VIII SA/Wa 205/22

VIII SA/Wa 205/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Marek Wroczyński /przewodniczący/
Sławomir Fularski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 178/23 - Wyrok NSA z 2024-03-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 305
art. 61ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 i art. 60 pkt 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 1943
art. 90 ust. 3d
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Centrum Kształcenia [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2021r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą
w K. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: Kolegium, SKO, organ odwoławczy) z 22 grudnia 2021 r., znak: [...], która zapadła w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W 2015 r. M. W. (wtedy S.) jako organ prowadzący otrzymała z budżetu Gminy Miasta R. dotację na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego [...] w R., Szkoły Policealnej [...] w R. oraz Medycznej Szkoły Policealnej [...] w R..
W terminie od 20 stycznia 2020 r. do 31 lipca 2020 r. kontroli poddano prawidłowość wykorzystania ww. dotacji oświatowej za rok 2015 w Liceum Ogólnokształcącym [...] dla Dorosłych w R., Medycznej Szkole Policealnej [...] w R. i Szkole Policealnej [...] w R., dla których organem prowadzącym była w 2015 r. osoba fizyczna – M. W. (wtedy S.), a od 22 lipca 2020 r. jest osoba prawna - Centrum Kształcenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Do jej reprezentowania zgodnie z zapisem w Krajowym Rejestrze Sądowym uprawniony jest jednoosobowy zarząd - Prezesem zarządu jest M. W..
Po przeanalizowaniu złożonych w sprawie dokumentów sporządzono w dniu 17 lipca 2020 r. protokół z kontroli. Ustalono w nim, że w 2015 r. ówczesny organ prowadzący otrzymał z budżetu Gminy Miasta R. na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego [...] dla Dorosłych w R., Szkoły Policealnej [...]
w R. oraz Medycznej Szkoły Policealnej [...] w R. dotację w łącznej kwocie 582 069,00zł (z czego na prowadzenie LO - 60 427,00 zł, SP -147 388,00 zł oraz MSP - 374 254,00 zł). Zgodnie ze złożonym przez Dyrektora Oddziałowego Szkół [...] w R. w dniu 15 stycznia 2016 r. rozliczeniem dotacji oświatowej otrzymanej z budżetu Miasta R. na uczniów ww. szkół za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. dotacja została wykorzystana i rozliczona w pełnej wysokości.
Zgodnie z wynikami kontroli przedstawionymi w ww. protokole ustalono, że kwota dotacji otrzymanej łącznie dla ww. szkół w 2015 r., tj. 581 867,54 zł została
w wysokości 179 310,38 zł wydatkowana zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm. oraz tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: "u.s.o."), natomiast w wysokości 402 557,16 zł podlega do zwrotu jako wydatkowana niezgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.
Decyzją z 14 września 2021 r., znak: [...] Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji, Prezydent), działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 67 oraz art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 6 pkt 1 i art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.), art. 90 ust 3d u.s.o. oraz art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 30 września 2019 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, niepublicznych szkół i placówek oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania
i wykorzystywania, w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie
z przeznaczeniem w 2015 r. - zobowiązał Centrum Kształcenia [...] Sp.
z o.o. z siedzibą w K. - organ prowadzący na terenie Gminy Miasta R. Liceum Ogólnokształcące [...] dla Dorosłych w R., Medyczną Szkołę Policealną [...] w R. i Szkołę Policealną [...] w R. - do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 372 116,14zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanych począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego tj.:
- 27.02.2015 r. dla kwoty 11.095,38 zł,
- 31.03.2015 r. dla kwoty 11.095,38 zł,
- 30.04.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 29.05.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 30.06.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 31.07.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 31.08.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 30.09.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 30.10.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 30.11.2015 r. dla kwoty 36.291,89 zł,
- 15.12.2015 r. dla kwoty 48.494,88 zł,
do dnia zapłaty, nakazując dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji na rachunek bankowy Gminy Miasta R..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że w podziale dla poszczególnych szkół kwota podlegająca zwrotowi rozkłada się w następujący sposób:
- 42.359,40 zł jako kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie Liceum Ogólnokształcącego [...] w R.. Kwotę tę stanowi w całości wynagrodzenie organu prowadzącego w wysokości 42.344,40 zł jako kwota nienależycie udokumentowana oraz 15,00 zł jako kwota nieudokumentowana;
- 258.137,28 zł - jako kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie Medycznej Szkoły Policealnej [...] w R.. Kwotę tę stanowi
w całości wynagrodzenie organu prowadzącego w wysokości 245.949,30 zł jako kwota nienależycie udokumentowana oraz łączna kwota 12.187,98 zł jako kwota nieudokumentowana,
- 102.060,47 zł - jako kwota wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem na prowadzenie Szkoły Policealnej [...] w R.. Kwotę tę stanowi w całości wynagrodzenie organu prowadzącego w wysokości 102.060,47 zł jako kwota nienależycie udokumentowana.
Na kwotę podlegającą do zwrotu zgodnie z protokołem kontroli przypadała łączna kwota w wysokości 12.202,99 zł - dla której nie przedłożono dokumentów księgowych oraz druga kwota wydatków, łącznie 390.354,17 zł - wynagrodzenie organu prowadzącego, który sprawował funkcje dyrektora w szkołach radomskich, tj. M. S. jako kwota nienależycie udokumentowana. Zdaniem kontrolujących przedłożona dokumentacja, zarówno dydaktyczna, jak i finansowa, nie posiadała śladów wykonywania pracy przez M. S., jedynym śladem są trzy umowy o pracę zawarte z pracownikami, które M. S. zawarła jako pracodawca. Wobec tego organ dotujący uznał w całości wynagrodzenie organu prowadzącego, pełniącego funkcję dyrektorów szkół, jako wydatki co do których nie przedstawiono dowodów ich poniesienia.
Po przenalizowaniu zebranych dokumentów w sprawie, w tym przesłuchaniu
w charakterze świadków trzech osób, organ I instancji zmienił swoje ustalenia zawarte w protokole kontroli oraz wcześniejszej decyzji (sprawa była uprzednio przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Organ ten uznał, że wynagrodzenie M. W., rozliczone z pobranej dotacji, nie zostało ustalone w wysokości adekwatnej do faktycznie wykonywanych czynności i dokonał własnego wyliczenia racjonalnej - w ocenie organu - wysokości takiego wynagrodzenia, przy uwzględnieniu zakresów obowiązków M. W. i dwóch pozostałych dyrektorów szkół. Organ I instancji ostatecznie ustalił, że kwotą podlegającą do zwrotu jako wydatkowaną niezgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. jest kwota w wysokości 372.116,14 zł.
Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją organu I instancji, wnosząc
w odwołaniu o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów tj.:
- art. 70 §1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 u.f.p., w związku z tym, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za rok 2015 przedawniło się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym M. W. pobrała dotację, tj. z dniem 31 grudnia 2020 r.;
- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów;
- art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 36 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez uznanie, że dotacja nie mogła być wykorzystana na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę M. W., podczas gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły, a z przedstawionych dokumentów wynika, że wykonywała ona czynności zastrzeżone do kompetencji dyrektora, będąc jednocześnie organem prowadzącym szkoły.
Rozpoznając odwołanie Kolegium, wskazaną na wstępie decyzją z 22 grudnia 2021 r., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, SKO wskazało, że w toku postępowania ustalono, że M. W. pobierała miesięczne wynagrodzenie za pełnienie funkcji dyrektora liceum, funkcji dyrektora szkoły policealnej i funkcji dyrektora szkoły medycznej - w łącznej kwocie 39.361,44 zł brutto miesięcznie. Z kolei M. L. za swoją pracę jako dyrektor dydaktyczny trzech szkół w R. pobierała, zgodnie z umowami o dzieło, wynagrodzenie miesięczne w wysokości 659 zł brutto, a od września - 879,12 zł. Natomiast E. R. za pełnienie funkcji dyrektora oddziałowego pobierała wynagrodzenie miesięczne w wysokości 2.344,52 zł brutto. Tym samym wynagrodzenie M. W. w odniesieniu do łącznego wynagrodzenia dwóch pozostałych dyrektorów w skali miesiąca jest o 12,82 razy wyższe. Ogólna kwota wynagrodzenia M. W. stanowi natomiast 67 % całkowitej kwoty dotacji wypłaconej w 2015 r. dla wszystkich trzech szkół [...] Edukacja w R..
SKO przytoczyło brzmienie art. 60 pkt 1, art. 67 oraz art. 252 ust. 1 u.f.p., jak
i art. 90 ust. 3d u.s.o. Dalej przywołało treść art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, szczegółowo opisując rozbieżne linie orzecznicze odnoszące się do określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia do zwrotu dotacji, jak i odniosło się do orzecznictwa dotyczącego daty stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 252 ust. 1 u.f.p. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie moment wyznaczający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia należy określić w powiązaniu
z datą doręczenia protokołu kontroli, co nastąpiło w niniejszej sprawie w 2020 r. Tym samym, zarzut przedawnienia uznało za niezasadny. Stwierdziło, że za moment wyznaczający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia należy przyjąć ostatni dzień
z 15-dniowego terminu do zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, który to termin został wskazany w przekazanym stronie protokole kontroli.
Odnosząc się do oceny zasadności wydatków z przekazanej dotacji przeznaczonych na wynagrodzenie M. W., Kolegium stwierdziło, że wynagrodzenie to zostało określone na poziomie nie dającym się pogodzić z zakresem czynności wykonywanych przez M. W.. Zauważyło, że z zeznań I. K. – Ż. czynności M. W. ograniczały się do zlecenia [...] Sp. z o.o. wykonania całości obsługi kadrowej, płacowej i księgowej. W zeznaniach tych mowa jest również o audytach działalności szkół - pierwszy z nich miał się odbyć w 2016 r. Z kolei z zeznań E. R. wynika, że to ona właśnie odpowiadała za organizację całego "oddziału" w R.. SKO zauważyło, że zakres czynności wykonywanych przez E. R. jest szeroki i obejmuje w zasadzie wszystkie czynności związane z prowadzeniem szkoły, w tym: zapewnianie dobrej kadry dydaktycznej, odpowiedzialność za sprawozdania finansowe, przekazywanie do biura rachunkowego odpowiedniej dokumentacji, zatrudnianie pracowników biurowych
i dbanie o dobre relacje między pracownikami a nauczycielami, nadzór i szkolenie działu obsługi klienta, składanie sprawozdań i raportów do GUS i SIO, organizowanie egzaminów zawodowych, dbanie o nabór słuchaczy i wizerunek szkoły, reprezentowanie szkół przed Kuratorium i Okręgową Komisją Egzaminacyjną, kontrola dzienników, pełnienie funkcji przewodniczącego Ośrodka Egzaminacyjnego
w przypadku egzaminów zawodowych, jak i matur. Natomiast, co wynika z zeznań M. L., wykonywała ona czynności pod nadzorem E. R., a w ramach tych czynności pełniła m.in. nadzór pedagogiczny nad pracą nauczycieli, opracowywała plany, prowadziła odpowiednie rejestry, zajmowała się wraz z E. R. zakupem pomocy dydaktycznych, opracowywała dzienniki, arkusze ocen, grafiki programowe, siatki godzin. Na podstawie zeznań świadków wywiedziono, że czynności M. W. sprowadzały się do ogólnie pojętego nadzoru nad pracą E. R. i M. L., przy czym samym sporządzeniem wszelakiej dokumentacji, kompleksową organizacją działalności trzech szkół w R., kontaktami z organami w postaci Kuratorium i Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej zajmowały się E. R.
i M. L..
Jak zauważyło Kolegium, świadkowie wskazują na czynności wykonywane przez M. W. w postaci czuwania nad prawidłowością pracy szkół, zlecaniu audytu (pierwszy audyt miał miejsce w 2016 r.), organizowania szkoleń dla pozostałych dyrektorów (E. R. i Pani M. L. - jak zeznaje świadek M. L. w ciągu roku miały miejsce dwa szkolenia), sprawdzanie ilości szkól i frekwencji (którymi to czynnościami notabene zajmowały się też E. R. i M. L., czy też firma zewnętrzna, tj. [...]Sp. z o.o.), nadzorowania poprawności wpisów do dzienników, podejmowanie ostatecznych decyzji w sprawie wynajmu, negocjacji cen, interesowania się na bieżąco działalnością szkół.
Kolegium, oceniając zeznania świadków w powiązaniu z materiałem dowodowym sprawy, stwierdziło, że czynności które miały być wykonywane przez M. W. są w znakomitej części powieleniem czynności wykonanych już wcześniej, czy też przez biuro rachunkowe, czy też przez pozostałych dyrektorów szkół. Stwierdziło także, że w kwestii organizacji pracy trzech szkół na terenie R. największy zakres czynności spoczywał na E. R. i czynności te dotyczyły całego spektrum działalności tych szkół. Kolegium dostrzegło, że Małgorzata Wywiał mogła wykonywać czynności ogólnie pojętego nadzoru nad pracą pozostałych dyrektorów, jednakże nie znajduje uzasadnienia tak rażąca różnica wynagrodzeń M. W. i E. R.. W ocenie SKO, wynagrodzenie organu prowadzącego powinno być ustalone
w sposób racjonalny, jest ono bowiem faktycznie finansowane ze środków publicznych. W realiach niniejszej sprawy, brak jest takiej racjonalności w stosunku do poziomu wynagrodzenia M. W..
Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że wynagrodzenie M. W. w odniesieniu do łącznego wynagrodzenia obydwu pozostałych dyrektorów w skali miesiąca było kilkanaście razy wyższe, przy czym ogólna kwota wynagrodzenia przyznanego samej sobie przez M. W. stanowi 67% całkowitej kwoty dotacji wypłaconej w 2015 r. dla trzech szkół na terenie R..
W takim stanie sprawy dotacja wypłacona w 2015 r. służyła głównie finansowaniu wynagrodzenia M. W., co nie powinno mieć miejsca.
SKO stwierdziło, za organem I instancji, że pewna kwota dotacji mogła być przeznaczona na finansowanie wynagrodzenia M. W., jednakże kwota ta nie powinna być oderwana od faktycznie wykonywanych czynności. W ocenie Kolegium, Prezydent w sposób prawidłowy dokonał wyliczeń takiej kwoty, przy czym wyliczenie to oparł na konkretnych zmiennych, szczegółowo uzasadniając przyjęcie sposobu wyliczenia. Organ I instancji nie dokonał tym samym tego wyliczenia w sposób dowolny.
Pismem z 16 lutego 2022 r. skarżąca wniosła skargę na ostateczne
w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Autor skargi zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:
1) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji podczas, gdy decyzja powinna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne umorzone;
2) art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 u.f.p., tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nie stwierdzenie, że zobowiązanie do zwrotu dotacji za 2015 r. przedawniły się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym M. W. pobrała dotację, tj. z dniem 31 grudnia 2020 r.;
3) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez ustalenie wysokości wynagrodzenia M. W. w sposób dowolny, podczas gdy wynagrodzenie organu prowadzącego nie było limitowane przez ustawę;
4) art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 36 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, tj. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że dotacja nie mogła być wykorzystana na wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę M. W. w wysokości ustalonej przez organ prowadzący w drodze uchwały, podczas gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły, a z przedstawionych dokumentów wynika, że wykonywała ona czynności zastrzeżone do kompetencji dyrektora będąc jednocześnie organem prowadzącym szkoły i ograniczenia prawa organu prowadzącego pełniącego jednocześnie funkcję dyrektora do wynagrodzenia, podczas gdy wynagrodzenie organu prowadzącego nie było limitowane przez ustawę.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że wynikający z art. 70 § 1 O.p. pięcioletni termin przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności - w przypadku wykorzystania środków niezgodnie
z przeznaczeniem - rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez dotowany podmiot. W takim terminie powinna zostać wydana i doręczona decyzja będąca podstawą zwrotu dotacji. Termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Zdaniem strony, nie bez znaczenia dla oceny przedawnienia zobowiązania pozostaje data doręczenia niniejszej decyzji, tj. 17 stycznia 2022 r. Z tą datą zatem decyzja została wprowadzona do obrotu i według tej daty powinna zostać dokonana ocena przedawnienia zobowiązania.
Dalej strona podniosła, że M. W. jako osoba prowadząca szkołę określiła sposób funkcjonowania szkoły. Sama pełniąc funkcję dyrektor szkoły, który delegował na dalszych dyrektorów kompetencje do zajmowania się szkołą. Nie oznacza to jednocześnie, że wyzbyła się pełnienia obowiązków, czy funkcji. Zdaniem skarżącej, zarówno dokumenty, jak i zeznania świadków wskazują, że M. W. pełniła funkcję dyrektora jako przełożony pozostałych osób pełniących tą funkcję i sprawowała stały nadzór nad ich działalnością we wszystkich sferach. Z powagi wykonywanych obowiązków, jak i odpowiedzialności wynika różnica w wynagrodzeniu dyrektora
i pozostałych osób, które wykonywały tę funkcję. M. W. (wcześniej S.) pełniła funkcję dyrektora i dokonywała m.in. czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego obok M. L. i zasadnie pobierała z tego tytułu wynagrodzenie w określonej wysokości. Zdaniem strony organ całkowicie pomija, że M. W. sprawowała nadzór nad pozostałymi osobami pełniącymi funkcję dyrektora, który to nadzór dotyczył zarówno kwestii pedagogicznych, jak i administracyjnych. Zarówno zeznania świadków, jak i przedłożone dokumenty potwierdzają, wbrew stanowisku organu, że M W pełniła funkcję dyrektora, a nie tylko organu prowadzącego. Pobranie przez M W kwoty wynagrodzenia nie stanowiło wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Dlatego też postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji winno zostać umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu kwestionowana przez stronę decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo ustalił konieczne w sprawie fakty i zastosował właściwe przepisy prawa dla ich oceny.
Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R z 22 grudnia 2021 r. znak: [...], którą Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta z 14 września 2021 r. w sprawie dotyczącej zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za rok 2015 w łącznej kwocie 372.116,14 zł wraz z odsetkami, jak dla zaległości podatkowych.
Należy zauważyć, że kontrolowana sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, które decyzją z 16 kwietnia 2021 r. znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z 10 grudnia 2020 r., znak: [...], którą zobowiązano spółkę do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w łącznej kwocie 402.567,16 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Powodem uchylenia wcześniejszej decyzji było naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 10 K.p.a., jak i konieczność przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postaci przesłuchań świadków, co organ I instancji uczynił.
Poza sporem pozostaje, że osoba fizyczna – M W (wtedy S.) w 2015 r. była organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące [...] dla Dorosłych w R., Medyczną Szkołę Policealną [...] w R. i Szkołę Policealną [...] w R.. Z kolei od 22 lipca 2020 r. tymże organem jest osoba prawna, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (skarżąca). Bezspornym jest także fakt, że ww. szkoły w 2015 r. otrzymały łącznie dotacje oświatowe w kwocie 581.867,54 zł. Tymczasem w toku kontroli prawidłowości wykorzystania środków z dotacji ustalono, że kwota 372.116,14 zł została wydatkowana niezgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.
Spór między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy istotnie skarżąca wykorzystała wskazaną w decyzji kwotę dotacji niezgodnie z przeznaczeniem.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji, tj. wskazywanego w skardze naruszenia art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 60 pkt 7 oraz art. 67 u.f.p.
Wbrew twierdzeniom skargi Kolegium zasadnie przyjęło, że przedawnienie terminu w przedmiocie zwrotu dotacji za 2015 r. nie nastąpiło, jak wskazuje skarżąca,
z dniem 31 grudnia 2020 r.
W niniejszej sprawie Sąd posłuży się argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 300/19, którą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (środki publiczne - kwoty dotacji), nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 9 o.p. zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Natomiast zgodnie
z art. 21 § 1 pkt 1 o.p. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się pewna rozbieżność odnośnie określenia momentu wyznaczającego rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia do zwrotu dotacji. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że ukształtowały się w tym zakresie trzy linie orzecznicze. Pierwsza z nich wskazywała jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę rozliczenia i zwrotu dotacji (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt I GSK 2583/18, z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 351/18). Druga linia orzecznicza wskazywała, że termin przedawnienia mija z upływem pięciu lat licząc od końca roku, na który dotacja była przyznana i w którym była lub miała być wykorzystana (wypłata dotacji) (wyrok WSA w Gliwicach z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 345/17, NSA z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15 z 13 czerwca 2017 r.). Kolejna grupa orzeczeń wskazywała, jako decydującą o rozpoczęciu biegu terminu przedawnienia datę stwierdzenia okoliczności wykorzystania dotacji niezgodnie
z przeznaczeniem, którą należy wiązać z doręczeniem protokołu kontroli (wyrok WSA
w Lublinie z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 1046/17). Sąd w składzie orzekającym podziela powyższy pogląd, który jest tożsamy ze stanowiskiem przedstawionym przez organ odwoławczy.
Drugą istotną kwestią, przy obliczaniu terminu przedawnienia dla zwrotu dotacji, która wymaga zauważenia jest to, że zarówno art. 252 jak i art. 169 u.f.p. nie wyjaśniają, w jakiej formie ma nastąpić owo "stwierdzenie okoliczności", od których rozpoczyna swój bieg termin do zwrotu dotacji. Co może budzić wątpliwości interpretacyjne, chociażby z tego względu, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym (podatkowym) merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy wymaga wydania decyzji. Z drugiej jednak strony niedookreślenie to ma wpływ na szybkość postępowania oraz daje większą swobodę, co do formy i pozwala uznać za "stwierdzenie" przekazanie informacji o konieczności zwrotu dotacji w każdej postaci prawnie dopuszczalnej. Dopiero w razie braku wpłaty w wyznaczonym terminie - ustawodawca przewidział dla załatwienia sprawy formę decyzyjną, choć wyraźnie wskazał jedynie w art. 169 ust. 6 u.f.p. Nie oznacza to jednak braku podstaw prawnych do wydania decyzji określającej zwrot dotacji na podstawie art. 252 u.f.p. W tym wypadku mają bowiem zastosowanie ogólne przepisy postępowania (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p.). Przyjęta przez ustawodawcę bezdecyzyjna forma załatwienia sprawy
(w pierwszej fazie postępowania w sprawie zwrotu dotacji), oparta na dobrowolności wykonania zobowiązania, wydaje się być korzystnym rozwiązaniem.
W stanie kontrolowanej sprawy, dokumentem "stwierdzającym okoliczności", na podstawie którego strona mogła najwcześniej dowiedzieć się o nieprawidłowościach
w wykorzystaniu dotacji był wynik kontroli zawarty w protokole z kontroli z 17 lipca 2020 r., który następnie został doręczony stronie. Zatem, jak słusznie przyjęło Kolegium, za moment, wyznaczający rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia należało przyjąć ostatni dzień z 15 - dniowego terminu do zwrotu dotacji wykorzystanych, niezgodnie
z przeznaczeniem, który to termin w przekazanym stronie protokole został określony jako liczony od dnia otrzymania ww. protokołu. Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się pismo spółki z 2 listopada 2020 r. (dotyczące pisma [...]), stanowiące odpowiedź na ww. pismo organu, przy którym odesłano dwa egzemplarze protokołu kontroli w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za 2015 r. Tak więc, zarówno decyzja organu I instancji, jak i II instancji nie zostały wydane w warunkach przedawnienia.
Z powyżej przytoczonych okoliczności wynika, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia zwrotu należności z tytułu dotacji oświatowej za 2015 r., jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy należy wyjaśnić, że definicja dotacji została zawarta w art. 126 u.f.p. (w brzmieniu właściwym dla sprawy), zgodnie z którym dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczenia środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie u.f.p., odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.
Dotacje udzielane na podstawie art. 90 u.s.o., czyli tzw. dotacje oświatowe, są przyznawane na podstawie przepisów, do których odsyła art. 126 u.f.p. Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji), dotacje (...) są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystywane wyłącznie na:
1/ pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form kształcenia przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a/ wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b/ sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego,
o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji
i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2/ zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a/ książki i inne zbiory biblioteczne,
b/ środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach;
c/ sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d/ meble,
e/ pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Z kolei, zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Z kolei zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana
w nadmiernej wysokości (art. 252 ust. 5 u.f.p.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, w toku niniejszego postępowania organy w sposób właściwy i pełny zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go szczegółowej ocenie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.
Zakwestionowanie prawa do dotacji w łącznej kwocie 372.116,14 zł wynikało
z zanegowania, w trakcie przeprowadzonej kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oświatowej za 2015 r., części wynagrodzenia wypłaconego M. W. (wtedy S.), jako organowi prowadzącemu Liceum Ogólnokształcące [...] dla Dorosłych w R., Medyczną Szkołę Policealną [...] w R. i Szkołę Policealną [...] w R.. Organy orzekające uznały bowiem, że wynagrodzenie M. W., rozliczone z pobranej dotacji, nie zostało ustalone w wysokości adekwatnej do faktycznie wykonywanych czynności. Dlatego też Prezydent dokonał własnego wyliczenia racjonalnej wysokości takiego wynagrodzenia, przy uwzględnieniu zakresów obowiązków M. W. i dwóch pozostałych dyrektorów szkół,
z czym zgodził się organ odwoławczy.
W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w kwestionowanych decyzjach organów orzekających umożliwia wyprowadzenie wniosku o prawidłowości rozstrzygnięcia określającego kwotę dotacji podlegającą zwrotowi jako wykorzystaną niezgodnie
z przeznaczeniem. Organy przedstawiły podstawy dowodowe dokonanych w tym przedmiocie ustaleń. Oparły się na pełnej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jak
i na zeznaniach przesłuchanych w charakterze świadków osób trzecich, tj. I. K. -Ż., E. R. oraz M. L., co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. str. 4-7).
Należy podkreślić, że organy nie zakwestionowały prawa do pokrycia z dotacji oświatowych takich wydatków jak wynagrodzenie dla organu prowadzącego, tylko jego wysokość. Zdaniem Sądu, słusznie uznano, że wynagrodzenie M. . które pobierała za pełnienie funkcji dyrektora liceum, dyrektora szkoły policealnej oraz dyrektora szkoły medycznej (w łącznej kwocie 39.361,44 zł brutto miesięcznie) zostało określone na poziomie nie dającym się pogodzić z zakresem czynności przez nią wykonywanych. Dowiedziono, że czynności te w przeważającej części są powieleniem czynności wykonanych wcześniej przez biuro rachunkowe w zakresie wykonania całości obsługi kadrowej, płacowej i księgowej zlecone [...] Sp. z o.o., jak i przez pozostałych dyrektorów szkół, co Kolegium szczegółowo uzasadniło w kwestionowanej decyzji. Organy wykazały, że główny ciężar pracy spoczywał na E. R., która zarządzała placówkami na miejscu, a praca M. W. miała w większości charakter zarządczy i nadzoru. Zasadnym jest zatem stwierdzenie organów, że wynagrodzenie z dotacji winno być ustalono w sposób racjonalny, z uwagi na jego finansowanie ze środków publicznych. Sąd zgadza się ze stwierdzeniem, że przeznaczenie 67% całkowitej kwoty dotacji wypłaconej w 2015 r. tylko na wynagrodzenie M. W. zostało ustalone w sposób nieracjonalny
i nieadekwatny do faktycznie wykonywanych czynności, ich charakteru i stopnia skomplikowania.
W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skarżącej, że ustalenie przez organy wysokości wynagrodzenia M. W. nastąpiło w sposób dowolny. Słusznie uznano, że wynagrodzenie to powinno stanowić równowartość łącznej kwoty rocznych wynagrodzeń pobieranego przez pozostałych dyrektorów, tj. E. R. i M. L.. W świetle powyższych argumentów niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 36 ust. 5 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, gdyż argumentacja organu opiera się na prawidłowej wykładni przepisów prawa.
W tych okolicznościach zarzuty prawnoprocesowe, związane ze sposobem procedowania organu w ramach postępowania dowodowego są całkowicie nieuzasadnione (art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.). W toku postępowania organy obu instancji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrały materiał dowodowy, a następnie poddały go ocenie, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W związku z powyższym, Sąd uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów nie dają podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, a tym samym wskazują na niezasadność skargi.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).