I SA/Łd 220/19

I SA/Łd 220/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Joanna Tarno /przewodniczący/
Paweł Kowalski
Tomasz Adamczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 2127/19 - Wyrok NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 61 ust. 1 pkt 4 art. 252 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1457
art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Tarno Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędzia WSA Paweł Kowalski Protokolant: Specjalista Alina Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2015 i 2016 oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie określenia S.O. jako organowi prowadzącego Niepubliczne Przedszkole "A" w B. wysokość zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2015 i 2016 na łączną kwotę 305.863,40 zł, w tym wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2015 w kwocie 2.647,73 zł i za rok 2016 w kwocie 1.527,02 zł, wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości tj. od 18.12.2017 r., określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w roku 2015 w kwocie 97.688,65 zł i w roku 2016 w kwocie 204.000,00 zł wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania dotacji oraz nakazującej dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości do dnia zapłaty oraz zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania dotacji do dnia zapłaty, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż prowadzone przez skarżącego Niepubliczne Przedszkole "A" w B. otrzymało dotacje z budżetu Miasta B. w okresie od 01-01-2015 do 31-12-2015 r. na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w okresie pobrania i wykorzystania dotacji) oraz z zastosowaniem uchwały Nr XXXII/268/12 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i przedszkola niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez podmioty inne niż Miasto B. oraz w okresie od 01.01.2016 r. do 31.12.2016 r. na zasadach określonych w art. 90 ust. 2b u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w okresie pobrania i wykorzystania dotacji) oraz z zastosowaniem uchwały Nr XVI/124/15 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i przedszkola niepubliczne oraz publiczne prowadzone przez podmioty inne niż Miasto B..
Na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta B. Rewident Urzędu Miasta przeprowadził kontrolę kompleksową w zakresie pobrania i wykorzystania przez Przedszkole udzielonych z budżetu Miasta B. dotacji w latach 2015 - 2016, której wyniki zostały ujęte w protokole kontroli z dnia 18.12.2017 r.
W wyniku przeprowadzonej kontroli Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]r. określił należności przypadające do zwrotu do budżetu Miasta B. z tytułu dotacji nienależnie pobranej oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. O. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownie przeprowadzony postępowaniu Prezydenta Miasta B. w wydał decyzję z dnia [...] r.
Organ I instancji, powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), zwanej dalej jako u.f.p., oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 ze zm.) - zwanej dalej u.s.o., stwierdził, że S. O. (organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole "A" w latach 2015-2016) pełnił funkcję dyrektora administracyjnego. W ocenie organu świadczą o tym dowody zebrane podczas postępowania kontrolnego, m.in. zakres obowiązków określony przez dyrektora przedszkola E. D. dla dyrektora administracyjnego S. O., wynagrodzenia wypłacane S. O. jako dyrektorowi administracyjnemu jak również dokonywane przez niego określone czynności potwierdzone podpisem i pieczęcią "Dyrektor Administracyjny Przedszkola Niepublicznego "A" w B.". Ponadto, z dokumentów składanych przez przedszkole w zakresie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (...) i jego zmianach w latach 2015-2016 jednoznacznie wynika, że dyrektorem Przedszkola Niepublicznego "A" w B." była E. D., Jako dyrektor przedszkola: sprawowała nadzór pedagogiczny w przedszkolu, podpisywała umowy z rodzicami, w imieniu organu prowadzącego przedszkole składała informacje miesięczne o aktualnej liczbie uczniów, potwierdzała przyjęcia wpłat od rodziców.
Organ nie dał wiary informacjom złożonym w 2018 r. dotyczącym roku 2015 i 2016 jakoby funkcję dyrektora (a nie dyrektora administracyjnego) pełnił w przedszkolu S. O.. Przy czym – zdaniem organu - oczywistym jest również to, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 36 u.s.o. (brak posiadanych kwalifikacji przez S. O. do pełnienia funkcji dyrektora). S. O. nie skorzystał także z możliwości jakie daje art. 38 ust. 2 u.s.o. (brak opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny w przypadku wyznaczenia innej osoby do sprawowania nadzoru pedagogicznego w przedszkolu). Organ stwierdził, iż S. O. nie jest osobą, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o., co zresztą potwierdza fakt, iż zatrudnił osobę na stanowisko dyrektora przedszkola – E. D..
Organ I instancji podkreślił, że zadania które realizował S. O.w latach 2015-2016, są zadaniami podmiotu prowadzącego przedszkole, których obowiązek realizacji wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o., a za wykonywanie tych czynności nie może być wynagradzany. Tym samym wydatki poniesione na wynagrodzenie dyrektora administracyjnego S. O., będącego jednocześnie organem prowadzącym nie mogą być rozliczone z dotacji.
Od powyższej decyzji organu I instancji odłownie wniósł S. O..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na treść art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3d u.s.o. (który od dnia 31 marca 2015 r. pkt 1 ust. 3d otrzymał nowe brzmienie (zmieniony przez art. 1 pkt 61 lit. b) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 357) podkreśliło, że osią sporu w niniejszej sprawie pozostaje ustalona przez organ I instancji wysokość dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 301.688,65 zł wraz z odsetkami, w tym za rok 2015 w kwocie 97.688,65 zł oraz za rok 2016 w kwocie 204.000,00 zł.
Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczących naruszenia przepisów procesowych Kolegium uznało je za nieuzasadnione. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zebrał w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy oraz przeprowadził prawidłowe ustalenia na podstawie dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym dokumentów z kontroli kompleksowej w zakresie pobrania i wykorzystania udzielonych i przekazanych z budżetu miasta B. dotacji w latach 2015-2016 podmiotowi prowadzącemu Przedszkole Niepubliczne "A" w B., przeprowadzonej przez rewidenta Urzędu Miasta B., dokumenty przedszkola znajdujące się w ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, w której organ prowadzący uzyskał wpis, akty wewnętrzne przedszkola, w tym w szczególności jego statut oraz załączonych przez skarżącego do odwołania list płac oraz zapisów w dziennikach lekcyjnych. Materiał dowodowy organ ocenił wnikliwie i wszechstronnie, dlatego też nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dalszych dowodów. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i ustalono go z poszanowaniem obowiązujących reguł (zasad), na podstawie całokształtu dostępnych w sprawie dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez skarżącego, a sprawa została wyjaśniona w sposób umożliwiający wydanie prawidłowej decyzji. Ustalenia organu mają oparcie w zgromadzonych w sprawie dowodach i zostały poczynione w wyniku pełnej ich analizy, która zawiera prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne. Zdaniem Kolegium dokonana przez organ I instancji ocena dowodów jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i nie wykracza poza zakres swobodnej ich oceny. Przy czym zauważono, iż ciężar dowodu w sprawie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy oraz, że na podmiocie dotowanym spoczywa ciężar wykazania, iż otrzymana kwota dofinansowania została skonsumowana na realizację preferowanych przez dotującego celów, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię, Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego. Podkreślono, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową, funkcję organu prowadzącego i funkcję dyrektora może pełnić ta sama osoba, a wynagrodzenie osoby prowadzącej placówkę może być w takim przypadku pokrywane z dotacji wtedy i tylko wtedy gdy pełni ona jednocześnie funkcję dyrektora placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Na etapie I-instancji prawidłowo organ uznał także, iż na gruncie przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacja oświatowa nie może być przeznaczona na wynagrodzenie organu prowadzącego, realizującego zadania, o których mowa w art. 5 ust. 7 u.s.o.
Ponownie podkreślono, że w istocie kwestią sporną w niniejszej sprawie nie jest zatem odmienna od skarżącego interpretacja przez organ I instancji przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o., lecz odmienna kwalifikacja pokrytych z dotacji oświatowej wydatków poniesionych przez podmiot prowadzący przedszkole – S. O. - na jego wynagrodzenie jako pracownika tegoż przedszkola - dyrektora administracyjnego, a więc odmienna kwalifikacja wydatków i uznanie, iż nie są to wydatki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Organ I instancji zakwestionował wydatki poniesione przez skarżącego na "wynagrodzenie dyrektora administracyjnego" przedszkola, pobierane przez osobę prowadzącą przedszkole, uznając je za kwotę wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji w tym zakresie podkreśliło, że rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez przedszkole, bądź jednostkę prowadzącą przedszkole, czy też pokrywaniu wszelkich ich wydatków. Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. określa zakres bieżącej działalności placówek, który może być sfinansowany z dotacji, stanowiąc, że dotacje, o których mowa w ust. la-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje te mogą być wykorzystane wyłącznie na cel związany z pokryciem wydatków bieżących szkoły lub placówki, w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.
W ocenie organu II instancji istotne znaczenie miało ustalenie, czy S. O. w latach 2015-2016 był osobą, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. Wyjaśniono, że z dokonanej przez organ I instancji analizy będących w posiadaniu organu ewidencyjnego - Prezydenta Miasta B. - dokumentów związanych z dokonaniem z dniem 1 września 2014 r. wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "A" w B. w tym wniosku o wpis oraz załączonych do niego dokumentów: statutu przedszkola oraz wykazu kwalifikacji kadry pedagogicznej przedszkola bezspornie wynika, iż organem prowadzącym przedszkole jest osoba fizyczna S. O.. Z dokumentów tych bezspornie wynika także, iż dyrektorem przedszkola, zatrudnianym przez organ prowadzący, jest E. D., posiadająca kwalifikacje w zakresie zarządzania w oświacie, edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej oraz przygotowania pedagogicznego. Nadany przez organ prowadzący S. O. statut przedszkola określał m.in. zadania dyrektora przedszkola (§ 13), do których należało m.in. kierowanie bieżącą działalnością przedszkola, reprezentowanie go na zewnątrz (§ 13 ust. 2), sprawowanie nadzoru pedagogicznego, dysponowanie środkami finansowymi przedszkola, organizowanie administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi przedszkola, kierowanie polityką kadrową przedszkola, zatrudnianie i zwalnianie nauczycieli oraz innych pracowników przedszkola (§ 13 ust. 3). Zgłoszone organowi ewidencyjnemu (w trybie art. 82 ust. 5 u.s.o.) przez organ prowadzący (lub dyrektora przedszkola) zmiany w danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji, dokonane w dniach: 26.09.2014 r. (kwalifikacje kadry pedagogicznej przedszkola), 30.04.2015 r. (kwalifikacje kadry pedagogicznej przedszkola oraz statut przedszkola), 27.08.2015 r. (statut przedszkola), 01.09.2015 r. (wykaz kadry pedagogicznej przedszkola - zastępca dyrektora M. M. - wykształcenie wyższe podyplomowe w zakresie zarządzania w oświacie, edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej, przygotowanie pedagogiczne), 09.10.2015 r. (statutu przedszkola), 25.08.2016 r. (kwalifikacje kadry pedagogicznej przedszkola oraz statut przedszkola), 05.10.2016 r. (kwalifikacje kadry pedagogicznej przedszkola - drugi zastępca dyrektora J. O. - wykształcenie wyższe podyplomowe w zakresie zarządzania w oświacie) konsekwentnie potwierdzały realizację obowiązku, o którym mowa w art. 82 ust. 5 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 5 u.s.o. dot. zgłaszania zmian danych zawartych w zgłoszeniu w zakresie kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce. Statut przedszkola przewidywał także możliwość utworzenia w przedszkolu stanowiska wicedyrektora, powoływanego i odwoływanego przez organ prowadzący (§ 25 ust. 1). Zgodnie z ust. 2 § 25 statutu wicedyrektor wykonuje zadania zgodnie z ustalonym podziałem kompetencji pomiędzy nim a dyrektorem, m.in. sprawuje nadzór pedagogiczny i dokonuje oceny pracy pozostałych pracowników. Podkreślić należy, iż przekazany organowi ewidencyjnemu statut przedszkola nie przewidywał możliwości utworzenia stanowiska dyrektora administracyjnego, czy też wicedyrektora administracyjnego placówki.
W ocenie SKO z dokumentów tych bezspornie wynika, iż w przedszkolu od dnia 1 września 2015 r. zastępcą dyrektora była M. M., od dnia 5 października 2016 r. zastępcami dyrektora przedszkola były: M. M. i J. O.. Natomiast z akt niniejszej sprawy wynika, iż Panie dyrektor realizowały swoje zadania statutowe, m.in. zawierając w imieniu przedszkola umowy z rodzicami o świadczenie usług opiekuńczo-wychowawczych, wystawiając dowody potwierdzające wpłaty czesnego i opłaty za wyżywienie, sporządzając informację miesięczną o aktualnej liczbie uczniów oraz miesięczne listy uczniów dla organu dotującego, czy też wystawiały noty księgowe dot. wynagrodzenia dyrektora administracyjnego przedszkola S. O.. Dokumenty te zawierały podpisy zastępców dyrektora przedszkola oraz stosowną pieczęć "Z-ca Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "A"...". Nie ulega przy tym wątpliwości, iż S. O. w dokumentach ewidencyjnych nie był uwzględniony jako pracownik pedagogiczny jak i dyrektor placówki czy też jako dyrektor administracyjny. Skarżący, mimo wezwania organu, nie wykazał posiadania kwalifikacji pedagogicznych, których brak co do zasady nie wykluczał możliwości pełnienia przez niego funkcji dyrektora placówki niepublicznej, ale bez wątpienia uniemożliwiał realizację zadań związanych ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego. Wskazano, iż stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 u.s.o. szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. Skarżący takich kwalifikacji nie posiadał. Nie skorzystał też z wyjątku, jaki przewiduje ust. 2 art. 36, stanowiąc iż "szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny".
W ocenie organu skarżący nie jest zatem osobą, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit a u.s.o., co zresztą potwierdza fakt, iż w szkole zatrudniono inną osobę na stanowisko dyrektora. Zdaniem SKO organ I instancji na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo przyjął, iż S. O. - organ prowadzący przedszkole pełnił w latach 2015-2016 funkcję dyrektora administracyjnego tegoż przedszkola i słusznie nie dał wiary informacjom i wyjaśnieniom skarżącego zawartym w piśmie z dnia 11 września 2018 r., a także dowodom złożonym w dniu 28 sierpnia 2018 r. dot. kwalifikacji kadry przedszkola wg stanu na dzień 26.09.2014 r. oraz na dzień 30.04.2015 r.
Kolegium podkreśliło, iż ustawodawca przewidział jednak, że realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, ale - regulując odrębnie kwestię wynagrodzenia dla osoby prowadzącej szkołę (przedszkole) - wykluczył tym samym wypłacenie jej wynagrodzenia za wykonywanie zadań podmiotu prowadzącego. Realizacja tych zadań należy zatem do obowiązków podmiotu prowadzącego przedszkole, za co nie może on być wynagradzany, jeżeli nie pełni jednocześnie funkcji dyrektora przedszkola, a więc osoby realizującej kształcenie, wychowanie i opiekę nad uczniami. Pobieranie zaś wynagrodzenia równoznaczne byłoby z osiągnięciem zysku przez podmiot prowadzący, a jest oczywistym, że dotacja oświatowa nie może służyć temu celowi. Czynności wymienione i wykonywane przez skarżącego jako zadania dyrektora administracyjnego, to nic innego jak zadania podmiotu prowadzącego placówkę, których obowiązek realizacji wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 7 u.s.o.
Kolegium przyznało również racje organowi I instancji kwestionując sposób rozliczeń placówki z dyrektorem administracyjnym S. O. z tytułu wynagrodzenia za pracę w formie not księgowych na kwotę brutto, przy jednoczesnym braku dokumentów potwierdzających zgłoszenie zatrudnienia pracownika do ZUS i US. Podsumowując, Kolegium w pełni zaakceptowało stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym zakwestionowanie prawidłowości wydatkowania dotacji na "wynagrodzenie" dyrektora administracyjnego nie wynikało z przyjęcia odmiennej wykładni przepisu art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o., ale oceny, że pobrane przez skarżącego kwoty nie miały charakteru wynagrodzenia dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o., albowiem nie stanowiły wynagrodzenia oraz skarżący nie pełnił w przedszkolu funkcji dyrektora.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. decyzją z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S. O..
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
a) art. 7 k.p.a. poprzez fakt, iż w toku postępowania organ nie stał na straży praworządności i nie podejmował wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie analizując merytorycznie uwag i zastrzeżeń zgłoszonych do ustaleń kontroli lecz w sposób ogólny odniósł się do pisemnych wyjaśnień wskazujących na okoliczności pełnienia zadań Dyrektora;
b) art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez:
– zaniechanie działań mających na celu dokładne i rzetelne wyjaśnienie celowości pracy Skarżącego jako Dyrektora placówki - w sytuacji wykazania funkcjonowania przedszkola w trzech różnych lokalizacjach (filiach) oraz bardzo dużej liczby pracowników i dzieci wymagających ponad przeciętnych nakładów pracy w porównaniu do przedszkoli samorządowych prowadzonych przez organ;
– fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, ponieważ dokonał oceny zasadności pełnienia funkcji Dyrektora w niepublicznym przedszkolu na podstawie przepisów prawa oświatowego obowiązujące wyłącznie placówki publiczne, przy jednoczesnym braku uzasadnienia takiego postępowania a dotyczy to w szczególności bezpodstawnego podważenia kwalifikacji Skarżącego do pełnienia stanowiska Dyrektora niepublicznego przedszkola;
c) art. 15 k.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu l instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez Skarżącego środków z dotacji oświatowej, ponadto bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego;
d) naruszenie art 90 ust. 3d pkt 1 lit a u.s.o. poprzez błędną wykładnię przepisu, wyrażającą się w utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji, która w swym rozstrzygnięciu kwestionuje realizację zadań Dyrektora administracyjnego pomimo takiej możliwości wynikającej z nowelizacji art. 90 ust. 3d u.s.o., która weszła w życie z dniem 31 marca 2015 r. i w konsekwencji błędnej subsumpcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zadania Dyrektora administracyjnego (będącego w istocie dyrektorem "wyposażonym" w funkcje kierownicze i zarządcze) to w istocie zadania organu prowadzącego, niepodlegające finansowaniu z dotacji oświatowej;
e) art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (u.s.o.) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku osoby fizycznej prowadzącej placówkę oświatową funkcję organu prowadzącego placówkę oświatową i funkcję dyrektora nie może pełnić ta sama osoba fizyczna, pomimo iż za wykonywanie zadań na rzecz Przedszkola będąc jego Dyrektorem może pobierać wynagrodzenie, a koszty wynagrodzenia należą do wydatków bieżących w rozumieniu art. 90 ust 3d uso zatem to wynagrodzenie może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylnie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie ponosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna. W ocenie sądu zaskarżona nią decyzja nie narusza prawa materialnego ani procesowego, co miałoby, zdaniem strony skarżącej, uzasadniać jej uchylenie. Ustalenia faktyczne sprawy są niesporne i wynikają z dokumentów obrazujących wydatkowanie dotacji oświatowej przez skarżącego. W oparciu o nie organy poprawnie ustaliły, że skarżący, będący podmiotem prowadzącym przedszkole , pobierał z kwoty dotacji wynagrodzenie dla siebie jako dyrektora do spraw administracyjnych tej placówki. W tym samym okresie inna osoba była zatrudniona na stanowisku dyrektora szkoły, posiadając uprawnienia pedagogiczne . Ustalenia te poczynione były w oparciu o szeroko zgromadzone dowody m.in. dokumenty dotyczące przedszkola ( m.in. statut, zakresy czynności pracowników , związane z bieżącym jego prowadzeniem , listy płac, dzienniki lekcyjne ), dokumenty ewidencyjne z właściwego organu urzędu Miasta B., protokół z kontroli przeprowadzonej przez rewidenta UM B. . Materiał ten zdaniem sądu oceniono właściwie z perspektywy regulacji prawa materialnego , o czym niżej, jest kompletny , czego nie kwestionuje także skarżący , kontestując jedynie dokonaną ocenę z powołanych w skardze powodów. Zdaniem sądu wbrew temu stanowisku ocena organów jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i nie wykracza poza zakres oceny swobodnej, w rozumieniu art. 80 Kpa , a jej podstawą był wyczerpująco zebrany materiał dowodowy , poddany kompleksowej analizie, z odniesieniem się do uwag , wniosków i tez powoływanych przez skarżącego , któremu zapewniony czynny udział w całym postępowaniu administracyjnym. Sąd tym samym nie podziela powołanych zarzutów naruszenia prawa formalnego.
Fakty istotne dla sądowej kontroli wynikające z materiału dowodowego układają się w logiczną całość wskazując ,że w dniu 1 września 2014 r. dokonano na wniosek strony wpisu do właściwej ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta B. Przedszkola Niepublicznego " A" . Z dokumentów ewidencyjnych wynika , że strona jest organem założycielskim, także , że dyrektorem przedszzkola jest p. E. D. posiadająca uprawnienia pedagogiczne ,zatrudniona przez organ prowadzący – skarżącego. . Statut placówki natomiast określa jej strukturę oraz zadania . Dokumenty ewidencyjne pokazują również zmiany jakie miały miejsce w okresie po dacie zgłoszenia , w szczególności dotyczą kadry pedagogicznej , informując ,że nie ma wśród nich odnotowanego skarżącego jako pracownika pedagogicznego , jak i dyrektora placówki, czy też jako dyrektora administracyjnego. Wzywany , nie wykazał posiadania kwalifikacji pedagogicznych , i jak słusznie odnotowały organy , ich brak uniemożliwiał realizację zadań związanych ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego. Sąd podziela ocenę , iż skarżący sprawował funkcję dyr. administracyjnego , o czym zaświadczają następujące okoliczności; przede wszystkim zakres obowiązków określony przez dyr. E. D. dla dyr. administracyjnego p. S. O., wynagrodzenie wypłacone ww. ze wskazaniem charakteru sprawowanej funkcji, czy też posługiwanie się pieczęcią w ramach podejmowanych czynności , a mianowicie " Dyrektor Administracyjny Przedszkola Niepublicznego A w B.". Sąd podziela przy tym także ocenę organów ,że wyjaśnienia strony a dnia 11 września 2018 r. a także dowody złożone 28 sierpnia 2018 r. na okoliczność kwalifikacji kadry wg stanu na 26.09.2014 i 30.04.2015 r. są dokumentami wytworzonymi przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania na jego potrzeby , na okoliczność zmiany ustaleń co do rzeczywistego stanu kwalifikacji kadry pedagogicznej i dyrektora przedszkola oraz osób pełniących obowiązki dyrektora i jego zastępcy , ujawnione w organie ewidencyjnym. Powołane dokumenty wskazywały wbrew wpisom w ewidencji ,że Dyrektorem jest skarżący a dyr.ds. pedagogicznych Pani E. D.. Realizując zadania przedszkola , o których strona wskazała w piśmie z 11.09.2018 r., m.in. - wykonywanie czynności związanych z bieżącym funkcjonowaniem przedszkola ( czynności administracyjne, księgowe i kadrowe) dysponowanie środkami finansowymi, wykonywanie napraw i remontów , zapewnienie bezpiecznych warunków pracy nauczycieli i pobytu dzieci, zaopatrywanie w pomoce dydaktyczne i biurowe , organizacja wyżywienia , współpraca z rodzicami oraz instytucjami nadzorującymi przedszkole , trafnie zostały odczytane przez organy jako zadania należące do podmiotu prowadzącego przedszkole w rozumieniu art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty.
W świetle wymienionych wyżej okoliczności stanu faktycznego, przedmiotem sporu jest kwestia czy powyższe wynagrodzenie osoby fizycznej, będącej podmiotem prowadzącym szkołę, może być pokryte z dotacji oświatowej, a zatem czy organy samorządowe w niniejszej sprawie prawidłowo intepretowały i zastosowały art. 90 ust.3d u.s.o.
W okresie objętym zaskarżona decyzją tj. w części 2015 r. przepis ten stanowił ,że " Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Natomiast , od 31 marca 2015 r. pkt 1 ust. 3d otrzymał nowe brzmienie ( Dz.U. z 2015 r. , poz. 357) , stanowiąc, iż dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
Z regulacji tych wynika ,że dotację można wydatkować wyłącznie na cele związane z procesem kształcenia oraz wychowania dzieci . Nie sposób przyjąć ,że w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o, dotacja może być wydatkowana na każdy cel.
W judykaturze przyjmuje się ,że dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły i w tym zakresie dotacja ma charakter celowy (wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 6/13, wyrok. WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 38/19 ). Zdaniem Sądu, organ dotujący w niniejszej sprawie dokonał trafnej wykładni norm prawnych wynikających z art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz prawidłowej subsumcji niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Regulacja ta wskazuję ,że możliwość pokrycia z dotacji wynagrodzenia dla osoby fizycznej prowadzącej szkołę ustawodawca obwarował jednakże warunkiem, a mianowicie, że pełni ona jednocześnie funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Powyższa regulacja prawna nie pozwala na uznanie, że odnosi się ona do zadań dyrektora "do sprawa administracyjnych". Trzeba bowiem wskazać, że stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.o. "szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora". Skarżący takich kwalifikacji nie posiadał. Nie skorzystał też z wyjątku, jaki przewiduje ust. 2 art. 36 stanowiąc, że "szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny". Skarżący nie jest zatem osobą, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit a u.s.o., co zresztą potwierdza fakt, iż w szkole zatrudnił inną osobę na stanowisko dyrektora Panią E.D..
Ustawodawca przewidział , że realizacja zadań przez organ prowadzący pociąga za sobą wydatki, które mogą być pokryte z dotacji, ale – regulując odrębnie kwestię wynagrodzenia dla osoby prowadzącej szkołę – wykluczył tym samym wypłacenie jej wynagrodzenia za wykonywanie zadań podmiotu prowadzącego. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 5 ust. 7 u.s.o. " Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
1a) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
5) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki".
Realizacja powyższych zadań należy zatem do obowiązków prowadzącego szkołę, za co nie może on być wynagradzany, jeżeli nie pełni jednocześnie funkcji dyrektora szkoły, a więc osoby realizującej kształcenie, wychowanie i opiekę nad uczniami. Może jedynie pokryć wydatki związane z realizacją tych zadań. Pobieranie zaś wynagrodzenia równoznaczne byłoby z osiągnięciem zysku przez podmiot prowadzący, a jest oczywistym, że dotacja oświatowa nie może służyć temu celowi. Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych ( por. wyrok WSA w Gdańsku z 5 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 1381/13, wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I SA/Ol 38/19 ).
Wszystkie czynności, które skarżący wymienił jako swoje zadania dyrektora do spraw administracyjnych, to nic innego jak zadania podmiotu prowadzącego szkołę, których obowiązek realizacji przez ten podmiot wynika wprost z przepisu art. 5 ust.7 u.s.o. Organy orzekające w tej sprawie nie negowały, że skarżący zadania te realizował, prawidłowo jednak oceniły, że nie ma podstaw do sfinansowania jego wynagrodzenia za te czynności z dotacji oświatowej. Inne wydatki (poza wynagrodzeniem skarżącego) nie zostały zakwestionowane w zaskarżonej decyzji.
Słusznie organ podniósł ,że tym co różni strony nie jest zakaz łączenia funkcji organu prowadzącego placówkę i funkcji dyrektora lecz kwalifikacja pokrytych z dotacji oświatowej wydatków poniesionych przez skarżącego. Skoro strona nie spełniała kryteriów wynikających z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.o. , a więc nie posiadała kwalifikacji pedagogicznych ( bezsporne) , których brak nie wykluczał możliwości pełnienie funkcji dyrektora , to jednak bez wątpienia uniemożliwiał realizację zadań związanych ze sprawowaniem nadzoru pedagogicznego , a wiec tej sfery działalności , która wypełniając zadania z zakresu kształcenia, wychowania i opieki uprawnia do pokrycia wydatków na wynagrodzenie z otrzymanej dotacji, nawet jeśli jest pobierane przez osobą prowadząca placówkę.
Jak już wcześniej wskazano skarżący warunku tego nie spełniał. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Sąd nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Jak już zostało wskazane, zakres postępowania dowodowego wyznaczają normy prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Obowiązek prawidłowego rozliczenia dotacji wynika z powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego. Obowiązek udokumentowania rozliczenia dotacji zgodnie z przeznaczeniem ciążył na stronie skarżącej. O prawidłowym rozliczeniu dotacji można mówić wtedy, gdy beneficjent spełnił obowiązki dokumentacyjne i materialnoprawne. To znaczy przeznaczył dotację zgodnie z wymogami prawa materialnego ( z wymogami u.s.o.), udokumentował te wydatki zgodnie z zasadami ustawy o finansach publicznych i przepisami ustawy o rachunkowości. Stronie umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji i czynny udział w postępowaniu. Sąd nie znalazł także podstaw do akceptacji stanowiska o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 15 Kpa. W orzecznictwie wskazuje się ,że właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty. W ocenie sądu sytuacja tak miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy nie tylko skontrolował decyzję organu I instancji ale także sprawę tę ponownie rozpoznał.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji w wyroku.
ak