I SA/Łd 135/22

I SA/Łd 135/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Cezary Koziński /przewodniczący/
Joanna Grzegorczyk-Drozda /sprawozdawca/
Paweł Janicki
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 1684/22 - Wyrok NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 251 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 12 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Sędzia NSA Paweł Janicki, , po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dotacji niewykorzystanej oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 5 lipca 2021 r., określającą Fundacji P. z siedzibą w P. wysokość dotacji niewykorzystanej w 2020 r. w kwocie 377.150,95 zł oraz wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w kwocie 250 zł podlegających zwrotowi do budżetu Miasta P. wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych.
W uzasadnieniu powyżej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Fundacja złożyła roczne rozliczenie dotacji otrzymanej w 2020 r. w dniu 20.01.2021 r. Dokument został podpisany przez Prezesa Zarządu R. T.. Złożone roczne rozliczenie nie obejmowało całego roku 2020, a wyłącznie okres od 01.05.2020 r. do 31.12.2020 r. Organ prowadzący Przedszkole został poinformowany, że osobą odpowiedzialną w zakresie rozliczenia dotacji otrzymanej w 2020 r. jest podmiot, który przejął Przedszkole, a którym jest Fundacja. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Fundacja pismem z dnia 26 marca 2021 r. zwróciła się z prośbą o wyznaczenie dodatkowego 14-dniowego terminu na wyjaśnienie przyczyn dlaczego dotychczasowy organ prowadzący Przedszkole, pod nazwą Przedszkole Integracyjne "[...]" nie wywiązał się ze zobowiązań w zakresie złożenia rocznego rozliczenia dotacji za okres od 01.01.2020 r. do 30.04.2020 r. W ocenie Fundacji podmiotem odpowiedzialnym za złożenie rocznego rozliczenia dotacji obejmującego wyżej wskazany okres jest dotychczasowy organ, tj. K. Sp. z o.o. (dalej także jako K.), a co wynika z treści zawartego porozumienia między K., a Fundacją.
Prezydent Miasta P. wezwał stronę postępowania do złożenia dowodów w sprawie:
- korekty rocznego rozliczenia dotacji za 2020 r., złożonego w dniu 20.01.2021 r., obejmującego cały 2020 rok,
- wszystkich dokumentów księgowych, faktur, rachunków - zgodnie z § 4 pkt 5 uchwały, stanowiących podstawę wydatkowania środków z dotacji otrzymanej w 2020 r. Ponadto strona została poinformowana, aby faktury/rachunki obejmujące okres styczeń - grudzień 2020 r. były opisane, w jakiej części pokryte są środkami z dotacji oświatowej, a w jakiej z innych źródeł finansowania.
W dniu 26.05.2021 r. wpłynęło pismo strony informujące o przekazaniu kserokopii wszystkich faktur i rachunków wykazanych w korekcie rocznego rozliczenia dotacji za 2020 r. Przedszkola "[...]".
Organ stwierdził, że Fundacja wg stanu na dzień wpływu ww. pisma nie składała korekty rocznego rozliczenia dotacji za 2020 r., i że złożone dokumenty nie obejmowały całego roku 2020, a wyłącznie niepełny okres, tj. maj-grudzień 2020 r. (brak okresu styczeń-kwiecień 2020 r.). Faktury zostały opisane adnotacją, że wydatki sfinansowano z dotacji budżetu miasta P. na cele - wymieniono ogólny katalog przeznaczeń wydatków.
Wobec powyższych okoliczności Prezydent Miasta P. ponownie wezwał Fundację pismem z dnia 27.05.2021 r. do złożenia korekty rocznego rozliczenia obejmującego cały 2020 r. wraz z dowodami potwierdzającymi wydatkowanie dotacji. Ponadto poproszono stronę postępowania o złożenie dokumentów:
- potwierdzających przeniesienie wszelkich składników majątkowych i niemajątkowych niezbędnych do funkcjonowania Przedszkola; mając na uwadze zawarte porozumienie z dnia 23.03.2020 r. i kontynuację (ciągłość) kształcenia, wychowania i opieki nad dziećmi Przedszkola Integracyjnego "[...]", które stały się wychowankami Przedszkola Integracyjnego "[...]",
- udzielenia informacji, czy uległa zmianie obsada kadry pedagogicznej z dniem 1 maja 2020 r. w związku ze zmianą nazwy Przedszkola z "[...]" na "[...]" oraz zmianą organu prowadzącego, a jeśli tak to w jakim zakresie?
- uzasadnienia poniesionych wydatków wynikających z dokumentów: [...] na kwotę 787,95 zł oraz [...] na kwotę 250,00 zł (dokumenty dołączone przez Fundację do pisma z dnia 26.05.2021 r.).
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 27.05.2021 r. strona postępowania przy piśmie z dnia 07.06.2021 r. nie przedstawiła żadnych dowodów w sprawie, o które organ wystąpił. Pismo zawierało jedynie stanowisko strony w sprawie. Strona stwierdziła, że dopełniła wszelkich formalności poczynając od wniosku o zmianę wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, poprzez dokumenty, zapisy porozumienia w zakresie rozliczania dotacji.
Odnośnie wyjaśnień dotyczących 2 faktur, o które wystąpił organ, Fundacja wskazała, że myjka Karcher służy celom zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci w Przedszkolu (min. utrzymanie w czystości urządzeń i wyposażenia na placu zabaw). Odnośnie drugiej pozycji strona przyznała, że została omyłkowo wpisana w rozliczeniu dotacji i że Przedszkole poniosło w 2021 r. inne wydatki nierozliczone z dotacji, które ewentualnie można uwzględnić w miejsce powyższego wydatku.
Prezydent Miasta P. na podstawie zebranych dowodów w sprawie ustalił, że zwrot dotacji do budżetu Miasta P. dotyczy dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego 2020 oraz dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez Przedszkole.
Odnosząc się do kwestii zmiany organu prowadzącego Przedszkole i zmiany nazwy Przedszkola organ wskazał, że Przedszkole Integracyjne "[...](prowadzone przez K.) w okresie styczeń-kwiecień 2020 r. otrzymało dotację w kwocie 377.150,95 zł. Natomiast Przedszkole Integracyjne "[...]" (prowadzone przez Fundację) w okresie maj-grudzień 2020 r. otrzymało dotację w kwocie 551.539,67 zł.
Organ zaznaczył, iż przepisy nie określają w jakiej formie i trybie odbywa się przekazanie przedszkola/szkoły pomiędzy dotychczasowym, a nowym organem prowadzącym. Powszechnie przyjmuje się natomiast, że przejęcie to może nastąpić w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej.
W dniu 25.03.2020 r. K.Sp. z o.o. ul. [...], [...] P. - organ prowadzący Przedszkole Integracyjne "[...]" (RSPO [...], Regon [...]) w P., ul. [...], [...] P. złożyło w Urzędzie Miasta P.zgłoszenie zmiany (rej. [...]) we wpisie przedszkola do ewidencji niepublicznych przedszkoli na nowy organ prowadzący - Fundację P. w P.T oraz zmiany nazwy przedszkola na Przedszkole Integracyjne "[...]" w P. (RSPO [...], Regon [...]). Pomimo dokonanej zmiany nazwy przedszkola dane identyfikacyjne założycielskie Przedszkola obecnego i dotychczasowego są identyczne.
W przedmiotowej sprawie wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych nastąpił z dniem 22.04.2020 r., czyli z zachowaniem terminu. Zaświadczenie o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych nr 18/2013 wydane zostało przez Prezydenta Miasta P.w dniu 22.04.2020 r. W dniu 25 marca 2020 r. zostało złożone porozumienie o przejęciu placówki oświatowej (umowa cywilnoprawna), zawarte w dniu 23 marca 2020 r. pomiędzy K., a Fundacją, które określało zasady i warunki przejęcia Przedszkola. Z treści porozumienia wynika, że Fundacja przejmuje prowadzenie placówki oświatowej od K. i zobowiązała się, aby zapewnić ciągłość kształcenia uczniom uczęszczającym do Przedszkola pod tym samym adresem, rozliczania się z dotacji udzielanych z budżetu Miasta P. z dniem przejęcia placówki, czyli od dnia 1 maja 2020 r. oraz dostosowania dokumentacji nauczania i organizacyjnej przedszkola do aktualnej formy organizacyjno-prawnej, zawarcia stosownych umów zapewniających funkcjonowanie Przedszkola. Natomiast dotychczasowy organ prowadzący Przedszkole zobowiązał się do rozliczenia dotacji otrzymanej do 30 kwietnia 2020 r. oraz odpowiedzialności za zobowiązania powstałe z tego tytułu, do uregulowania i odpowiedzialności za powstałe zobowiązania publicznoprawne i cywilnoprawne powstałe do dnia przejęcia Przedszkola oraz do przekazania Fundacji dokumentacji organizacyjnej oraz przebiegu nauczania Przedszkola.
Zdaniem organu to Fundacja ponosi odpowiedzialność za złożenie rocznego rozliczenia za cały 2020 r. oraz wynikające z tego zobowiązania publicznoprawne. Niezłożenie pełnego rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji powoduje powstanie zobowiązania w postaci zwrotu dotacji niewykorzystanej, a co wynika z art. 251 ust. 1 u.f.p. Dotacje ze środków budżetowych są należnościami o charakterze publicznoprawnym, które zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. powinny być wykorzystane do końca roku budżetowego, a w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. Zdaniem organu takie okoliczności zaistniały.
Organ zauważył, że wniosek o przyznanie dotacji, składa się do 30 września roku poprzedzającego finansowanie danej placówki oświatowej. W tej sprawie wniosek złożony przez K. w 2019 r. był podstawą zabezpieczenia środków finansowych na wypłatę należnej dotacji w 2020 r. Liczba uczniów ma charakter informacyjny, na podstawie której JST może szacować, jakie środki będzie przeznaczała na finansowanie szkół niepublicznych. Złożony wniosek o przyznanie dotacji nie przesądza jednak o realnej kwocie wypłaty, gdyż ta może się zmieniać w zależności od faktycznej liczby uczniów. Pomimo, że Fundacja nie składała wniosku o przyznanie dotacji, to należało stwierdzić, że dotacja przeznaczana jest końcowo na ucznia (konkretna kwota dotacji na dziecko w Przedszkolu), a zawarte porozumienie zapewniało kontynuację w każdym zakresie funkcjonowania Przedszkola. Ta ciągłość ma istotne znaczenie, gdyż ponoszone wydatki z otrzymanej dotacji służyły realizacji celów edukacyjnych, wychowawczych i opieki, i nie kończyły się z dniem 30 kwietnia 2020 r., co sugeruje strona postępowania. Fundacja występowała o kolejne dotacje oświatowe po dniu przejęcia obowiązków od dotychczasowego organu prowadzącego w gruncie rzeczy na to samo Przedszkole. Zrealizowane środki finansowe z otrzymanej dotacji przez dotychczasowy organ prowadzący Przedszkole "przekładały się" na działalność Przedszkola prowadzoną przez Fundację już od 1 maja 2020 r. Dokonana zmiana (przekształcenie w inne Przedszkole) dotyczyła w zasadzie zmian w statucie, które odnosiły się również do nazw organu prowadzącego czy nazwy Przedszkola, a nie dotyczyły całkowicie infrastruktury, ta sama lokalizacja, ta sama nieruchomość i te same dzieci. Nie uległy zmianie, co zostało już wcześniej stwierdzone, dane identyfikacyjne Przedszkola. W wyniku wyżej opisanej sytuacji doszło również do przejścia zakładu pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r" poz. 1320 ze zm., dalej K.p.).
Prezydent Miasta P. dokonując analizy złożonego przez Fundację rocznego rozliczenia dotacji za niepełny rok 2020 ustalił ponadto, że wydatek wynikający z faktury nr [...] z dnia 23.06.2020 r. na kwotę 250,00 zł, dotyczący zakupu przełącznika świateł do auta, jest niezgodny z art. 35 u.f.z.o. Organ stwierdził brak związku wydatku z realizacją zadań Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Fundacja w odpowiedzi na wezwanie Prezydenta Miasta P. i z dnia 27.05.2021 r. oświadczyła, że był to wydatek wpisany przez omyłkę do rocznego rozliczenia. Wobec powyższego organ uznał, że wydatek pokryty środkami dotacji oświatowej (adnotacja na fakturze, datowana 23.06.2020 r., pieczęć Fundacji i podpis), jako wykorzystany niezgodnie z przeznaczeniem zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w decyzji z 20 grudnia 2021 r. wskazało m.in., że stroną postępowania odnośnie rozliczenia dotacji za cały rok 2020 jest Fundacja, która przejęła prowadzenie Przedszkola i to ona winna złożyć stosowne rozliczenie roczne dotacji (dotacja została wypłacona na funkcjonowanie w 2020 r. Przedszkola, a nie takiego czy innego organu prowadzącego), a także przedłożyć dotującemu dokumenty potwierdzające wydatkowanie dotacji zgodnie z jej przeznaczeniem. Skoro tego Fundacja nie uczyniła, to brak udokumentowania wydatków naprowadzenie Przedszkola za okres styczeń-kwiecień 2020 r. uznać należało za niewykorzystanie dotacji w 2020 r. (art. 251 ust. 1 u.f.p.).
W ocenie organu odwoławczego, Fundacja ponosi odpowiedzialność za złożenie rocznego rozliczenia za cały 2020 r. - jest stroną postępowania w myśl art. 28 K.p.a., za stronę nie można zaś było uznać K., bowiem porozumienie z dnia 23 marca 2020 r. nie mogło przenieść odpowiedzialności z tytułu należności publicznoprawnych - zwrotu dotacji oraz wynikające z tego zobowiązania publicznoprawne. Ustawodawca określił szczegółowo zadania i obowiązki organu prowadzącego i wskazał go - jako stronę relacji stosunków publiczno-prywatnych. Niezłożenie pełnego rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji powoduje powstanie zobowiązania w postaci zwrotu dotacji niewykorzystanej, a co wynika z art. 251 ust. 1 u.f.p. Na powyższe stwierdzenie nie ma wpływu okoliczność złożenia przez K. rozliczenia dotacji za miesiące styczeń-kwiecień 2020 r., bowiem Fundacja nie przedłożyła do weryfikacji dokumentów źródłowych, które mogły być w tym okresie pokryte z otrzymanej przez Przedszkole dotacji oświatowej. Kolegium nie wyraziło przy tym zastrzeżeń odnośnie wskazanego terminu naliczenia odsetek od niezwróconej kwoty dotacji, tj. od dnia 1 lutego 2021 r. (art. 251 ust. 5 u.f.p.).
Organ odwoławczy za zasadne uznał również domaganie się zwrotu dotacji w wysokości 250,00 zł (faktura VAT nr [...]z dnia 23.06.2020 r. na kwotę 250,00 zł - zakup części do samochodu osobowego), jako kwoty wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.). Wydatek ten, jak to wskazano wyżej nie jest kwestionowany przez Fundację, jednak ta uważa, iż w to miejsce uwzględnić należałoby inne wydatki poniesione przez Fundację na cele prowadzenia Przedszkola, nieuwzględnione dotychczas w rozliczeniu rocznym (skarżąca nie przedstawiła jednak w trakcie postępowania innych dowodów księgowych, które należałoby przyjąć do rozliczenia z otrzymanej dotacji). Zdaniem Kolegium Odwoławczego nie do przyjęcia jest powyższe stanowisko skarżącej. Skarżąca rozliczyła z dotacji wydatek tzw. "niekwalifikowany", co wykazało przeprowadzone postępowanie. Nie jest zatem rolą podmiotu dotującego poszukiwanie innych dowodów świadczących o wykorzystaniu przez beneficjenta dotacji na określony cel. Beneficjent dotacji winien prowadzić tak swoją dokumentację księgową, w tym rozliczenie otrzymanych kwot dotacji, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości odnośnie tego, że dany wydatek mógł być pokryty z otrzymanej dotacji, ewentualnie skorygować rozliczenie przed wszczęciem postępowania odnośnie zwrotu dotacji, tj. przed stwierdzeniem nieprawidłowości w rozliczeniu dotacji (zakwestionowaniem konkretnych wydatków). Kolegium nie sformułowało zastrzeżeń odnośnie wskazanego terminu naliczenia odsetek od niezwróconej kwoty dotacji, tj. od dnia przekazania w 2020 r. ostatniej transzy dotacji, który to fakt miał miejsce w dniu 23 grudnia 2020 r. (art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.).
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fundacja P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w zakresie w jakim odnoszą się do określenia wysokości dotacji niewykorzystanej w 2020 r. oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: K.p.a.:
- polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, które objawiły się pominięciem przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy dowodu w postaci dokumentu rocznego rozliczenia dotacji otrzymanej w 2020 r. przez Przedszkole Integracyjne [...] w P. , złożonego w dniu 28 marca 2021 r. (zarej. pod nr [...]), podpisanego przez Prezesa Zarządu Z.D., które zawierało rozliczenie dotacji wypłaconej w okresie, gdy K. sp. z o.o. (dalej również jako "K.") prowadziło przedszkole pod ówczesną nazwą Przedszkole Integracyjne, "[...]", a w konsekwencji błędne ustalenie, iż dotacja została niewykorzystana, podczas gdy w rzeczywistości dotacja została wykorzystana, a cele, na które została wypłacona, zostały zrealizowane,
- polegającym na ustaleniu stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, co objawiło się poprzez ustalenie, iż w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r. skarżąca (Przedszkole) nie wykorzystało udzielonej dotacji nawet w części, podczas gdy od maja do grudnia 2020 r. skarżąca wykorzystała dotację prawidłowo niemal w całości (wyłączając jedynie kwotę 250,00 zł),
- polegające na niewyjaśnieniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. zaniechanie wezwania K. do przedstawienia dowodów dokumentujących wykorzystanie dotacji wypłaconej w miesiącach styczeń-kwiecień 2020 r. zgodnie z jej przeznaczeniem (choćby jako osoby trzeciej, nawet jeśli organ nie przyznał K. przymiotu strony), a w konsekwencji nieustalenie, że dotacja w części wydatkowanej przez K. została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem,
2) naruszenie art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie wątpliwości co do normy prawnej zdekodowanej na podstawie konglomeratu przepisów prawa przedstawionych w uzasadnieniu decyzji, tj. art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej: "u.p.o."), art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., dalej: "u.f.p."), art. 28 K.p.a., § 4 ust. 1 uchwały Nr XV/259/19 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne inne niż Miasto P. oraz osoby fizyczne, funkcjonujące na terenie Miasta P. oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2020 r., poz. 634, dalej także jako uchwała), a stanowiącej o tym, iż rzekomo jedynie organ prowadzący przedszkole w dacie wydawania decyzji może być stroną postępowania w zakresie rozliczenia dotacji, podczas gdy istnieją co do tego poważne wątpliwości interpretacyjne, które organ rozstrzygnął na niekorzyść strony, co doprowadziło do nienadania K, przymiotu strony postępowania, zignorowania przez organ rozliczenia złożonego przez K., pominięcia przy ustalaniu kwoty wykorzystanej dotacji kwoty wydanej przez K. w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r., a w konsekwencji nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu części dotacji, która została wykorzystana,
3) art. 28 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- nieprzyznanie przymiotu strony K. w zakresie rozliczenia dotacji wykorzystanej w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r., podczas gdy prawo do otrzymywania dotacji od stycznia do kwietnia 2020 r. miała K., z czym koreluje bezpośrednio obowiązek wykazania jej należytego wydatkowania oraz rozliczenia się z tego wydatkowania i ewentualnego zwrotu niewykorzystanej dotacji, tym bardziej, iż K. złożyło rozliczenie,
- przyznanie przymiotu strony Fundacji P. w zakresie rozliczenia dotacji wykorzystanej w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r., podczas gdy prawo do otrzymywania dotacji i zarządzania jej wydatkowaniem od stycznia do kwietnia 2020 r. miała K. z czym koreluje bezpośrednio obowiązek wykazania jej należytego wydatkowania oraz rozliczenia się z tego wydatkowania i ewentualnego zwrotu niewykorzystanej dotacji, tym bardziej, iż K. złożyła rozliczenie,
4) art. 8, art. 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych, nieprecyzyjnych, niepowiązanych ze sobą wzajemnie i nieprzekonywujących twierdzeń dotyczących ustaleń faktycznych i podstawy prawnej dot.:
- uznania obowiązku rozliczenia się z dotacji za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. przez skarżącą, pomimo tego, iż K. przedstawiło rozliczenie za ten okres,
- przejęcia obowiązku zwrotu niewykorzystanej części dotacji przez skarżącą, podczas gdy nie była ona nigdy dysponentem tej części dotacji,
co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia,
5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) § 4 uchwały poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż nierozliczenie dotacji w sposób wskazany w § 4 uchwały powoduje uznanie, iż dotacja nie została wykorzystana, podczas gdy przepis ten nie zawiera takiej sankcji, a jest jedynie przepisem proceduralnym, mającym ułatwić realizację art. 251 oraz art. 252 u.f.p. oraz nie może być interpretowany sprzecznie z art. 7 K.p.a., tj. w sposób uniemożliwiający ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co doprowadziło do nierozliczenia części dotacji na podstawie rozliczenia złożonego przez K., uznaniu tej części dotacji za niewykorzystaną, a w konsekwencji nałożeniu na skarżącą obowiązku zwrotu części dotacji,
2) art. 168 ust. 14 w zw. z art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.o. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez organ, iż w przypadku zmiany organów prowadzących przedszkole, nowy organ prowadzący przedszkole odpowiada za i rozlicza się z realizacji obowiązków oraz zadań poprzedniego organu prowadzącego przedszkole, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. normy w niniejszej sprawie i ustalenie, iż Fundacja P. jest obowiązana do rozliczenia dotacji wykorzystanej przez K. oraz zwrotu rzekomo niewykorzystanej kwoty dotacji,
3) art. 251 ust. 1 i 5 u.f.p. poprzez:
- jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki jego zastosowania, bowiem organ nie ustalił, iż dotacja nie została wykorzystana w roku budżetowym,
- jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż brak rozliczenia dotacji stanowi samodzielną podstawę do uznania, iż dotacja została niewykorzystana, a w konsekwencji zastosowanie go w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu, pozwala na jego zastosowanie, jedynie gdy organ administracji publicznej ustali, przy zachowaniu należytej staranności, iż podmiot, któremu udzielono dotacji rzeczywiście jej nie wykorzystał, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, z uwagi na to, iż w aktach sprawy znajdowały się dowody na to, iż dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem,
- poprzez zastosowanie go w stosunku do organu prowadzącego przedszkole, któremu ta część dotacji nie została wypłacona (błędnie ustalona strona postępowania).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., skarga na działanie organu podlega uwzględnieniu, jeżeli w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub też naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź też istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Nie każde więc naruszenie prawa stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, ale tylko takie, które jest na tyle istotne, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, albowiem wbrew podniesionym w skardze zarzutom, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest określenie kwoty dotacji do zwrotu uznanej przez organy obu instancji jako niewykorzystanej w 2020 r. (w kwocie 377.150,95 zł). Skarżąca Fundacja nie zgadza się z organami, aby zwracać dotację, która została przyznana w okresie styczeń-kwiecień 2020 r. K. na prowadzenie Przedszkola Integracyjnego "[...]" - przejętego od maja 2020 r. w ramach porozumienia przez Fundację i funkcjonującego w pozostałym okresie 2020 r. pod nazwą Przedszkole Integracyjne "[...]", twierdząc, iż każdy z organów prowadzących winien odpowiadać za tę część roku, w którym faktycznie prowadzone było przez te podmioty Przedszkole.
Na wstępie rozważań należy podkreślić, że wniosek o udzielenie dotacji oświatowej na prowadzenie w 2020 r. Przedszkola Integracyjnego "[...]" (którego nazwa w wyniku zmiany organu prowadzącego została przemianowana na Przedszkole Integracyjne "[...]") został złożony w 2019 r. przez K. Sp. z o.o. zs. w P.. Na mocy porozumienia z dnia 23 marca 2020 r. Fundacja P. zs. w P. przejęła z dniem 1 maja 2020 r. prowadzenie Przedszkola Integracyjnego "[...]" od dotychczasowego organu prowadzącego. Fundacja po przejęciu ww. Przedszkola i uzyskaniu zaświadczenia o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych (Nr 18/2013), nie złożyła wniosku o udzielenie dotacji na 2020 r. na prowadzenie placówki, otrzymywała zaś w dalszym ciągu dotację na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o wniosek złożony przez K. (w piśmie z dnia 14 kwietnia 2020 r" skierowanym do Urzędu Miasta w P., zawnioskowała jedynie o dokonywanie wpłat dotacji od 1 maja 2020 r. na nowy rachunek bankowy, wskazany w tym piśmie). Powyższe okoliczności nie są sporne między stronami niniejszego postępowania.
Z treści porozumienia z dnia 23 marca 2020 r. wynika, iż to na K. ciążyło zobowiązanie "do rozliczenia dotacji pobranej do 30 kwietnia 2020 roku z Urzędu Miasta P. oraz odpowiedzialności za powstałe zobowiązania z tego tytułu" (§ 3 pkt 1 lit. a), a także "do uregulowania i odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne i cywilnoprawne powstałe do dnia przejęcia Przedszkola" (§ 3 pkt 1 lit. b).
Powstała zatem kwestia w tym, który podmiot (prowadzący Przedszkole do 30 kwietnia 2020 r., czy też od 1 maja 2020 r.) winien złożyć sprawozdanie odnośnie otrzymanej dotacji oświatowej na prowadzenie Przedszkola w 2020 r., tj. czy tylko ten, który przejął Przedszkole, czy może każdy z tych organów za okres, w którym faktycznie prowadzili Przedszkole. To także i kwestia w tym, czy organ przejmujący Przedszkole jest stroną postępowania (art. 28 K.p.a.) w przedmiocie zwrotu dotacji za okres wcześniejszy, tj. od stycznia do kwietnia 2020 r., a także czy strony porozumienia mogły uregulować w umowie skutki odnośnie możliwości bycia stroną postępowania o zwrot dotacji.
W zaistniałym sporze rację należy przyznać organowi.
Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W istocie zarzuty te sprowadzają się do stwierdzenia, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie uznania przez organy, że za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. na Fundacji P. ciąży obowiązek rozliczenia się z dotacji oświatowej. Tymczasem – w ocenie skarżącej – we wskazanym okresie organem prowadzącym Przedszkole była K., która w dniu 28 marca 2021 r. złożyła roczne rozliczenie dotacji otrzymanej w 2020 r. przez Przedszkole Integracyjne [...] w P.. Konsekwencją powyższego ustalenia było nieprzyznanie przymiotu strony K. w zakresie rozliczenia dotacji wykorzystanej w okresie od stycznia do kwietnia 2020 r.
W myśl art. 10 ust. 1 u.p.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;
3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2021 r., poz. 217 ze zm.) i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;
5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;
6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;
7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.
Stosownie do art. 251 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku (ust. 1).
W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3).
Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4).
Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5).
Jak stanowi zaś przepis art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.
Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3 i 4 art. 252 u.f.p.). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).
W myśl zaś art. 252 ust. 6 u.f.p. odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;
2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.
W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że kwestia odpowiedzialności za zwrot dotacji w przypadku zmiany organu prowadzącego nie jest uregulowana przepisami u.f.z.o.
Przepisy u.p.o., dopuszczają zmiany organu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Zgodnie z art. 168 ust. 14 u.p.o., w przypadku zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wniosek o zmianę danych zawartych w zgłoszeniu składa, nie później niż na miesiąc przed planowanym dniem zmiany organu prowadzącego, osoba dotychczas prowadząca szkołę lub placówkę.
Zmiana organu prowadzącego jest czynnością materialno-techniczną, z którą przepisy powołanej ustawy nie wiążą wprost skutków w sferze odpowiedzialności za zobowiązania powstałe w czasie, gdy organem prowadzącym była inna osoba.
Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. dotację (na ucznia) otrzymuje przedszkole. Przedszkole nie posiada osobowości prawnej wobec czego organ zwrócił się w postępowaniu do Fundacji, czyli organu prowadzącego obecnie Przedszkole "[...]". Prezydent Miasta P. uznał, że organ aktualnie prowadzący Przedszkole jest podmiotem, wobec którego należało wszcząć postępowanie administracyjne. To podmiot prowadzący szkołę (przedszkole) może być stroną postępowania administracyjnego i skoro art. 10 ust. 1 u.p.o. wprowadza jego odpowiedzialność za działalność szkoły (przedszkola), to jedynie na niego może zostać nałożony obowiązek zwrotu dotacji.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie w dacie wydania zaskarżanej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji Fundacja P. figurowała w ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego jako podmiot prowadzący dotowane przedszkole. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 328/19, zgodnie z którym publicznoprawny charakter przekazania uprawnień, ale też i obowiązków związanych z prowadzeniem dotowanej szkoły (bądź przedszkola – przyp. Sądu), determinuje wniosek, że decyzja o zwrocie dotacji powinna być skierowana do aktualnego organu prowadzącego dotowaną szkołę. O tym zaś, kto jest organem prowadzącym decyduje wpis w ewidencji. Ewentualne umowy cywilnoprawne pomiędzy poprzednim, a nowym organem prowadzącym mogą mieć znaczenie tylko pomiędzy ich stronami. Umowy tego rodzaju, (...), w tym postanowienie, że skarżąca (poprzedni organ prowadzący) pozostaje odpowiedzialna za zobowiązania publicznoprawne dotyczące okresu sprzed jej zawarcia, nie mogą modyfikować publicznoprawnych regulacji ustawowych.
Tym samym Sąd aprobuje pogląd organu, który w ślad za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/GI 92/19 stwierdził, że poza wyraźnie przewidzianymi prawem wyjątkami umowa zobowiązaniowa nie może stanowić podstawy do kreowania względem podmiotu trzeciego jakichkolwiek obowiązków lub praw wynikających z jej treści. Zatem klauzula dotycząca rozgraniczenia odpowiedzialności cedenta i cesjonariusza z tytułu związanych z pełnieniem funkcji organu prowadzącego szkołę należności publicznoprawnych i cywilnoprawnych stanowić może wyłącznie podstawę do wzajemnych roszczeń stron umowy, ale nie wiąże organów administracji. Ponadto organ trafnie zauważył, że dokonana zmiana nie doprowadziła do likwidacji istniejącego Przedszkola lub do powstania nowego podmiotu. W istocie rzeczy Fundacja nie kwestionowała swojego uprawnienia do otrzymywania dotacji w roku 2020 pomimo, że wniosek o przyznanie dotacji złożony w 2019 r. na rok 2020 został złożony przez poprzedni organ prowadzący Przedszkole.
W konsekwencji powyższego, organy w sposób właściwy uznały, że Fundacja ponosi odpowiedzialność za złożenie rocznego rozliczenia za cały 2020 r. (jest stroną postępowania w myśl art. 28 K.p.a.). Za stronę nie można zaś było uznać K., bowiem porozumienie z dnia 23 marca 2020 r. nie mogło przenieść odpowiedzialności z tytułu należności publicznoprawnych - zwrotu dotacji oraz wynikające z tego zobowiązania publicznoprawne. Ustawodawca określił szczegółowo zadania i obowiązki organu prowadzącego i wskazał go - jako stronę relacji stosunków publiczno-prywatnych. Niezłożenie pełnego rocznego rozliczenia otrzymanej dotacji powoduje powstanie zobowiązania w postaci zwrotu dotacji niewykorzystanej, co wynika z art. 251 ust. 1 u.f.p. Na powyższe stwierdzenie nie ma wpływu okoliczność złożenia przez K. rozliczenia dotacji za miesiące styczeń-kwiecień 2020 r., bowiem Fundacja – strona postępowania – nie przedłożyła do weryfikacji dokumentów źródłowych, które mogły być w tym okresie pokryte z otrzymanej przez Przedszkole dotacji oświatowej.
W ocenie Sądu organy obu instancji nie naruszyły przy tym art. 7a K.p.a., bowiem nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie wątpliwości interpretacyjne odnośnie przepisów prawa. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie może być traktowane jako wątpliwość interpretacyjna odnośnie przepisów prawa.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Ake.