I SA/Łd 266/18

I SA/Łd 266/18 - Postanowienie WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2018-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bożena Kasprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 par. 2, art. 52 par. 3, art. 58 par. 1 pkt 4, pkt 6, art. 146
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 90 ust. 2b
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Sędzia WSA Bożena Kasprzak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. M. na czynność Gminy Miasta R. w przedmiocie niewłaściwego ustalenia wysokości dotacji za lata 2011-2016 p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
K. M. prowadzi przedszkole niepubliczne – Edukacyjne Centrum Dla Dzieci "A" – wpisane do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto R..
Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. K. M. wniosła skargę na czynność z zakresu administracji publicznej rozumianą jako: 1) brak właściwego ustalenia i poinformowania strony o wysokości stawki dotacji wyliczonej zgodnie z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1991, nr 95, poz. 425 ze zm. – dalej jako: u.s.o.), 2) niewskazanie prawidłowego sposobu ustalenia wysokości stawki dotacji dla prowadzonego przez skarżącą przedszkola, 3) wadliwe ustalenie wysokości stawki dotacji przejawiające się w braku ustalenia wysokości stawki dotacji zgodnie z brzmieniem art. 90 ust. 2b u.s.o. - za lata 2011-2016.
Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie bezprawności zaskarżonych czynności, 2) zobowiązanie organu administracyjnego do wykonania zaleceń pokontrolnych (tj. wyrównanie zaniżanej dotacji) stwierdzonych przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Ł. w protokole pn: protokół kompleksowej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej przez Izbę za okres 2014 – 2015, w zakresie w jakim RIO wskazała na nieprawidłowości w ustaleniu przez organ podstawy udzielanych dotacji dla skarżącej; 3) zobowiązania organu do prawidłowego wyliczenia i wskazania sposobu prawidłowego wyliczenia dotacji dla strony, zgodnie z art. 90 ust. 2 u.s.o. za okres 2011-2016, 4) zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.
Zdaniem strony skarżącej organ wyliczył i przyznał dotację za poszczególne lata w niższej wysokości niż powinien. Strona wskazała kwoty dotacji na jednego ucznia, w poszczególnych latach, które otrzymała i wysokość dotacji, która w jej ocenie jest prawidłowa. Strona oświadczyła, że nie otrzymała żadnych informacji o sposobie wyliczenia dotacji.
W ocenie strony skarżącej sądem właściwym do rozpoznania sprawy o wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej były sądy powszechne, a roszczenie o zapłatę przedawnia się zgodnie z treścią art. 118 K.c., tj. po upływie 10 lat. Na poparcie powyższego stanowiska strona przywołała szereg wyroków Sądu Najwyższego, sądów powszechnych oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 5121/12 i II GSK 522/12. Wskazała, że po nowelizacji ustawy o systemie oświaty i wejściu w życie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ww. sprawy są rozpatrywane przez sądy administracyjne. Czynność przyznania dotacji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, z tym jednak zastrzeżeniem, że dotyczy to dotacji przyznanych dopiero od roku 2017 r.
Strona skarżąca wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak organ nie uwzględnił wezwania.
W ocenie skarżącej organ dopuścił się błędnej wykładni i w konsekwencji naruszenia:
a) art. 90 ust. 2b u.s.o. (w zw. z art. 236 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) oraz § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 3 lutego 2010 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 103, t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1015) poprzez dokonanie wykładni wbrew literalnemu brzmieniu tych przepisów, w szczególności w zakresie interpretacji sformułowania: "ustalone w budżecie gminy wydatki bieżące ponoszonych w przedszkolu publicznym", co w konsekwencji miało wpływ na zaniżenie należnej dotacji oświatowej;
b) art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 90 ust. 2b u.s.o. oraz § 5 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia i w konsekwencji organ przyjął, że w okresie sprzed nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o., tj. w okresie do 1 września 2013 r. organ administracji był rzekomo uprawniony do niezaliczania do podstawy obliczania dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej, kosztów żywienia oraz opłat rodziców za pobyt dzieci w przedszkolu publicznym (czesne), które to kwoty mogły być gromadzone na wydzielonym rachunku bankowym, o którym mowa w art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że koszty żywienia oraz czesne wpłacane przez rodziców, do dnia nowelizacji art. 90 ust. 2b u.s.o. należało zaliczać do podstawy obliczenia dotacji oświatowej wypłacanej na rzecz skarżącej.
Strona podniosła, że ewentualne braki w zakresie bardziej precyzyjnego określenia konkretnej czynności administracyjnej nie są możliwe do uzupełnienia przez skarżącą, albowiem organ nie informował skarżącej pisemnie o sposobie ustalenia wysokości stawki dotacji, zlecając jedynie przelewy na wskazany rachunek bankowy, utrudniając w ten sposób weryfikację ustalenia należnej wysokości dotacji.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R., wskazując na art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej: p.p.s.a.) wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego w zakresie będącym przedmiotem skargi, bowiem czynności wskazane w skardze nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Organ wskazał, iż czynności polegające na ustaleniu podstawy obliczenia dotacji dla niepublicznego przedszkola nie należą do żadnej z form działania administracji publicznej przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. Podkreślił, iż strona skarżąca nie kwestionuje samego przyznania dotacji, które otrzymuje od 2010 roku.
Dodał, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Stronie przysługuje określone w art. 90 u.s.o. prawo do otrzymania dotacji z tytułu prowadzenia niepublicznego przedszkola, a zasady udzielania tej dotacji określają przepisy art. 90 ust. 1 i ust. 2b u.s.o. oraz ustalony na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwała rady gminy tryb udzielania i rozliczania dotacji. Wyjaśnił dalej, iż w celu otrzymania dotacji strona zobowiązana była złożyć wniosek oraz wskazać wymagane dane co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, co prowadzi do powstania po stronie organu obowiązku, który polega na obliczeniu należnej dotacji i wypłaceniu jej osobie uprawnionej. Te czynności, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie i doktrynie, uznać należy za czynności techniczne o charakterze księgowo – rachunkowym, a nie czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co za tym, zdaniem organu, nie ma możliwości zaskarżenia tej czynności organu, stanowisko takie zajął chociażby NSA w postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn.akt II GSK 522/12. Organ zaznaczył, iż wykonywane przez niego czynności mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy, a zatem nie mieszczą się w sformułowaniu "przyznanie dotacji" zawartym w art. 90 ust. 11 u.s.o., na co wskazuje strona w skardze.
Na koniec organ zauważył, iż w orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że zaskarżenie ww czynności nie jest dopuszczalne na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym. Sformułowane przez stronę żądanie jest w istocie żądaniem zapłaty a takie roszczenia mogą być dochodzone ewentualnie przed sądem powszechnym. Tak też uczyniła strona, pozwem z dnia 1 września 2017 r. dochodzi zapłaty określnych kwot tytułem wyrównania zaniżonych kwot dotacji za tożsamy okres. Postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w P., sygn.akt [...], na obecnym etapie strony są gotowe do zawarcia ugody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Problem jaki zarysował się w sprawie niniejszej był już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który podzielił przywołany w tożsamej przedmiotowo skardze pogląd, zgodnie z którym sądami właściwymi do rozpoznania sprawy o zapłatę bądź wyrównanie zaniżonej dotacji oświatowej za lata objęte skargą, są sądy powszechne. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie o sygn.akt I SA/Łd 255/18 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za własne.
Wypłata dotacji określonej przez art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, nie jest żadnym z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., aktów lub czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 90 ust. 2b u.s.o. oświaty (w brzmieniu obowiązującym na koniec 2016 r.), dotacje dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach prowadzonych przez gminę w przeliczeniu na jednego ucznia, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola prowadzonego przez gminę, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego, pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy.
Po przeanalizowaniu procedury przyznawania dotacji Sąd doszedł do wniosku, że ani wypłacane co miesiąc dotacje, ani pisma informujące stronę skarżącą o ostatecznej wysokości wydatków bieżących i dotacji, nie stanowią czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty, nie wynika, aby przyznanie dotacji następowało w ramach postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji lub postanowienia, bądź innego aktu.
Zdaniem Sądu w latach objętych skargą wypłata dotacji nie stanowiła czynności wymienionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te charakteryzują się tym, że są dokonywane w sposób jednostronny i władczy. Czynność wypłaty dotacji nie ma charakteru władczego. Jest to czynność o charakterze rachunkowo-księgowym polegająca, w pierwszej kolejności na wykonaniu działań matematycznych, o których mowa powyżej oraz wpłaceniu obliczonej dotacji na rachunek bankowy podmiotu prowadzącego przedszkole.
Dochodzenie roszczeń o należną, lecz niewypłaconą dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z cytowanego przepisu ustawy o systemie oświaty wynika, że norma kreująca między jednostką samorządu terytorialnego, właściwą do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi przedszkole niepubliczne, uprawnionymi do żądania dotacji, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 K.c. (por. postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 98/10). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV CSK 696/12 stwierdził jednoznacznie, że w sprawach roszczeń podmiotów niepublicznych o zapłatę z tytułu wadliwego obliczenia i nieuzasadnionego obniżenia dopłaty należnej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o oświacie, właściwe są sądy powszechne. Podkreślił, że pogląd ten został zapoczątkowany wyrokiem z dnia 3 stycznia 2007 r. sygn. akt IV CSK 312/06 i znalazł kontynuację w późniejszych orzeczeniach Sądu Najwyższego.
Dostrzegając pogląd odmienny (np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 319/07, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 649/17), Sąd w składzie orzekającym przychylił się do stanowiska wyrażonego w przywołanych wcześniej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.
Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że z art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględniając skargę na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, sąd administracyjny stwierdza bezskuteczność tej czynności.
Rozstrzygnięcie o bezskuteczności czynności polegających na przelaniu na rachunek bankowy skarżącego Towarzystwa kwoty dotacji, jest nieadekwatne do treści tej czynności. Powstają bowiem pytania: jak należy rozumieć takie (potencjalne) rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające bezskuteczność wypłaty dotacji albo stwierdzające bezskuteczność pisemnej informacji o weryfikacji wysokości tej dotacji, jak wobec takiego rozstrzygnięcia sądu miałyby się zachować strony postępowania, czy wreszcie w jaki sposób organ miałby wykonać wyrok sądu stwierdzający bezskuteczność wypłaty i/lub weryfikacji dotacji. Z pewnością takie rozstrzygnięcie nie byłoby satysfakcjonujące dla strony skarżącej, która wszak domaga się wypłaty konkretnej kwoty, twierdząc, że dotacje, które otrzymała zostały zaniżone.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna ponieważ sąd administracyjny nie jest sądem rzeczowo właściwym do rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą.
Po drugie, niedopuszczalność wniesionej skargi jest konsekwencją zawisłości sprawy przed sądem powszechnym. Z wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że strona skarżąca wytoczyła powództwo we wrześniu 2017 r. i aktualnie dochodzi przed Sądem Okręgowym w P. zapłaty przez Gminę Miasto R. tytułem wyrównania zaniżonej dotacji oświatowej za okres 2011-2016. Jak wskazał organ, na obecnym etapie obie strony są gotowe do zwarcia ugody.
Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.
W ocenie Sądu sprawy objęte powództwem i skargą skierowaną do tutejszego sądu, są tożsame zarówno co do stron obu postępowań i przedmiotu. Celem powoda i zarazem strony skarżącej jest uzyskanie dotacji za lata 2011-2016 w wysokości wyższej od dotychczas wypłaconej.
Po trzecie, skarga jest niedopuszczalna ponieważ nawet gdyby zakwalifikować, dokonanie wypłaty zaniżonych dotacji w latach 2011-2016, jako czynności z zakresu administracji publicznej, to z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. wynikało, że wniesienie skargi na akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa złożonym w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć o podjęciu czynności.
W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. wezwała Prezydenta Miasta R. do usunięcia naruszenia prawa. Niewątpliwie jednak wezwanie to jest prawnie bezskuteczne (art. 85 p.p.s.a.) ponieważ zostało wniesione po upływie czternastu dni od czynności wypłaty dotacji i dokonania ich weryfikacji. Strona nie wyczerpała skutecznie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi.
Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a. postanowił skargę odrzucić.
mko