się i tak, że dopiero podczas posiedzenia Kolegium RIO uczestniczący w nim przedstawiciele jednostki powołują się na istnienie dokumentu, którego treść może mieć znaczenie z punktu widzenia legalności badanej uchwały lub zarządzenia. Do Wójta Gminy Daszyna zostało skierowane zawiadomienie z dnia 5 maja 2020 r. o przeprowadzanym w trybie zdalnym posiedzeniu Kolegium RIO, wyznaczonym w celu zbadania zarządzenia nr 50/2020 Wójta z dnia 9 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020-2030. W zawiadomieniu skonkretyzowano, jakiego rodzaju wątpliwości co do zgodności z prawem budzi zarządzenie Wójta, zwrócono się także o przekazanie umowy o dofinansowanie projektu z dnia 31 stycznia 2019 r. pn. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w d. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu" oraz wniosku o dofinansowanie tej inwestycji (projektu). Wójt Gminy Daszyna przekazał oba dokumenty, o które zwróciła się RIO, natomiast nie udostępnił ani nie poinformował RIO o istnieniu skierowanego do Wójta pisma Starosty Łęczyckiego z dnia 3 kwietnia 2020 r., w którym "budynek Domu Pomocy Społecznej zlokalizowany w Gminie Daszyna w m. Drzykozy 7" został wyznaczony jako miejsca odbywania kwarantanny zbiorowej dla osób kierowanych do odbycia kwarantanny przez organy inspekcji sanitarnej lub Służby Granicznej. Zdaniem Kolegium RIO, z powyższego wynika, iż Wójt Gminy Daszyna uznał, że treść tego dokumentu jest prawnie obojętna z punktu widzenia zgodności z prawem zarządzenia nr 50/2020 z dnia 9 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020-2030.
Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze fakt, "iż Ośrodek w D. jest jedynym miejscem na terenie Powiatu Ł., w którym osoby niemające możliwości kwarantanny w warunkach domowych mogą tę kwarantannę odbyć" (str. 4) nie jest faktem znanym powszechnie w postępowaniu prowadzonym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi. Fakty znane powszechnie to fakty, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i posiadającemu doświadczenie życiowe człowiekowi zamieszkałemu na terenie działania organu, który prowadzi postępowanie. Taka okoliczność mogłaby być uznana za fakt znany powszechnie w postępowaniach prowadzonych przez organy, których właściwość miejscowa obejmuje terytorium Powiatu Ł., czyli przez Starostę Ł. lub kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży w Ł..
W ocenie Kolegium RIO zmiany w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020-2030 dokonane zarządzeniem Wójta nie były dokonane w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Wójt byłby umocowany do wprowadzenia nowego przedsięwzięcia, jak i dokonania pozostałych zmian w wieloletniej prognozie finansowej z nim związanych tylko w przypadku związku tegoż przedsięwzięcia z realizacją przez Gminę Daszyna zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Kolegium RIO kwestionuje istnienie związku między przedsięwzięciem wprowadzonym zarządzeniem Wójta a realizacją zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19, co znalazło wyraz w użyciu określenia "potencjalny związek". Celem zarządzenia było wprowadzenie nowego przedsięwzięcia pn. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", którego podstawową funkcją ma być świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej. Złożony wniosek o dofinansowanie tej inwestycji zawiera osiąganie wyłącznie efektów z zakresu polityki społecznej w ramach jej realizacji. Inwestycja ta jest objęta umową o dofinansowanie z dnia 31 stycznia 2019 r. Wskazano, że umowa została zawarta w dacie, w której nie mogło być mowy o zadaniach mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Okoliczność, że budynek w D. objęty umową o dofinansowanie został wyznaczony na miejsce odbywania kwarantanny zbiorowej, a nawet że w budynku tym odbywały kwarantannę określone osoby (być może nadal odbywają kwarantannę inne jeszcze osoby) nie sprawia, że inwestycja realizowana w ramach umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. jest realizowana jako zadanie związane z przeciwdziałaniem COVID-19. To wciąż jest zadanie pn. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", na które Gmina pozyskała już dofinansowanie i zawarła umowę w ramach RPO WŁ, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Jak zaznaczono w wyjaśnieniach skierowanych do Regionalnej Izby Obrachunkowej w wyniku wszczęcia postępowania nadzorczego, opatrzonych nagłówkiem "Uzasadnienie dokonania zmian w budżecie i WPF w oparciu o ustawę z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw" - "warunkiem uruchomienia środków unijnych na wskazany cel jest wpisanie do budżetu i WPF wydatków związanych z całym projektem - zgodnie z zawartą umową nie ma możliwości częściowej realizacji projektu, wiąże się to bowiem z nieosiągnięciem zakładanych wskaźników i rozwiązaniem umowy" (karta 4 akt sprawy). Podkreślono, że adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. musi się odbywać na warunkach wynikających z umowy o dofinansowanie projektu. Ujęcie tego przedsięwzięcia w wieloletniej prognozie finansowej może nastąpić w drodze podjęcia uchwały przez Radę Gminy Daszyna. Przystosowanie budynku w D. na cele kwarantanny zbiorowej to odrębne zadanie i w celu zapewnienia prawidłowej realizacji tego odrębnego zadania Wójt Gminy Daszyna mógłby skorzystać z kompetencji wynikających z art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Potrzeba przystosowania obiektu na cele kwarantanny zbiorowej nie powinna być jednak pretekstem do wykorzystywania kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarządu powiatu lub zarządu województwa wynikających z art. 15zn do osiągania celów innych niż zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Te inne cele zostały ujawnione w końcowej części "Uzasadnienia dokonania zmian w budżecie i WPF w oparciu o ustawę: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw", w którym podano, że w 2019 r. pełniący obowiązki wójta Gminy "zadecydował o usunięciu projektu z budżetu i WPF Gminy Daszyna, pozostawiając jednocześnie czynną umowę w ramach RPO WŁ. W wyniku powyższego zaistniał niedopuszczalny stan prawny, który obecnie nowe władze gminy chcą naprawić" (karta 4 akt sprawy). Dalej RIO wskazała, że wprawdzie to rada gminy była władna usunąć projekt z budżetu i wieloletniej prognozy finansowej, a nie pełniący obowiązki wójta, tym niemniej zacytowany fragment świadczy o chęci osiągnięcia zarządzeniem innego celu niż zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Dodano również, że kwestia zgodności z zasadami współżycia społecznego, na którą powołuje się skarżący (str. 4), nie stanowi kryterium oceny ani aktów nadzoru, ani uchwał lub zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego.
W piśmie z dnia 28 sierpnia 2020 r. strona skarżąca podtrzymała zarzuty skargi.
Z kolei RIO w piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. cofnęła wniosek o odrzucenie skargi podtrzymując wniosek o jej oddalenie i dodatkowo podniosła, że zarządzenie Wójta nie zostało wydane w celu prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, lecz w celu wprowadzenia do Wieloletniej prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020-2030 nowego przedsięwzięcia pn. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu, które to przedsięwzięcie nie zostało wprowadzone przez Radę Gminy Daszyna do WPF. Ponownie też zwrócono uwagę na to, że niezależnie od naruszenia przez zarządzenie nr 50/2020 Wójta przepisu art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach..., zarządzenie jest sprzeczne również z art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych, gdyż nieprawidłowo ustala kwotę długu, co zostało wskazane w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - zwana dalej: p.p.s.a.), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 p.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi – skargę oddala.
W myśl art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych do wyłącznej właściwości kolegium izby należy: ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym m.in. zmian w budżecie oraz w sprawach wieloletniej prognozy finansowej.
Jak wynika z przywołanych regulacji prawnych, wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. zarządzenia może nastąpić wtedy, gdy kontrolowany przez organ nadzoru akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności. Akt ten musi więc zawierać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem, a organ nadzoru winien to wykazać w swoim rozstrzygnięciu. Przez sprzeczność zarządzenia z prawem należy rozumieć naruszenie prawa w sposób istotny, a zatem gdy zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym konkretnym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza bowiem nieważności zarządzenia, lecz wskazuje jedynie, że wydano je z naruszeniem prawa.
W przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, rozstrzygnięcie nadzorcze powinno wykazać w swej treści na czym polega sprzeczność z prawem w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie nieważności aktu. Chodzi tu o wskazanie na tyle rażących naruszeń prawa, aby prowadziły one do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W przeciwnym przypadku mogłoby bowiem dojść do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd doszukał się naruszenia przepisów prawa procesowego skutkujących koniecznością jej uchylenia. Niezasadnie bowiem, w ocenie Sądu, Kolegium RIO w Łodzi stwierdziło nieważność w całości zarządzenia Wójta Gminy Daszyna z 9 kwietnia 2020 r. nr 50/2020 w sprawie zmiany Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Daszyna na lata 2020 - 2030, z powodu naruszenia prawa, tj. art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 568).
Uzasadniając taką konieczność w pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 2 marca 2020 r., w związku z zagrożeniem rozprzestrzeniania się zakażeń wirusem SARS CoV-2, Sejm RP przyjął specustawę, która zgodnie z art. 1 określa:
1) zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia wirusem SARS-CoV-2 i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej tym wirusem, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się tej choroby zakaźnej;
2) zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;
3) uprawnienia i obowiązki, świadczeniodawców oraz świadczeniobiorców i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1;
4) zasady pokrywania kosztów realizacji zadań, o których mowa w pkt 1-3, w szczególności tryb finansowania świadczeń opieki zdrowotnej dla osób z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, o których mowa w pkt 1, w celu zapewnienia tym osobom właściwego dostępu do diagnostyki i leczenia.
Natomiast 31 marca 2020 r. przyjęta została ustawa o zmianie ww. ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), która weszła w życie 31 marca 2020 r. W ustawie zmieniającej doprecyzowano m.in. pojęcie "przeciwdziałanie COVID-19" poprzez wskazanie, że czynności te dotyczą również zwalczania skutków społeczno-gospodarczych choroby. Zgodnie z art. 2 ust. 2 specustawy ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.
Ustawa zmieniająca dodała do specustawy 15zn, który stanowi, iż w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu lub zarząd województwa może:
1) dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dokonać przeniesień wydatków między działami klasyfikacji budżetowej;
2) dokonać czynności, o których mowa w art. 258 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
3) dokonać zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego związanych z wprowadzeniem nowych inwestycji lub zakupów inwestycyjnych przez jednostkę, o ile zmiana ta nie pogorszy wyniku budżetu tej jednostki;
4) dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej utworzonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki. Przepisu art. 259 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się;
5) tworzyć nową rezerwę celową bez uzyskania opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego tej jednostki, przenosząc do niej zablokowane kwoty wydatków na podstawie art. 260 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Przepisów art. 259 ust. 3 i art. 260 ust. 4 tej ustawy nie stosuje się;
6) dokonać zmiany limitu zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, polegających na zwiększeniu limitu zobowiązań, o których mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
A zatem należy stwierdzić, że regulacje specustawy stanowią rozwiązania szczególne, odnoszące się do ściśle określonej sytuacji – pandemii COVID-19. Zmieniają one min. obowiązujące zasady gospodarowania środkami publicznymi przez jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji powinny być interpretowane ściśle i zgodnie z ratio legis wprowadzonej regulacji prawnej. Oznacza to, że wszystkie czynności wymienione w art. 15zn specustawy, które organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać samodzielnie w okresie epidemii COVID-19, muszą spełniać wskazany przez ustawodawcę cel, czyli "zapewnienie prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19".
W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium RIO uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Daszyna odwołując się do treści art. 15zn pkt 3 wskazało, że Wójt Gminy Daszyna byłby umocowany do wprowadzenia zmian w wieloletniej prognozie finansowej oraz w planie wydatków budżetu gminy związanych z nową inwestycją tylko w przypadku istnienia związku takiego nowego wydatku majątkowego z realizacją przez Gminę Daszyna zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. W ocenie organu, zgodnie z informacjami zawartymi w objaśnieniach Gminy, celem kwestionowanego zarządzenia było wprowadzenie do budżetu inwestycji – tj. "Adaptacja i rozbudowa istniejącego budynku w D. w celu dostosowania do świadczenia usług pomocy społecznej oraz zakup wyposażenia obiektu", której podstawową funkcją ma być świadczenie usług z zakresu pomocy społecznej dla osób starszych, w tym głównie w ramach opieki dziennej, która objęta jest umową o dofinansowanie nr [...] z dnia 31 stycznia 2019 r. Zdaniem Kolegium Gmina nie wykazała w złożonych wyjaśnieniach, że budynek w D. został wyznaczony przez organy administracji rządowej jako miejsce zbiorowej kwarantanny, a jedynie wskazuje, że może on mieć dodatkowe funkcje związane z zapobieganiem rozprzestrzeniania się chorób zakaźnych. Zdaniem Kolegium istnienie wyłącznie potencjalnego związku między inwestycją, a przeciwdziałaniem COVID-19 jest niewystarczające, zmiany planistyczne podejmowane na podstawie art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych innymi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, muszą dotyczyć realizacji zadań bezpośrednio związanych z przeciwdziałaniem COVID-19.
Sąd z powyższym stanowiskiem Kolegium RIO w Łodzi się nie zgadza. Biorąc pod uwagę okoliczność, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 1 § 2 p.u.s.a. sąd orzeka według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., o sygn. akt II OSK 1415/17, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl) Sąd stanął, na stanowisku, że organ nie wziął pod uwagę wszystkich dokumentów, które w niniejszej sprawie okazały się istotne dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W konsekwencji organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ocenił, że Wójt Gminy Daszyna byłby umocowany do zmiany wieloletniej prognozy finansowej oraz wprowadzenia nowej inwestycji, jak i dokonania pozostałych zmian w budżecie tylko w przypadku istnienia związku takiego nowego wydatku majątkowego z realizacją przez Gminę Daszyna zadań mających na celu przeciwdziałanie COVID-19. Zdaniem organu, która to okoliczność miała bezpośredni wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, podjęte w zarządzeniu z 9 kwietnia 2020 r. rozstrzygnięcie miało jedynie potencjalny związek z kompetencjami wynikającymi z art. 15zn ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ocena, że zachodzi jedynie potencjalny związek pomiędzy działaniami podejmowanymi przez Wójta Gminy Daszyna a wynikającym z ustawy przeciwdziałaniem COVID-19 w świetle dowodów istniejących w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały była przedwczesna. Dodatkowe argumenty podnoszone przez Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, gdyż uzasadnienie zaskarżonej uchwały stanowi jej integralną część.
Sąd podkreśla, iż obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a., jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika także obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. - sygn. akt I SA 155 1/98), a ponadto przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do ustalenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. To na organie administracji, jako gospodarzu prowadzonego postępowania ciąży obowiązek zarówno dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, na podstawie którego będzie mógł dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy i polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonania jego stosownej oceny, co skutkowało uwzględnieniem skargi.
Na koniec podnieść należy, iż wprawdzie wskazano w zaskarżonej uchwale, że Wójt Gminy Daszyna dokonując zmiany wieloletniej prognozy finansowej nie uwzględnił wykonania budżetu za 2019 r. zgodnie ze sprawozdaniami finansowymi, bowiem dług jednostki na koniec 2019 r. zgodnie ze sprawozdaniem RB-Z został określony w wysokości 17.509.387,25 zł. W kwocie długu planowanego na koniec 2020 r. w wysokości 17.107.823,58 zł uwzględniono przychody z tytułu kredytów i pożyczek, których w 2019 r. nie zaciągnięto. Planowana kwota długu na koniec 2020 r. według Kolegium RIO jest zatem wyższa od prawidłowo wyliczonej, po uwzględnieniu wykonania za rok 2019, o 440.000,00 zł i kwota ta powinna wynosić 16.667.823,58 zł. Błąd ten skutkuje również niewłaściwie określoną kwotą długu na lata następne. Nieprawidłowo określona kwota długu jednostki, jak podkreśliło Kolegium Izby, nie spełnia wymogu jego określenia, co powoduje, że wieloletnia prognoza finansowa narusza w tym zakresie art. 226 ust.1 pkt 6, art. 227 ust. 2 i art. 229 ustawy o finansach publicznych. Nie mniej wcześniejsze wywody dotyczące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uznaniem, że zaskarżona uchwała stwierdzająca nieważność w całości zarządzenia wójta nr 50/2020 nie zasługuje na pozostawienie jej w obrocie prawnym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w zakresie dotyczącym zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy Daszyna na lata 2020-2030 organ nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Wójta Gminy Daszyna i jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej p.p.s.a.).
mko