III SA/WR 351/24

III SA/Wr 351/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Barbara Ciołek /przewodniczący/
Kamila Paszowska-Wojnar
Magdalena Jankowska-Szostak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1438
art. 33 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2024 r. nr 0201-IEE2.7192.36.2024 w przedmiocie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sprawie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 sierpnia 2024 r. B. K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: organ, organ II instancji, DIAS) z dnia 19 lipca 2024 r., nr 0201-IEE2.7192.36.2024, o uchyleniu postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ I instancji, Dyrektor Oddziału ZUS) w Wałbrzychu z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 430400.71.2024-RED1-P.795.2453.UL, w sprawie oddalenia w całości zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 25 czerwca 2019 r. o numerach: TW4430419005024, TW4430419005025, TW4430419005026, TW4430419005027, TW4430419005028, TW4430419005029, TW4430419005030, TW4430419005031, TW4430419005032, TW4430419005033, TW4430419005034, TW4430419005035, TW4430419005036.
Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Oddziału ZUS wszczął postępowanie egzekucyjne z majątku skarżącego oraz E. K. na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Odpisy tytułów zostały doręczone skarżącemu w dniu 10 lipca 2019 r. Obejmują one zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okresy: od czerwca 2000 r. do października 2000 r., od grudnia 2000 r. do listopada 2001 r., luty 2002 r., od czerwca 2002 r. do stycznia 2005 r.
Na prowadzone postępowanie egzekucyjne skarżący wniósł zarzuty w tym m.in. zarzut przedawnienia obowiązku. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r., nr RWA 430471ZD-POZ19/00001, Dyrektor Oddziału ZUS odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na postępowanie egzekucyjne. W wyniku złożonego zażalenia, DIAS rozstrzygnięciem z dnia 3 października 2019 r., nr 0201-IEE2.711.300.2019.2.IW, uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 25 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Oddziału ZUS postanowieniem z dnia 21 października 2019 r., nr RWA 430471ZD-POZ19/00002, odmówił uwzględnienia zarzutu zgłoszonego na postępowanie egzekucyjne. Strona skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie. DIAS postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 0201-IEE2.711.388.2019.2.IW, utrzymał w mocy ww. postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS. Wskutek zaskarżenia ww. postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 124/20, Sąd uchylił postanowienie DIAS z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 21 października 2019 r., nr RWA 430471ZD-POZ19/00002. W uzasadnieniu wyroku zostało wskazane, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawienie analizy w odniesieniu do każdej z zaległości składkowych ze wskazaniem mających zastosowanie względem niej przepisów, podanie kiedy składka stała się wymagalna, kiedy i na jakiej podstawie prawnej zaczął biec termin przedawnienia, kiedy okres przedawnienia minąłby bez zawieszenia, a następnie wskazanie jakie zdarzenie, w jakiej dacie i na jaki okres (o ile dni) spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia 7 czerwca 2022 r., nr 430400.71.2022.RED1-P-34596.UL, Dyrektor Oddziału ZUS oddalił zarzuty skarżącego na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Prezesa ZUS postanowieniem z dnia 21 lipca 2022 r. nr 430400.71.2021-RED1-P-465-2453.KK. Na postanowienie to skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Ponieważ w sprawie błędnie wskazano właściwość organu do wniesienia środka zaskarżenia, postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., nr 430400.71.2022-RED1-P.478.2453.KK, Dyrektor Oddziału ZUS uchylił ww. postanowienia z dnia 21 lipca 2022 r. i z dnia 7 czerwca 2022 r.
Jednocześnie Dyrektor ZUS postanowieniem z dnia 9 września 2022 r., nr 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL, ponownie wydał roztrzygnięcie w sprawie zarzutu z dnia 19 lipca 2019 r.
Wyrokiem z dnia 26 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 804/22, Sąd uchylił m.in. ww. postanowienie z dnia 9 września 2022 r., nr 430400.71.2022-RED1-P-478-2453.KK oraz postanowienie Dyrektora ZUS z dnia 9 września 2022 r., nr 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL.
Organ I instancji ponownie przystąpił do rozpatrywania zarzutu zgłoszonego w dniu 19 lipca 2019 r.
Postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 430400.71.2024-RED1-P.795.2453.UL, Dyrektor ZUS oddalił zarzuty skarżącego na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 25 czerwca 2019 r.
W wyniku złożenia na ww. postanowienie zażalenia z dnia 4 maja 2024 r., DIAS postanowieniem z dnia 19 lipca 2024 r., nr 0201-IEE2.7192.36.2024, uchylił w całości postanowienie Dyrektora ZUS z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 430400.71.2024-RED1-P.795.2453.UL, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Na ww. postanowienie DIAS z dnia 19 lipca 2024 r., nr 0201-IEE2.7192.36.2024, skarżący pismem z dnia 18 sierpnia 2024 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie tego postanowienia w całości poprzez reasumpcję oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS. W piśmie skarżący zawarł ponadto wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie. Skarżący podniósł m.in., że decyzje określające wysokość zadłużenia z dnia 27 lutego 2008 r. i z dnia 7 października 2008 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa bowiem ujęto w nich należności przedawnione co oznacza, że organ posługuje się wadliwymi dokumentami. Skarżący wskazał, że organ nie rozpoznał jego merytorycznych zarzutów, które zdaniem skarżącego dają podstawę do umorzenia postępowania już na obecnym etapie. W dalszej części uzasadnienia wskazał na stronnicze działanie organu oraz, że czynności organu działają na jego niekorzyść. Ponadto w skardze strona wskazała, że organ nie rozliczył dokonanych przez skarżącego wpłat na należności składkowe. Skarżący wskazał, że organ II instancji winien uchylić postanowienie organu I instancji i umorzyć postępowanie, a nie uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. DIAS wskazał, że znaczna część zarzutów strony skarżącej dotyczy niewykonanych czynności przez organ II instancji, które zdaniem DIAS winny być wykonane nie przez ten organ a przez wierzyciela, dlatego w tym zakresie organ II instancji uznaje zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w przedmiotowej sprawie należy wyjaśnić, że organ zasadnie wskazał, iż do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu przed 30 lipca 2020 r., bowiem postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte przed tą datą.
Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:
1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4) błąd co do osoby zobowiązanego;
5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10 ) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a."
Jak wynika z akt skarżący wniósł pismem z dnia 16 lipca 2019 r. zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią przysługujący zobowiązanemu swoisty środek zaskarżenia. Są one jednym ze sposobów inicjowania kontroli czynności organów egzekucyjnych, służących ochronie adresata czynności. Przy czym zgodnie z zasadą uregulowaną w art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ograniczenie badania zasadności i wymagalności obowiązku zawartego w tytule wykonawczym, wynikające z art. 29 § 1 u.p.e.a., nie może natomiast dotyczyć organu egzekucyjnego, który jednocześnie jako wierzyciel sam wystawia tytuł wykonawczy. W takiej sytuacji organ egzekucyjny powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie dopuszczalności prowadzenia egzekucji i ewentualnego zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, w całości lub w części. W wypadku m.in. zarzutu nieistnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, konieczne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które - stosownie do art. 18 u.p.e.a. - powinno czynić zadość wymogom przepisów postępowania adminstracyjnego, w szczególności art. 7 k.p.a., czyli zasadzie prawdy materialnej, art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi pozyskanie wyczerpującego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W przedmiotowej sprawie w celu prawidłowego załatwienia sprawy zgłoszonych zarzutów organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości. DIAS słusznie zauważył, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, a zatem nie ma podstaw do wydawania odrębnego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela. To na organie rozpatrującym zarzuty spoczywa obowiązek pozyskania wyczerpującego materiału dowodowego i dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zgodnie z zasadą prawdy materialnej.
Jak wynika z akt strona skarżąca zakwestionowała ustalenia i stanowisko organu I instancji. W toku instancyjnej kontroli postanowienia organu I instancji z dnia 22 kwietnia 2024 r., nr 430400.71.2024-RED1-P.795.2453.UL, DIAS dostrzegł liczne uchybienia przy rozpatrywaniu sprawy zarzutów. DIAS stwierdził, że z uwagi na nierozpoznanie wszystkich okoliczności sprawy, brak pełnego uzasadnienia postanowienia, błędne obliczenie okresu zawieszenia oraz braki w materiale dowodowym sprawa winna być rozpoznana raz jeszcze przez organ I instancji. DIAS uznał za zasadne pogrupowanie wszystkich należności objętych postępowaniem na sześć grup zaległości. W pierwszej grupie znalazły się składki za czerwiec-sierpień 2000 r. Organ stwierdził, że postępowania egzekucyjne o numerach: Wp-103/2007, Wp-104/2007, Wp-105/2007 z 18 stycznia 2007 r. nie zostały formalnie zakończone przez wydanie postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zatem wystawienie wobec tych samych należności składkowych w 2013 r. tytułu wykonawczego nr TW/4430413002702 oraz w 2019 r. tytułu wykonawczego nr TW/4430419005024 było niedopuszczalne. Brak formalnego zakończenia postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez organy uprzednio do tych samych zaległości składkowych obliguje organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr TW/4430419005024 wystawionego 25 czerwca 2019 roku. Tytuł wykonawczy nr TW/4430413002702 został umorzony postanowieniem z 26 kwietnia 2019 roku. Organ wskazał, że stan zawieszenia biegu terminu przedawnienia trwa od dnia wszczęcia egzekucji tj. od dnia doręczenia odpisów tytułów wykonawczych nr Wp-103/2007, Wp-104/2007, Wp- 105/2007 z 18 stycznia 2007 r. do chwili obecnej, a nie jak wskazał organ egzekucyjnych od dnia doręczenia upomnienia tj. 29 grudnia 2006 r. DIAS stwierdził, że na podstawie posiadanych akt sprawy nie jest możliwe ustalenie daty wszczęcia egzekucji (brak zwrotnego potwierdzenia odbioru odpisów tych tytułów przez zobowiązanego). Ponadto organ zauważył, że Dyrektor ZUS dla składki za sierpień 2000 r. wskazał 3991 dni zawieszenia, natomiast w tym samym stanie faktycznym dla pozostałych dwóch składek – 3992 dni. W odniesieniu do drugiej grupy zaległości DIAS wskazał, że z analizy akt nie wynika aby, aby organ I instancji rozważał, które przepisy dotyczące obliczania terminu przedawnienia były korzystniejsze dla dłużnika. Brakuje wskazania według którego stanu prawnego – czy obowiązującego do 31 grudnia 2011 r., czy obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. - organ egzekucyjny oceniał przedawnienia. DIAS nadmienił, że za każdym razem konieczne jednak ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie "starych" i "nowych" przepisów oraz, że symulacje winny również uwzględniać zawieszenie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 24 ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm.). Organ stwierdził, że powyższe uchybienia dotyczą również wydzielonych przez ten organ grup należności: trzeciej, czwartej i piątej. Dodatkowo w odniesieniu do grupy trzeciej zaległości organ stwierdził, że termin zawieszenia należy liczyć od dnia wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania, a nie jak wskazano w postanowieniu od dnia doręczenia decyzji zobowiązanemu. W odniesieniu do trzeciej grupy należności dodatkowo organ I instancji nie uwzględnił wszystkich zdarzeń, które miały wpływ na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, pominął bowiem okresy spowodowane wydaniem decyzji określających wysokość zadłużenia. W odniesieniu do czwartej grupy należności DIAS stwierdził, że dodatkowo przy obliczaniu terminu przedawnienia organ egzekucyjny nieprawidłowo obliczył liczbę dni zawieszenia. W części dotyczącej grupy piątej zaległości DIAS wskazał, że również tutaj organ egzekucyjny pominął okresy zawieszenia spowodowane wydaniem decyzji określającej wysokość zadłużenia. W odniesieniu do szóstej grupy zaległości organ zauważył, że nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Organ zauważył przy tym, że nieruchomość należąca do skarżącego została sprzedana przez komornika sądowego – postanowienie o przysądzeniu własności sygn. akt I Co 1466/17 z dnia 26 marca 2019 r. W ocenie organu należy zatem zweryfikować, czy 25 czerwca 2019 r. można było wystawić na te zaległości tytuły wykonawcze. W konkluzji DIAS stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien sporządzić prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, które stanowi integralną część postanowienia. Organ w dalszej części uzasadnienia wskazał, że w ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ egzekucyjny powinien dokonać rzetelnej oceny przedawnienia i wskazać według których przepisów należy ocenić przedawnienie, dokonać ustalenia terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjąć korzystniejszy termin, tj. przypadający wcześniej. Ustalić też należy, czy przed upływem terminu przedawnienia wystąpiły okoliczności mające wpływ na bieg terminu przedawnienia. W przypadku stwierdzenia, że doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia, organ egzekucyjny powinien wskazać, która okoliczność wywołała ww. skutek i kiedy bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu i na jaki okres. Organ egzekucyjny powinien również uwzględnić, że stan faktyczny sprawy nie jest jednolity (nie przebiegał identycznie w odniesieniu do wszystkich należności). Organ egzekucyjny powinien zatem rozważyć pogrupowanie tytułów wykonawczych na podstawie kryterium okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia (wydając 1 postanowienie) albo wydać odrębne rozstrzygnięcia (dla poszczególnych grup). Wyraźne wyodrębnienie stanów faktycznych ułatwi bowiem w ocenie DIAS ocenę przedawnienia. DIAS zaznaczył też, że przy wskazywaniu dat w odpowiednich kolumnach należy dochować należytej staranności, a każda z przywołanych okoliczności powinna mieć ponadto potwierdzenie w aktach sprawy.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego zażalenia wydaje albo postanowienie kończące postępowanie wpadkowe w sprawie - utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo postanowienie uchylające zaskarżone do niego postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzekające co do istoty sprawy, bądź uchylające zaskarżone postanowienie i umarzające postępowanie pierwszej instancji w zakresie postępowania wpadkowego albo też postanowienie umarzające postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja (postanowienie) ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a.). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zasadą jest, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego środka zaskarżenia. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego powyżej artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania postanowienia kasacyjnego, czyli uchylającego rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazujacego sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje, gdy postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy też podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu postanowień nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 k.p.a.
W realiach rozpoznawanej sprawy rozważenia wymaga zatem kwestia tego, czy organ odwoławczy korzystając z uprawnień wynikających z treści art. 136 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję - obowiązany był do samodzielnego rozpoznania sprawy i wydania merytorycznej decyzji.
Jak wynika z akt, organ II instancji szeroko omówił uchybienia jakie dostrzegł w rozstrzygnięciu Dyrektora ZUS. Przeprowadzona powyżej analiza rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazuje jednoznacznie na to, że organ odwoławczy nie miał możliwości samodzielnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Charakter i zakres uchybień jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie zezwalały wskazanemu organowi odwoławczemu jedynie na skorzystanie z rozstrzygnięcia kasacyjnego, tak aby prowadzone postępowanie spełniało przewidziane prawem wymogi.
DIAS stwierdził również, że wyjaśnienie ww. kwestii przez organ odwoławczy spowodowałoby naruszenie zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do faktycznego pozbawienia strony skarżącej możliwości rozpatrzenia jej sprawy przez dwie instancje. Co istotne, podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia pełnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06, LEX nr 338621). Nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, uniemożliwia zatem rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1083/11, LEX nr 1152739).
W tej sytuacji organ odwoławczy trafnie, kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania, skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia postanowień art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. W sprawie występuje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a zakres tych wyjaśnień ma istotny wpływ na finalne rozstrzygnięcie. DIAS zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia wytyczne/wskazówki/zalecenia odnośnie do okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dodatkowo należy zauważyć, że strona skarżąca nie żądała na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji.
W odniesieniu do pozostałych zarzutów Sąd wyjaśnia, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Na mocy decyzji kasacyjnej sprawa wraca do organu pierwszej instancji, a Sąd nie może na obecnym etapie przesądzić o tym jakie rozstrzygnięcie powinien podjąć organ I instancji. Sąd nie może ponadto orzec o umorzeniu należności. Należy to do wyłącznej kompetencji organów administracji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest niezasadna - skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę - i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę