I SA/Łd 163/23

I SA/Łd 163/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par.1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 400a ust. 2, art. 403 ust. 4, art. 403 ust. 5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant: St. sekretarz sądowy Anna Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 2 grudnia 2022 r. nr 36/87/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Z. w sprawie zasad udzielania dotacji celowych w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie realizowanego na terenie Gminy Miasto Z. w latach 2022-2025 oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr LIV/740/2022 z dnia 27 października 2022 r. Rada Miasta Zgierza określiła zasady udzielania dotacji celowych w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie" realizowanego na terenie Gminy Miasto Zgierz w latach 2022 – 2025. W załączniku do tej uchwały pt. "Regulamin wprowadzający zasady udzielania dotacji celowych w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie" realizowanego na terenie Gminy Miasto Zgierz w latach 2022-2025" określiła ona zasady udzielania dotacji celowej, w tym kryteria wyboru inwestycji oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, postanawiając w § 2 ust. 3, że dotacja może być udzielona osobie fizycznej, która posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oraz osiąga dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000,00 zł. W regulaminie tym nie określiła terminu składania wniosków.
Weryfikując zgodność z prawem tej uchwały - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w dniu 2 grudnia 2022 r. podjęło uchwałę NR 36/87/2022, mocą której stwierdziło w całości nieważność uchwały nr LIV/740/2022 z powodu naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.), zwanej pr.o.ś., polegającego na: po 1) zawężeniu kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji do osób fizycznych posiadających tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego, znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i osiągających dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000,00 zł; oraz po 2) nieokreśleniu przez Radę Miasta Zgierza terminów dotyczących złożenia wniosku o dotację.
W uzasadnieniu tej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że przyjęte w § 2 ust. 3 regulaminu postanowienia ustalające krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji celowej znalazły odzwierciedlenie również w innych zapisach regulaminu, w szczególności w § 2 ust. 1, z którego wynika, że dotacja może być udzielona na wymianę źródła ciepła na paliwo stałe, niespełniającego wymagań minimum 5 klasy według normy przenoszącej normę europejską EN 303-5 i poprawę efektywności energetycznej w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym; w § 2 ust. 4, w którym wskazano, że w przypadku współwłasności lub wspólnego ograniczonego prawa rzeczowego wymagana jest pisemna zgoda wszystkich współwłaścicieli lub uprawnionych z ograniczonego prawa rzeczowego na realizację przedsięwzięcia, którą należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w § 13; w § 10 ust. 2, w którym Rada Miasta określiła wysokość dotacji w odniesieniu do jednego lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym; w § 14 ust. 2 pkt 4) w świetle, którego w procedurze rozpatrywania wniosków o dotację pod uwagę nie będą brane wnioski złożone przez osoby inne niż wymienione w § 2.
Powołując art. 403 ust. 4 i ust. 5 pr.o.ś. oraz odwołując się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., I SA/Kr 1656/14, i wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2015 roku, I SA/Łd 636/15 – Kolegium stwierdziło, że § 2 ust. 3 prowadzi do nieuprawnionego zawężenia kategorii podmiotów mogących ubiegać się o dotację. O dotację celową na podstawie regulaminu nie będą mogły ubiegać się osoby fizyczne niebędące właścicielami (współwłaścicielami) lokalu, czy też niebędące uprawnionymi (współuprawnionymi) z ograniczonego prawa rzeczowego, a także nie będzie mogła ubiegać się każda osoba fizyczna, jak to wynika z art. 403 ust. 4 pr.o.ś., ale wyłącznie taka osoba fizyczna, która posiada tytuł prawny wynikający z prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, osiągająca dochód roczny nieprzekraczający kwoty 120.000,00 zł. A ustalone w § 2 ust. 3 warunki muszą być spełnione łącznie. Prawa do ubiegania się o taką dotację pozbawione zostały również osoby fizyczne posiadające tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w budynku jednorodzinnym, a także osoby fizyczne, choćby właściciele, czy uprawnieni z ograniczonego prawa rzeczowego, ale osiągające dochód roczny przekraczający kwotę 120.000,00 zł.
Kolegium dostrzegło, że osoby fizyczne, wskazane w regulaminie niewątpliwie zaliczają się do kategorii osób fizycznych określonych w art. 403 ust. 4 pkt 1) lit. a) pr.o.śr, jednakże naruszenie prawa polega na tym, że osoby fizyczne, które nie spełniają warunków określonych w regulaminie zostały pozbawione możliwości ubiegania się o dotację. W ocenie Kolegium podnoszona w wyjaśnieniach jednostki okoliczność, że kategorie osób fizycznych, którym może zostać przyznana dotacja wynikają wprost z postanowień programu "Ciepłe Mieszkanie" ogłoszonego przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a Fundusz nie wyraził zgody na zmianę warunków dofinansowania, w tym kryteriów, jakie muszą spełniać osoby fizyczne ubiegające się o dofinansowanie, nie może prowadzić do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Miasto podejmując badaną uchwałę zdecydowało nie tylko o realizacji programu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej "Ciepłe mieszkanie", ale przede wszystkim zdecydowało o sposobie realizacji zadania własnego wynikającego z art. 400a ust. 1 pkt 21 pr.o.śr. (przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza), a zatem winno przestrzegać przepisów pr.o.śr. określających kompetencje Rady Miasta do podjęcia uchwały dotyczącej dotacji celowej na finansowanie ochrony środowiska. Okoliczność, że gmina przystępująca do programu "Ciepłe mieszkanie" realizuje zadanie własne potwierdza dodatkowo wzór umowy, jaką jednostka zawiera z odpowiednim Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Kolegium podkreśliło, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Wprowadzenie do aktu prawa miejscowego, którym - w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - jest badana uchwała, regulacji wychodzących poza zakres upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa. Postanowienia regulaminu dotyczące kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotację celową w sposób istotny naruszają art. 403 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, z uwagi na nieuprawnione zawężenie kategorii osób fizycznych mogących ubiegać się o dotację. Rada Miasta Zgierza wykroczyła zatem poza zakres przyznanej delegacji ustawowej.
Zdaniem Kolegium, w zakresie określenia trybu udzielania dotacji w regulaminie nie określono terminów, w których osoba ubiegająca się o dotację składa wniosek o dotację. W § 13 ust. 3 regulaminu postanowiono, że "Prezydent Miasta Zgierza określa termin składania wniosków poprzez zamieszczenie informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Zgierza, na stronie internetowej www.miasto.zgierz.pl oraz www.bip.zgierz.pl. Datą złożenia wniosku jest data wpływu do Urzędu Miasta Zgierza". W § 13 dwa razy wskazano ust. 2, cytowane postanowienie prawidłowo powinno być ujęte w ust. 3 tego paragrafu. Z kolei z § 14 ust. 2 pkt 1 regulaminu wynika, że pod uwagę nie będą brane wnioski, które zostały złożone po terminach wyznaczonych przez Prezydenta Miasta Zgierza. Kwestię dotyczącą określenia terminów na złożenie wniosku o dotację Rada Miasta przekazała zatem organowi wykonawczemu, który ustali terminy składania wniosków o dotację. Scedowanie na Prezydenta Miasta kompetencji w zakresie ustalenia terminów do składania wniosków o dotację stanowi istotne naruszenie delegacji przysługującej organowi stanowiącemu Miasta, wynikającej z art. 403 ust. 5 pr.o.śr. Na mocy tego przepisu określenie terminów do złożenia wniosku o udzielenie dotacji stanowi niewątpliwie niezbędny element tego trybu. Rada Miasta w Regulaminie winna więc określić termin składania wniosków o dotację, poprzez wskazanie konkretnego terminu albo poprzez określenie ram czasowych, w których Prezydent Miasta miałby obowiązek ogłosić termin do składania takich wniosków. Wskutek pominięcia uregulowania tej kwestii w analizowanym regulaminie doszło do naruszenia art. 403 ust. 5 pr.o.śr.
Nie kwestionując dopuszczalności realizacji przez Miasto programów Funduszy dotyczących ochrony środowiska Kolegium stwierdziło, że uchwała Rady Miasta wprowadzająca "program" winna być zgodna z treścią art. 403 ust. 4 i ust. 5 pr.o.śr. Uchwała narusza te przepisy w sposób istotny z powodów, a charakter wskazanych w sentencji naruszeń prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości, nie zaś tylko w części.
W skardze na tą uchwałę Gmina Miasto Zgierz wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr 36/87/2022 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 2 grudnia 2022 r. z uwagi na błędną wykładnię art. 403 ust. 4 i ust. 5 pr.o.śr. polegającą na stwierdzeniu, że Rada Gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia kryteriów wyboru potencjalnych beneficjentów uprawnionych do otrzymania dotacji oraz, że Rada Gminy powinna określić termin złożenia wniosku o dotację, oraz o zasadzenie od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przypisanych.
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że nie jest uprawniona do wprowadzenia kryteriów wyboru potencjalnych beneficjentów uprawnionych do otrzymania dotacji oraz, że Rada Gminy powinna określić termin złożenia wniosku o dotację. Wskazała, że w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie" intencją ustawodawcy było pozostawienie w dyspozycji rady gminy ustalanie konkretnych zasad przyznawania dotacji. W ustawie określono jedynie kategorie podmiotów uprawnionych do przyznawania dotacji z zastosowaniem słowa "w szczególności", co wskazuje na to, że katalog podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych może być rozszerzony przez radę gminy. Zatem grupa potencjalnych beneficjentów określonych w tej uchwale mieści się w zbiorze osób fizycznych. A w obrocie prawnym znajdują się wskazane w uzasadnieniu skargi uchwały o udzielaniu dotacji celowych podjęte na podstawie art. 403 pr.o.ś. Zdaniem Gminy art. 403 ust. 5 pr.o.śr. nie wskazuje na konieczność ustalenia w uchwale terminów dotyczących złożenia wniosku o dotację. Ze względów organizacyjnych i technicznych Rada postanowiła, że Prezydent Miasta Zgierza określi termin składania wniosków poprzez zamieszczenie informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Zgierza, na stronie internetowej. Na etapie podejmowania uchwały niemożliwe było określenie terminu naboru wniosków, gdyż Gmina Miasto Zgierz nie zawarła w tym czasie umowy o udzielenie dofinansowania z WFOŚiGW w Łodzi (a zgodnie z § 4 uchwała podlega wykonaniu w przypadku uzyskania przez Gminę Miasto Zgierz dofinansowania z WFOŚiGW w Łodzi).
Gmina - powołując się dla wsparcia swojej argumentacji na uzyskane wyjaśnienia przez NFOŚiGW oraz Ministerstwa Klimatu i Środowiska – stwierdziła, że "nie budzi zastrzeżeń zapewnienie radzie gminy, na poziomie przepisów ustawy, odpowiedniej elastyczności, bez określania zbyt wielu kwestii szczegółowych. Równocześnie nie ulega wątpliwości, że rada gminy, wydając uchwałę zobowiązana jest do zapewnienia jej zgodności takie z innymi obowiązującymi przepisami, (np. przepisy dot. finansów publicznych czy dot. ochrony danych osobowych). W ocenie Ministerstwa Klimatu i Środowiska, w świetle ogólnych sformułowań zawartych w przepisach art 403 ust. 3-6 ustawy POŚ, można przyjąć, że rada gminy albo rada powiatu może określić w uchwale wydawanej na podstawie art. 403 ust. 5 POŚ, takie zasady udzielania dotacji, jakie uzna za niezbędne w celu wykonania umowy dotacji zawartej Z WFOŚiGW albo NFOŚiGW. (...) przepisy art. 403 ust. 3-6 wydają się umożliwiać ich stosowanie także w sytuacji, gdy gmina albo powiat zamierzają udzielać dotacji celowych, o których mowa w art. 403 ust. 4 POŚ, ze środków otrzymanych z dotacji w ramach programu priorytetowego NFOŚiGW albo WFOŚiGW. W ramach kompetencji rady gminy albo rady powiatu, wynikającej z art. 403 ust. 5 POŚ, mogą one w drodze uchwały określać -przy zachowaniu zgodności uchwały z innymi przepisami oraz postanowieniami programu priorytetowego - takie zasady udzielania dotacji, jakie są konieczne, aby gmina albo powiat wywiązały się z umowy zawartej z NFOŚiGW albo WFOŚiGW, w tym m.in. kryteria wyboru osób fizycznych uprawnionych do otrzymania dotacji oraz kryteria zróżnicowania wysokości udzielanej dotacji".
W odpowiedzi na tę skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura wskazuje, że "wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym [w tej sprawie ustawy o samorządzie wojewódzkim – dopisek WSA], w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 roku, sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096). Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa" (tak por. prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/12).
Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę - Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W skarżonej uchwale istotnie nie określono bowiem terminu (jako niezbędnego elementu trybu) składania wniosków przez końcowego beneficjenta, a dodatkowo, co niedopuszczalne, scedowano na organ wykonawczy Gminy kompetencję do jego określenia. Ponieważ naruszenie to Gminy dotyczy całej uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie", zasadnym było stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Nie są natomiast pozbawione racji argumenty Gminy w zakresie określenia w uchwale warunków materialnych udzielenia dotacji celowej. Jednakże z uwagi na brak określenia terminu składania wniosków nie miały one najmniejszego znaczenia dla stwierdzonej przez Kolegium wadliwości zaskarżonej uchwały.
Wobec tego Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że użyty w art. 403 ust. 5 pr.o.śr. zwrot "tryb" obejmuje swoim zakresem przedmiotowym określenie w uchwale rady gminy zarówno procedury (reguł postępowania), w tym wymogów formalnych wniosków, jak i terminu składania przez beneficjentów wniosków o przyznanie dotacji celowej, gdyż są one niezbędne (konieczne) do tego, aby w ogóle organ wykonawczy gminy mógł rozpoznawać ten wniosek. Zresztą termin składania wniosków przez uprawione podmioty jest klasycznym elementem każdej procedury. Także sama Rada Gminy Zgierza zdaje sobie chyba z tego sprawę, skoro podnosi, iż termin ten określi organ wykonawczy Gminy, bowiem na ten moment nie jest wiadomy terminy przyznawania dotacji z programu "Ciepłe Mieszkanie". W ocenie Sądu nie ma najmniejszej wątpliwości co do tego, że termin składania wniosków stanowi element zawartego w delegacji ustawowej pojęcia tryb udzielania dotacji, jak i że wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada rada gminy i że tej kompetencji nie może ona scedować na organ wykonawczy gminy (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r., III SA/Po 343/19). Stosownie do art. 403 ust. 5 pr.o.śr. "zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały". Konsekwencją tej regulacji prawnej jest to, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale tegoż terminu stanowi okoliczność dyskwalifikującą uchwałę w całości. Nie jest przy tym przekonujący argument skarżącej Gminy, że jako beneficjent programu Ministerstwa Klimatu i Środowiska otrzymuje na podstawie umowy z WFOŚiGW w Łodzi dofinansowanie w formie dotacji i przekazuje środki, także w formie dotacji beneficjentom końcowym, i nie było możliwe określenie terminu naboru wniosków, gdyż "Gmina Miasto Zgierz nie zawarła w tym czasie umowy o udzielenie dofinansowania z WFOŚiGW w Łodzi. Ustawodawcy w delegacji ustawowej nie chodziło przecież o określenie konkretnej (zindywidualizowanej) daty składania wniosków przez beneficjentów końcowych, lecz o określenie ogólne czasookresu składania tych wniosków, przykładowo poprzez sformułowanie tego rodzaju jak "w terminie 30 dni od dnia zamieszczenia ogłoszenia o naborze wniosków", w tym przypadku z programu "Ciepłe Mieszkanie". Rada obowiązana była bowiem określić sporny termin, zamiast tego w sposób nieuprawniony kompetencje do jego określenia przekazała Prezydentowi Miasta Zgierza i to w sytuacji, gdy z delegacji ustawowej art. 403 ust. 5 pr.o.śr. nie wynika uprawnienie do takiego przekazania. Powyższe potwierdza zasadność stanowiska RIO w Łodzi, która - uznając, że zaskarżona uchwała jest niekompletne (zawiera istotne braki) – stwierdziła jej nieważność w całości.
Natomiast druga sporna między stronami kwestia, a mianowicie dopuszczalności zawężenia w skarżonej uchwale zakresu podmiotowego uchwały do określnej kategorii podmiotów – osób fizycznych (o określonych dodatkowych cechach), jest o wiele bardziej złożona. W punkcie wyjścia trzeba wskazać, że stosownie do art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a) pr.o.śr. "finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności osób fizycznych". Na tle tego przepisu w judykaturze – rozpoznającej dofinansowania celowe w ramach różnych programów "celowych" – zauważalna jest rozbieżność stanowisk co do jego interpretacji. Wedle pierwszego podejścia, "rada gminy ma swobodę w tym sensie, że może określić, że udziela dotacji jedynie jednej z wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. kategorii podmiotów np. tylko osobom fizycznym. (...) Rada gminy nie może natomiast modyfikować (ograniczać) kategorii podmiotów wyraźnie wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś. jako potencjalnych beneficjentów dotacji, np. przez zastrzeżenie, że nie wszystkie osoby fizyczne są uprawnione do jej uzyskania, ale jedynie te, które posiadają jakąś dodatkową cechę, np. posiadają tytuł prawny do nieruchomości mieszkalnych (por.: wyroki o sygn. akt I SA/Łd 636/15 i III SA/Po 513/17 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Określone w art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie nie uprawnia do tego rodzaju modyfikacji i to mimo użytego w tym przepisie zwrotu w szczególności, gdyż rada gminy może stanowić prawo miejscowe jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 u.s.g.), ale jednocześnie nie może modyfikować tego, co już uregulowano w przepisie ustawy (tu: art. 403 ust. 4 pkt 1 P.o.ś.). Rada gminy niezasadnie zatem wykluczyła z możliwości uzyskania dotacji osoby fizyczne nieposiadające tytułu prawnego do nieruchomości mieszkalnych położonych na terenie" gminy (tak prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., III SA/Po 747/20, czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 kwietnia 2022 r., III SA/Po 46/22). Wedle nieco innego poglądu "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 P.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. (...) Użyte w przepisie art. 403 ust. 4 wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony nie zaś zawężony. (...) organ stanowiący podejmujący akty prawa miejscowego obowiązany jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest upoważniony do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania poza zakres upoważnienia ustawowego. A zatem (...) Rada Miejska określając krąg podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowej dotacji dokonała jego nieuprawnionego zawężenie, przekraczając ustawowe upoważnienia" (tak nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., VIII SA/Wa 897/19). Wreszcie judykatura przyjmuje, że "rada gminy może (...) ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Z art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. (...) to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale" (tak prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2014 r., I SA/Kr 1656/14). Odzwierciedleniem rozbieżności interpretacyjnych art. 403 ust. 5 pr.o.śr. są również odmiennie rozstrzygnięcia Regionalnych Izb Obrachunkowych na terenie Polski, których przykłady zostały wskazane przez skarżącą Gminę. To zaś dowodzi, iż przepis ten może budzić rozbieżności interpretacyjne, nie jest on bowiem – wbrew przekonaniu Kolegium RIO w Łodzi – jednoznaczny. Przy jego interpretacji nie można jednakże – w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – pominąć art. 400a ust. 2 pr.o.śr. Chodzi wszak o dotacje celowe przyznawane na określony cel związany z ochroną środowiska z określonych programów "kierowanych" (celowych), a więc dedykowanych ściśle określonym, choć nieoznaczonym, podmiotom. Na mocy art. 400a ust. 2 pr.o.śr. wszak "minister właściwy do spraw klimatu może określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki udzielania pomocy publicznej na cele z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej ze środków pozostających w dyspozycji Narodowego Funduszu oraz wojewódzkich funduszy, uwzględniając konieczność zapewnienia przejrzystości udzielania tej pomocy oraz zapewnienia zgodności udzielanej pomocy z warunkami jej dopuszczalności". Takim celem niewątpliwie jest wymienione w art. 403 ust. 1 pkt 21 pr.o.śr. "przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza". Jego realizacji służy właśnie przyjęty przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska program "Ciepłe Mieszkanie". Celem tego programu jest – jak wskazuje samo Ministerstwo w dokumencie zamieszczonym na oficjalnej stronie jego urzędu - "poprawa jakości powietrza oraz zmniejszenie emisji pyłów oraz gazów cieplarnianych poprzez wymianę nieefektywnych źródeł ciepła (tzw. "kopciuchów") i poprawę efektywności energetycznej w co najmniej 80 tys. lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach wielorodzinnych. Program "Ciepłe Mieszkanie" będzie wspierać zastosowanie: kotła gazowego kondensacyjnego, kotła na pellet drzewny o podwyższonym standardzie, ogrzewania elektrycznego, pompy ciepła powietrze/woda lub pompy ciepła powietrze/powietrze albo podłączenie lokalu do wspólnego efektywnego źródła ciepła. Dodatkowo możliwe będzie wykonanie instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej, wymiana okien i drzwi, wykonanie wentylacji mechanicznej z odzyskiem ciepła. Kosztem kwalifikowanym w programie będzie także przygotowanie dokumentacji projektowej przedsięwzięcia". Zatem przy ocenie, czy konkretna gmina, w tej sprawie Gmina Miasto Zgierz, nie naruszyła zawartej w art. 403 ust. 5 pr.o.śr. delegacji ustawowej w zakresie określenia kręgu podmiotowego dotacji celowej z tego programu niezbędne jest odwołanie się do celów, założeń i warunków programu, które wskazało Ministerstwo. Niewątpliwym – i niespornym między stronami postępowania - faktem w tej sprawie jest zaś, że program "Ciepłe Mieszkanie" po pierwsze, jest dedykowany gminom, w których występuje zjawisko zanieczyszczania powietrza z uwagi na stosowanie wysokoemisyjnych źródeł ciepła zanieczyszczających powietrze, po drugie, adresowany jest do ściśle wskazanego przez Ministerstwo kręgu podmiotów, oraz po trzecie, że program ten ma charakter dotacji celowej a jej przyznanie oparte jest na uznaniu administracyjnym. Nie bez znaczenia jest i to, że dotacja ta - przyznawana określonym kategoriom gmin i przez nie rozdystrybuowana - stanowi wsparcie finansowe dla gmin na poprawę jakości powietrza oraz zmniejszenie emisji pyłów oraz gazów cieplarnianych poprzez wymianę źródła ciepła i poprawę efektywności energetycznej w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych. Ministerstwo jako dysponent środków publicznych na ten cel określiło warunki materialne (kryteria) przyznawania dotacji celowej końcowym beneficjentom, które są wiążące dla gmin, czego dowodem jest treść przygotowanej umowy o dofinansowanie w ramach programu "Ciepłe Mieszkanie" oraz załącznik do tej umowy w postaci Wytyczne dla gmin dotyczące przygotowania naboru wniosków oraz rozliczania umów o dofinansowanie dla Beneficjentów końcowych programu priorytetowego "Ciepłe Mieszkanie". Określone przez Ministerstwo kryteria przyznawania dotacji celowej dla beneficjentów końcowych zostały zawarte w zakwestionowanym przez RIO w Łodzi przepisie uchwały - § 2 ust. 3 pkt 1. W tym stanie rzeczy można zatem – abstrahując od treści art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a) pr.o.śr. - stwierdzić, że warunki materialne przyznania dotacji końcowym beneficjentom określiło Ministerstwo Klimatu i Środowiska w programie; Gmina Miasto Zgierz nie mogła w inny sposób określić kręgu podmiotowego tej konkretnej dotacji niż wynika to z programu "Ciepłe Mieszkanie", gdyż w przeciwnym razie finalnie w procesie kontroli wydatkowania środków z programu naraziłaby się na odpowiedzialność z tytułu wadliwie wydatkowanych środków. Nie korzystając zaś z tego programu musiałaby we własnym zakresie i własnymi środkami budżetowymi przeciwdziałać wskazanym szkodliwym odziaływaniom. To zaś skłaniać może do wniosku, aby jednak przyznać gminom przy podejmowaniu uchwał gminy uprawnienie do korzystania z delegacji ustawowej w sposób uwzględniający warunki określonych programów "środowiskowych". Te szczególne okoliczności tego konkretnego programu i konieczność wypełnienia wymagań "ministerialnych" uzasadniać mogłyby bowiem uprawniać gminy – jak to wywodzi skarżąca Gmina w skardze - w ramach wykładni pojęcia "w szczególności" do określenia kręgu podmiotowego w sposób zgodny z warunkami programu. Odrębną kwestią jest natomiast sposób zredagowania przepisu uchwały w tym aspekcie, co jednakże pozostaje do wyłącznej kompetencji rady konkretnej gminy. Nie może też być tak, że na terenie różnych województw gminy zamierzające skorzystać z tego programu będą znajdowały się w różnej sytuacji, z uwagi na rozbieżności interpretacyjne spornego przepisu przez lokalne RIO i to w sytuacji gdy poprawa jakości powietrza – z uwagi na szczególny walor tego dobra dla całej społeczności międzynarodowej i jego cechy dla zdrowia człowieka - leży w interesie ogólnospołecznym, ale wręcz globalnym. I troską wszystkich państw i społeczeństw, także lokalnych, winna być walka z emisją szkodliwych substancji do powietrza.
Ten podmiotowy aspekt sprawy nie miał jednak najmniejszego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy z uwagi na stwierdzoną niewątpliwą wadę uchwały w zakresie braku terminu naboru wniosków.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
dch