I SA/Bk 97/18

I SA/Bk 97/18 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2018-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Andrzej Melezini
Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I GSK 2635/18 - Wyrok NSA z 2022-06-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 8, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] września 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz strony skarżącej N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. kwotę 697,00 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:
1. W dniu [...] maja 2016 r. N. G. E. A. Sp. z o. o. Sp.k. w B. (zwana dalej: "Spółką") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2016 r.
2. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...]odmówił Spółce przyznania przedmiotowej płatności na 2016 r., wskazując m.in. na przepis art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, poz. 549, z póżn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
3. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł.decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny przedmiotowej sprawy oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania administracyjnego i ustalił, że Spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wyjaśnił, że Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C - 367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https:// curia. europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013 r.,
w sprawie C - 434/12 Słynczewa siła (CURIA), który odnosi się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 - to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W wyroku w sprawie C - 434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach istnienia elementu obiektywnego do organu należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
W ramach oceny elementu subiektywnego, w wyniku analizy zgromadzonego materiału organ odwoławczy ustalił, że P.Ś., E. Ś. (żona P. Ś.), M. G. oraz A. G. (żona M.G.) wspólnie utworzyli kilkadziesiąt spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek z ograniczoną odpowiedzialnością spółek komandytowych, powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo. Ponadto ustalono, że P. R. E. Sp z.o.o. Sp. k. powstała z przekształcenia P. R. G. E. A. – P. Sp, z o. o. Sp. k. zarejestrowanej w dniu [...] maja 2016 r., której wspólnikami byli M.G.oraz E.Ś.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. ustalił, że P. Ś. ubiegał się o przyznanie płatności na 2016 rok jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek
z o. o. w 12 podmiotach, E. Ś., tj. żona P. Ś. ubiegała się o przyznanie płatności na 2016 rok jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o. o. w 3 podmiotach, M. G.ubiegał się o przyznanie płatności na 2016 rok jako osoba fizyczna oraz dodatkowo jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o. o. w 14 podmiotach, a A.G., tj. żona M. G. ubiegała się o przyznanie płatności na 2016 rok jako wspólnik spółek komandytowych lub wspólnik spółek z o. o. w 4 podmiotach.
W ocenie organu odwoławczego o istnieniu elementu subiektywnego świadczy również data założenia przez wskazane osoby przedmiotowych spółek. W przypadku 12 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością spółek komandytowych jest taka sama, tj. [...] kwietnia 2012 r., co mogło być zdaniem organu, bezpośrednio związane, m. in. z przepisami ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach
w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw.
Poza tym organ odwoławczy wskazał, że analiza adresów siedzib przedmiotowych spółek również wykazała swoistego rodzaju powiązanie. Ustalono, że spośród 18 spółek 11 spółek jest zarejestrowane pod tym samym adresem, tj. A. [...] w B., 3 spółki są zarejestrowane pod adresem:
ul. H. [...] lok. [...] w B., 3 spółki są zarejestrowane pod adresem: ul. S. [...] lok. [...] w B., a jedna spółka ma swoją siedzibę pod adresem: ul. S. [...]lok. [...] w B. Wszystkie podmioty wskazują ten sam numer telefonu kontaktowego, a 9 spośród 18 spółek ubiegających się
o przyznanie płatności na 2016 rok posługuje się tym samym adresem e - mail do korespondencji.
Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł również, że
z danych zawartych w KRS wynika, że przedmiot działalności spółek jest taki sam lub bardzo zbliżony, tj. przedmiotem działalności 13 spółek (G. E. P. – E. (Sp.zo.o. Sp. komandytowa, G. E. N. Sp.zo.o. Sp. k., B. G. E. E. – R. Sp. zo.o. Sp. k., G. E. Eko - Rol Sp. zo.o. Sp. k., B.D. G. E. E. P. Sp. zo.o. Sp. k., B.G. E.E. – P. Sp.zo.o. Sp. k., B.D. G.E.E. – P. Sp. zo.o. Sp. k., G. E. A. Sp. zo.o. Sp. k., G. E. E. –P. Sp. zo.o. Sp. k., N. G. E. A. Sp. zo.o. Sp. k., N. G. G.E. A. Sp. zo.o. Sp. k.) jest 01.1 - uprawy rolne inne niż wieloletnie, 01.29.Z - uprawa pozostałych roślin wieloletnich, 01.42.Z - chów hodowla pozostałego bydła i bawołów, 01.43.Z - chów i hodowla koni i pozostałych zwierzą koniowatych, 01.45.Z - chów i hodowla owiec i kóz, 01.49.Z - chów i hodowla pozostałych zwierząt, 01.50.Z - uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt, a w kolejnych 4 spółkach (R. G. E. A. Sp. zo.o. Sp. k., R. G.E.A. – P. Sp. zo.o. Sp. k., P.R. E.Sp. zo.o. Sp. k. i R. G. E. N. Sp. zo.o.
Sp. k.) oprócz przedmiotu działalności takiego samego jak w przypadku 13 spółek, został dodany jeszcze jeden rodzaj, tj. 01.6-działalność usługowa wspomagająca rolnictwo i następująca po zbiorach.
W ocenie organu odwoławczego powiazanie osobowe pomiędzy wskazanymi osobami i poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w procesie pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Wskazane podmioty są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ podniósł, że powiązania organizacyjne pomiędzy wskazanymi osobami oraz utworzonymi przez nich spółkami przejawiają się m.in. w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek ewidencyjnych przenoszenia posiadania działek rolnych. Poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne podmioty i samą Skarżącą, przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych są umowy poddzierżawy (wykazane w tabeli 2 decyzji organu I instancji), gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji słusznie stwierdził, że P. Ś., E. Ś., M. G., A. G. oraz 18 utworzonych przez nich spółek winno traktować się jako jeden podmiot. Żadna ze wskazanych osób i utworzonych przez te osoby spółek nie przedstawiła, pomimo umożliwienia przez organ I instancji dokonania tej czynności (wezwanie
z dnia[...]kwietnia 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r.), dowodów na samodzielne prowadzenie działalności rolniczej.
Złożone w toku postępowania administracyjnego faktury VAT (wykazane w tabeli 8 decyzji organu I instancji) potwierdzają, że praktycznie jedynym odbiorcą zebranych plonów była skarżąca Spółka, której wspólnikami są P. Ś. i M. G.
Ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek zo.o. lub spółek zo.o. spółek komandytowych nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, uzasadnionej okoliczności formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.
Zdaniem Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR utworzenie wielu podmiotów pozwoliło P. Ś., E. Ś., M. G. i A. G. na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących nie tylko przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), płatności rolnośrodowiskowych (PROW 2007 - 2013) ale również płatności rolno - środowiskowo - klimatycznych (PROW 2014 - 2020).
Organ odwoławczy podniósł, że z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że szacunkowa kwota jednolitej płatności obszarowej, łączna kwota szacunkowych płatności bezpośrednich, płatność dodatkowa oraz płatność ONW, byłaby niższa gdyby o przyznanie ww. płatności na 2016 r. ubiegał się
1 podmiot.
Powyższe okoliczności, w ocenie organu odwoławczego, w sposób jednoznaczny potwierdzają, że stworzenie przez P. Ś., E. Ś., M. G., A. G. oraz 19 spółek, których wspólnikami sztucznych warunków w celu zmaksymalizowania wysokości otrzymanych płatności
4. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. - zasady obiektywizmu, poprzez zinterpretowanie wszelkich niejasności i niedopowiedzeń na niekorzyść podmiotu, nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie ustosunkowanie się do wyjaśnień Skarżącej, zinterpretowanie wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie iż Skarżąca stworzyła sztuczne warunki uzyskania pomocy, rezultatem czego była odmowa płatności na 2016 r.;
b) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezasadne przyjęcie stworzenia- sztucznych warunków pomimo, że Skarżąca jest faktycznym użytkownikiem działek objętych wnioskiem i prowadzi na nich działalność rolniczą, w tym podejmuje decyzje dotyczące gospodarstwa i czerpie korzyści, a ponadto fakt korzystania z zewnętrznych usług nie jest przesłanką nieprowadzenia działalności rolniczej;
c) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji w przypadku tożsamych stanów faktycznych i prawnych;
d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz nie uchyleniu decyzji organu I instancji w całości i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organom l instancji, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a pominięty przez organ materiał dowodowy oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
e) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wydanej decyzji, poprzez pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na brak celowości działania Skarżącej,
w szczególności faktu, że Skarżąca spółka powstała przed wprowadzeniem zasady modulacji i degresywności płatności, a zatem jej utworzenie nie miało na celu obejścia przepisów i tym samym nie zaistniał subiektywny czynnik niezbędny dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;
2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie § 2 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczonymi naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364), poprzez bezpodstawną odmowę przyznania wnioskowanych płatności w sytuacji spełnienia wszystkich formalno-prawnych warunków;
b) naruszenie art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez niezastosowanie powyższych przepisów, w sytuacji kiedy organ dopuścił się nieprawidłowości podczas ustalania zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, jak również błędnie ocenił materiał dowodowy;
c) naruszenie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie na skutek błędnego uznania, że w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w latach 2011-2012 powiązanych ze sobą, w ocenie organu spółek tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych i poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - Skarżącej spółce kwoty płatności bezpośrednich podczas gdy w rzeczywistości podmioty te utworzono przed datą wprowadzenia; degresywnych płatności (2014 r.)
i nie miał miejsca podział gospodarstwa, ale obejmowanie nowych gruntów w wyniku wygrywanych przetargów na dzierżawę gruntów Skarbu Państwa, a ponadto działania Skarżącej nie stoją w sprzeczności z celami systemu wsparcia unijnego;
d) naruszenie art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania, wobec bezpodstawnego zakwestionowania prowadzenia działalności rolniczej przez Spółkę na tej podstawie, że korzysta ona z usług zewnętrznych i zbywa płody rolne podmiotom powiązanym osobowo, podczas gdy te elementy nie decydują o statusie użytkownika gruntów rolnych.
5. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.
6. Pismem procesowym z dnia 24 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Spółki ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargę. Podniósł, że NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3133/17 stwierdził, że kwestia formalnej organizacji danego podmiotu (jego tworzenie, podział i znoszenie) oraz posiadanego przez tenże podmiot/podmioty gospodarstwa rolnego pozostaje poza zakresem oceny organów i sądów administracyjnych.
Wskazał, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta- a właściwie spółkę, których gospodarstwo przejął, ale i podmiotów tworzących te spółki w ewentualnym celu uzyskania korzyści.
O tym, że cele te były, są i w przyszłości będą realizowane, świadczą zdaniem strony skarżącej, następujące dowody: (-) decyzje administracyjne Kierownika BP ARiMR w B. o przyznaniu wsparcia finansowego za lata 2009-2015 (płatność obszarowa, ONW, rolnośrodowiskowa, rolno-środowiskowo-klimatyczna); (-) opinie N. i B. Parku Narodowego; (-) decyzja o przyznaniu G. E.P.-E. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 oraz wypłaceniu tych środków (decyzja z dnia [...] października 2016r.; (-) przyznanie zaliczki G. E. N. Sp. z o.o. Sp. k. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za rok 2016 oraz wypłacenia tych środków; (-) przyznanie zaliczki G.E. E.-P. Sp. z o.o. Sp. k. jednolita płatność obszarowa za rok 2016 oraz wypłacenie tych środków w dniu [...] października 2016 r.; (-) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu (w tym wizytacje terenowe) przeprowadzone w latach 2009-2015 - wskazujące na samodzielne prowadzenie gospodarstw rolnych przez wszystkie powiązane podmioty - organ nigdy nie zarzucał nieprawidłowości w tym zakresie; (-) odrębne rachunki bankowe wszystkich podmiotów; (-) projekty decyzji pozytywnych oraz notatki służbowe pracowników Biura Powiatowego ARiMR z lipca 2017 r. odnośnie płatności na rok 2016, tj. o działaniu na wyraźne polecenie Kierownika M. N. w zakresie ustalenia sztucznych warunków. Poza tym wskazano na: czeklistę w zakresie kontroli administracyjnej z dnia [...] sierpnia 2017 r. i [...] września 2017 r. oraz zaświadczenie nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r.
Pełnomocnik podniósł również, że 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenach dwóch Parków Narodowych (B. i N.). Wskazane 20 podmiotów, poza gospodarstwem rolnym E. Ś., prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch wskazanych Parków Narodowych. Przyjęcie stanowiska organów, prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia tezy, że to Parki Narodowe (Skarb Państwa) są współodpowiedzialne za sugerowane przez organ stworzenie sztucznych warunków.
Strona skarżąca podniosła, że potwierdzeniem tego, iż nie doszło do jakiegokolwiek podziału gospodarstw (M. G., P. Ś. u skarżącej Spółki na mniejsze jest tabela nr 1 (numery producentów rolnych) oraz tabela nr 2 (zestawienie wnioskowanych powierzchni w latach 2009-2016). Wskazała, ze powierzchnie deklarowane w 2009 r. i 2010 r. przez ww. podmioty nie mogły powstać w wyniku jakiegokolwiek podziału któregokolwiek z podmiotów. Grunty deklarowane przez ww. podmioty były nabywane niezależnie w różnych latach w wyniku przetargów od Parków Narodowych i na podstawie umów z osobami prywatnymi. Zatem, w ocenie pełnomocnika, nie jest prawdą, że doszło do jakiegokolwiek podziału jednego gospodarstwa.
Poza tym strona skarżąca zaznaczyła, że powołane podmioty w związkuz tym, że zaczęły składać wnioski w okresie 2009-2010, nie mogły mieć wiedzy na temat tego, że w 2015 r. prawodawca wprowadzi jakiekolwiek ograniczenia i jaki one będą miały kształt. Pozostałe podmioty/spółki (18) , wnioski o płatność ONW zaczęły dopiero składać w 2015 r., kiedy maksymalna powierzchnia do dopłat wynosiła 75 ha- chociaż powstały w czasie, kiedy limit był większy, tj. do 300 ha i w tym czasie o płatność ONW się nie ubiegały.
Zdaniem pełnomocnika pozbawione logiki i sensu jest z jednej strony działanie organu zmierzające do unicestwienia podmiotów "sztucznie funkcjonujących", a z drugiej strony nakazywanie, aby dalej działały i użytkowały grunt w celu dochowania zobowiązania. Podmiot składający wniosek zaciągnął bowiem pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe lub ONW.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna.
4. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że w sprawie doszło do stworzenia przez Skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji (zwłaszcza w kontekście rozwiązań wspólnotowych) płatności, o które ubiegała się Spółka.
Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95. Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ).
Prawodawstwo unijne zawiera normy odnoszące się do przypadków obchodzenia prawa, wprowadzając sankcje w postaci przyznania płatności w zmniejszonym wymiarze, zwrotu przyznania płatności przyznanej oraz odmowy przyznania płatności. Normę, o której mowa w ostatnim z wymienionych przypadków, zawiera art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013. Zgodnie z jego treścią, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.
Wykładni pojęcia "sztucznych warunków" dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Co prawda wyrok odnosi się do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, ale poddawana wykładni norma prawna jest zbliżona z zastosowanym przez organy art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013.
Trybunał uznał, że artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
W uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia Trybunał wskazał również, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione poprzez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05 Vonk Dairy Products, Zb.Orz. s. I-239, pkt 31, pkt 33).
Jednakże Trybunał również orzekł, że nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia (zob. wyrok z dnia 21 stycznia 2006 r. w sprawie C-255/02 Halifax i in., Zb.Orz. s. I-1609, pkt 75). To z całości elementów obiektywnych sprawy głównej powinno wynikać, że podstawowym celem wybranych sposobów realizacji rozpatrywanych projektów inwestycyjnych jest wypłata pomocy z systemu wsparcia przy wykluczeniu jakiegokolwiek innego uzasadnienia powiązanego z celami wspomnianego systemu.
Trybunał uznał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.
5. Dokonując analizy wydanego przez Trybunał wyroku należy uznać, że aby można było mówić o zaistnieniu w sprawie sztucznych warunków organ jest zobowiązany: (1) zweryfikować obiektywne okoliczności danego przypadku pozwalające na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) zweryfikować obiektywne dowody pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.
Przy czym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę pragnie jednoznacznie podkreślić, że w ramach weryfikowania, kontrolowania i analizowania zaistnienia obiektywnych okoliczności i dowodów popierających te okoliczności organ powinien udowodnić, że Skarżąca ubiegająca się o skonkretyzowaną płatność zamierzała tylko i wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu.
Biorąc pod uwagę sankcyjny charakter art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, na podstawie którego prowadzone jest całe postępowanie i niekwestionowane uprawnienie organów do odmowy przyznania płatności, przez co pozbawienie możliwości uzyskiwania powszechnie obowiązujących dopłat organ prowadzący tego typu postępowanie, które ma charakter wielopłaszczyznowy i wielowątkowy, powinien wykazać się nadzwyczajną starannością, a dowody zebrane w tym postępowaniu w sposób bezsprzeczny powinny udowadniać postawioną przez organy tezę.
W ocenie Sądu organ administracji w kontrolowanej sprawie: (1) nie wykazał aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, (2) dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pragnie jednocześnie podkreślić, że w żaden sposób nie kwestionuje zebranego materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Przedstawione przez organ powiązania nie mogą być jednak same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Tym bardziej, że wskazywane powiązania: (1) nie były ukrywane przez podmioty ubiegające się o płatności, (2) były doskonale znane organom wydającym pozytywne rozstrzygnięcia za lata wsteczne, (3) są znane z urzędu Sądowi, który wielokrotnie kontrolował prawidłowość wydanych rozstrzygnięć przez organy wydanych wobec powiązanych podmiotów (4) były, co wynika z załączonych do akt spraw opinii, również znane Dyrektorom Parków Narodowych.
6. Odnosząc się do pierwszej kwestii, tj. braku wykazania, aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia należy stwierdzić co następuje. Przede wszystkim organ, który co prawda wskazuje na poszczególne cele realizowane w danym programie (te cele powinny być określone w aspekcie celów głównych i tematycznych oraz szczegółowych) w żaden sposób w wydanych rozstrzygnięciach nie przedstawił argumentacji przez co nie udowodnił, że w każdej ze spraw (z uwagi na różne cele różnych płatności) działanie Spółki powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia. Co więcej obiektywne okoliczności tego przypadku oceniane w ujęciu historycznym pozwalają w ocenie Sądu na wręcz przeciwne stwierdzenie, tj. że może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia.
Rozważania w tym zakresie przeniosły się co prawda na postępowanie sądowoadministracyjne, ale są one zbyt daleko idące w kontekście wydanych rozstrzygnięć, żeby mogły stać się podstawą do dokonywania oceny ich prawidłowości wydania.
Organ ogólnie w decyzji pierwszej instancji wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa jak wskazuje organ pierwszoinstancyjny ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa.
Organ drugiej instancji natomiast wskazuje w decyzji, że mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do przyznania płatności Spółka w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy, a otrzymanie przez Spółkę pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Po czym organ dokonuje ogólnej oceny na czym miałoby polegać korzystniejsza sytuacja wszystkich podmiotów, które ubiegały się o konkretną płatność w roku 2016.
Zarzuty sformułowane przez organ oscylują również w zakresie odmówienia Spółce statusu rolnika samodzielnie prowadzącego działalność rolniczą (użytkującego zgłoszone do dopłat grunty). Organ przedstawił także w decyzji ogólne wyliczenia związane z szacunkowymi kwotami płatności dla wszystkich podmiotów i dla przypadku, gdyby o płatność ubiegał się jeden podmiot.
7. Pytania jakie rodzą się po ocenie sformułowanych przez organ wniosków w decyzji są następujące. Przede wszystkim zaistnienie jakich obiektywnych przesłanek w 2016 roku spowodowało, że organ odmiennie potraktował wniosek Spółki w kontekście lat wcześniejszych, kiedy Spółka otrzymywała płatności, przez co kwestia prowadzenia działalności rolniczej przez ten podmiot nie była kwestionowana. W tym zakresie nie ma żadnej analizy w decyzjach w ujęciu historycznym w kontekście przyznanych płatności i posiadanych gruntów przez Spółkę.
Powyższe argumenty wydają się być kluczowe w niniejszej sprawie, tym bardziej, że Spółka działała zanim zaczęły obowiązywać przepisy sankcyjne zastosowane przez organ, które wprowadzone zostały w 2014 r. (rozporządzenie UE nr 1306/2013).
Sąd nie znalazł odpowiedzi na pytanie jakie fakty spowodowały, że dopiero w 2016 roku, po wydaniu przez te same organy kilkudziesięciu decyzji wobec poszczególnych powiązanych podmiotów, a także po przeprowadzeniu wielokrotnie różnego rodzaju czynności kontrolnych spowodowało, że wyciągnięto tak daleko idące, sprzeczne w kontekście lat wcześniejszych wnioski.
Niewątpliwie też ocena powyższych okoliczności w zestawieniu z postawieniem zarzutu utworzenia sztucznych warunków jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia.
Organ nie wyjaśnił w wydanych rozstrzygnięciach w żaden sposób problemu wpływu zasady degresywności oraz ograniczeń związanych z modulacją oraz okresów ich obowiązywania co wydaje się kluczowe w niniejszej sprawie, gdyż tereny użytkowane przez Spółkę leżą w obrębie Parku Narodowego.
W kontekście powyższego, pojawia się przy tym zasadnicze pytanie – czy można w jakikolwiek sposób zarzucić celowość działania Spółce w sytuacji, gdy powstała przed wprowadzeniem modulacji i degresywności. Jeśli organ uważa, że można to zobowiązany jest do wykazania argumentacji faktycznej i prawnej na podstawie której tak twierdzi.
Organ nie odniósł się również do kwestii oceny możliwości wystąpienia degresywności na terenach dzierżawionych od Parków Narodowych, które uzyskane zostały w drodze przetargów. Jak wskazuje bowiem pełnomocnik Skarżącej 20 z 21 podmiotów posądzonych przez organ o stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia finansowego, działa na terenie dwóch Parków Narodowych, tj. B. i N.Parku Narodowego i prowadzi swoje gospodarstwa rolne wyłącznie za zgodą dwóch Parków Narodowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżącej, że utrzymanie w mocy wydanych rozstrzygnięć prowadziłoby w konsekwencji do przyjęcia tezy i usankcjonowania okoliczności, że to Parki Narodowe (Skarb Państwa) są współodpowiedzialne za stworzenie sztucznych warunków.
8. W tym miejscu należy odnieść się do drugiej kwestii, tj. dokonanej przez Sąd oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, z której wynika, że dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.
Niewątpliwie rację ma organ, wskazując, że obowiązki nałożone na organ w prowadzonych przezeń postępowaniach mają charakter ograniczony i zmodyfikowany niż te, które oparte są na uregulowaniach zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie też pasywność strony postępowania nie przyczynia się do możliwości pogłębionej analizy materiału dowodowego, który powinien być przez nią przedstawiony.
Należy zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków.
Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z dnia 01 grudnia 2016 r., o sygn. akt II GSK 3581/16).
Niewątpliwie zatem w tego typu sprawach organ powinien odnieść się do wcześniej wydanych rozstrzygnięć i ocenić ich wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Problem prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w tej kategorii spraw jest w ocenie Sądu tym istotniejszy, że zarzut ze strony organów może spowodować wyeliminowanie z prowadzonej specyficznej działalności szeregu podmiotów i może wiązać się z dalszą egzystencją tych podmiotów, zaś spoglądając wstecz – organ wydawał szereg rozstrzygnięć przyznających różnego rodzaju płatności kontrolowanej spółce. Diametralna zmiana stanowiska organu musi zatem być poprzedzona szczegółowym uzasadnieniem przyczyn odstąpienia od dotychczasowej i wieloletniej praktyki.
Organ również w tym aspekcie dowodowo akcentuje mechanizmy związane z tworzeniem podmiotów, które powodują ich multiplikowanie, co zaś ma na celu stworzenie sztucznych warunków. Wskazywane zaś w formie tabelarycznej wyliczenia nie współgrają z informacjami zawartymi w piśmie procesowym Spółki z dnia 24 kwietnia 2018 r.
Organ przede wszystkim w toku prowadzonego postępowania administracyjnego powinien skupić się na ocenie czy ubiegający się o przyznanie skonkretyzowanej płatności zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Tego typu rozważań na próżno doszukiwać się w wydanych rozstrzygnięciach. Z podkreśleniem na ocenę wyłączności uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu.
Swoje spostrzeżenia organ powinien zaprezentować w ujęciu historycznym przy stanie gruntów podmiotów od początku ich funkcjonowania do 2016 r., tym bardziej, że różne podmioty, którym zarzuca się stworzenie sztucznych warunków powstawały w dużych odstępach czasu. W ocenie Sądu należy uwzględnić ów czas i okoliczności powstawania podmiotów, uzyskiwania przez nie gruntów, wnioskowania o płatności w kontekście ograniczeń wprowadzanych w związku z modulacją.
Przedstawione w decyzjach zestawienia obejmują co prawda różne podmioty powiązane, jednak to w przypadku każdego z nich, indywidualnie należy wykazać brak prowadzenia działalności rolniczej, udział w tworzeniu sztucznych warunków oraz konkretne uzyskane tym działaniem korzyści także w ujęciu historycznym. Wyłączenie jednego lub kilku podmiotów z zestawienia może bowiem zmienić obraz całego stanu faktycznego kontrolowanych spraw.
Badając element "podziału gospodarstwa" należy również wziąć pod uwagę sposób uzyskania gruntów przez dany podmiot – dzierżawa, poddzierżawa, przetarg. Organ musi odpowiedzieć na podstawowe dowodowo pytanie - czy uzyskanie gruntów w drodze przetargu może być sposobem tworzenia sztucznych warunków. Wykazanie powyższego jest niezbędne do przypisania woli obejścia przepisów prawa celem maksymalizacji zysków przez kontrolowane podmioty. Przy czym należy podkreślić, że organ w każdej ze spraw powinien zindywidualizować swoje postrzeganie do konkretnego podmiotu i potencjalnych korzyści każdego z tych podmiotów w aspekcie konkretnej płatności.
W sprawie niewątpliwie też istniała możliwość pogłębienia zebranego, skromnego w kontekście charakteru sprawy materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności.
Organ w tym względzie unika poczynienia jakichkolwiek uwag.
W rozpoznawanej sprawie w kontekście kwestionowania działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę brak też wykazanych w aktach sprawy indywidualnych działań organów poza biurem jak chociażby oględziny na miejscu.
Sąd ma również uwagi w kontekście poczynania Spółki w kontekście próby pozyskania informacji od organów. Strona takiego postępowania nie może zasłaniać się tajemnicą przedsiębiorstwa czy ochroną dóbr osobistych. Przekazywane organom informacje mogą być niewątpliwie poddane procesom anonimizacji. Jednak to strona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym winna wykazać swój czynny udział, bowiem w przeciwnym razie, narazi się na to, że organ będzie zmuszony wyciągnąć wnioski włącznie na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego – pozyskanego w drodze samoistnie przeprowadzonych czynności dowodowych.
Biorąc powyższe pod uwagę, oraz fakt, że to na organie ciąży obowiązek wykazania utworzenia sztucznych warunków w ocenie Sądu w sprawie doszło nie tylko do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013, ale też prawa procesowego w sposób mogący mieć istotne znaczenie w kontekście rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy w postaci braku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 562) oraz art. 8 (zasady zaufania), art. 107 § 3 (obligatoryjne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji) Kodeksu postępowania administracyjnego.
9. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy muszą zatem wziąć pod uwagę wszystkie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku spostrzeżenia Sądu, w tym zobowiązane będą przede wszystkim ustalić, czy w sprawie istnieją dowody na samodzielnie prowadzoną działalność przez jakikolwiek z podmiotów i czy istnieją dowody świadczące, że podmioty powstały oraz uzyskiwały grunty tylko i wyłącznie w celach ominięcia modulacji, czy multiplikowanie i wyodrębnianie podmiotów ma na celu tylko i wyłącznie pozyskanie w każdym z przypadków większych dopłat. Pojawia się też pytanie czy wszystkie podmioty rzeczywiście uczestniczyły w ewentualnym tworzeniu sztucznych warunków czy też może tylko część z nich. To, że wszystkie podmioty są powiązane wcale nie świadczy, że celem wszystkich podmiotów mogła być chęć uczestnictwa w tworzeniu sztucznych warunków.
Trzeba w tym kontekście podnieść, że tut. Sąd wyrokami z dnia 11 kwietnia 2018 r. w sprawach I SA/Bk 89/18, I SA/Bk 90/18 i I SA/Bk 91/18 uchylił decyzje dotyczące firmy Bioserwis Sp. z o.o.
Organ zobowiązany będzie również do jednoznacznego sprecyzowania swojego stanowiska w ujęciu faktycznym i prawnym dotyczącego zakresu degresywności i modulacji płatności w kontekście każdej ze spraw.
Organ musi również w sposób jednoznaczny wyjaśnić, takie kwestie jak: czy w kontekście wszystkich powiązanych podmiotów można mówić, że faktycznie funkcjonowało jedno gospodarstwo, kto faktycznie prowadził działalność rolniczą, jak poszczególne podmioty nabywały grunty (element podziału), jakie korzyści wynikały ze zgłaszania określonej powierzchni przez poszczególne podmioty, czy korzyści te były wyłącznym celem takiego ukształtowania struktury podmiotów i gruntów.
Sąd tym samym nie przesądza o istnieniu bądź nieistnieniu w sprawie sztucznych warunków – wskazując jedynie, że w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w tym wyroku TSUE i występujących w sprawie szeregu wątpliwości, materiał dowodowy zaprezentowany przez organy jest daleko odbiegający od możliwości wykluczenia od ubiegania się o dofinansowanie działalności przez Spółkę ze środków unijnych.
10. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Powołane przepisy stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)), a także gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Sąd stosuje też przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
11. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji Sąd zasądził na rzecz strony Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 697 zł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Skarżąca wpłaciła 200 zł tytułem wpisu sądowego oraz 17 zł opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa radcy prawnemu; koszty pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł zostały ustalone na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.).