I SA/Bk 653/14

I SA/Bk 653/14 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2015-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Urszula Barbara Rymarska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 1397/15 - Wyrok NSA z 2017-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 885
art. 252 ust. 1 pkt 2, art. 252 ust. 4, art. 252 ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
art. 8a ust. 2 i 4
Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 18b ust. 1 pkt 4 i 6 i ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Świętochowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu i określenia terminu naliczania odsetek należnych od tej kwoty, naliczonych jak od zaległości podatkowej oddala skargę,-
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Marszałek Województwa P. ustalił P. Spółka z o.o. w Z., przypadającą do zwrotu kwotę dotacji w wysokości 539.316,72 zł oraz określił termin naliczania odsetek należnych od tej kwoty – od dnia 10 lipca 2013 r.
Organ ten stwierdził, że Spółka dokonała sprzedaży imiennych biletów miesięcznych ulgowych po cenach innych niż wynikające z obowiązujących cenników podanych do publicznej wiadomości. Ponadto Spółka pobrała dopłaty
do przewozów regularnych specjalnych oraz do biletów w komunikacji miejskiej. Naruszyła tym samym zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym i - w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia
20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, w związku z przepisami art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 22b ust. 1 , art. 18b. ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r.
o transporcie drogowym, a także w myśl § 3 ust. 3 i 7 ust. 2 lit. b) i d) umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. zawartej pomiędzy Województwem P. a Spółką - nie mogła ubiegać się o rekompensatę dopłat do tych biletów. W związku ze sprzedażą biletów miesięcznych ulgowych za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Spółka pobrała dotacje w nadmiernej wysokości (tj. 534.701,76 zł) oraz dotacje nienależne (tj. 4.614,96 zł).
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w B., decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji w części odnoszącej się do zawartych w nim stwierdzeń pobrania dotacji w "nadmiernej wysokości": str. 5 wers 35, str. 6 wers 40, str. 8 wers 4, str. 8 wers 16 i w tym zakresie umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W pozostałej części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego to, czy dopłaty będące dotacjami celowymi zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, należy ocenić
na podstawie treści umowy, zawartej [...] grudnia 2010 r. pomiędzy Marszałkiem Województwa P. a Spółką. Na zasadach określonych w tej umowie Spółce przysługiwały dopłaty z tytułu wykonywania autobusowych przewozów pasażerskich w krajowej komunikacji międzymiastowej, na podstawie biletów jednorazowych ulgowych oraz imiennych biletów miesięcznych. Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, cena biletu musi być zgodna z ceną zawartą w cenniku opracowanym przez Przewoźnika, udostępnionym do publicznej wiadomości w miejscach sprzedaży biletów.
Kolegium stwierdziło, że skoro ustawodawca, jako warunek konieczny uzyskania dotacji, wskazał zawarcie umowy, uznać należy, że umowa
ta, w kontekście jej postanowień, ma istotne znaczenie zarówno dla otrzymania dotacji, jak i potem jej wypłacenia i rozliczenia. Z akt sprawy jak i z samych wyjaśnień Spółki, która w złożonym odwołaniu szeroko przedstawiła sposób wyliczenia ceny biletu za przejazd, wynika, iż cena sprzedanych przez Spółkę miesięcznych biletów ulgowych ujęta do rozliczenia dopłat przestawionych w zestawieniu (z podziałem
na miesiące, ilość biletów i kwotę dopłaty), nie była zgodna z cennikiem opracowanym przez Spółkę, udostępnionym do publicznej wiadomości w miejscach sprzedaży biletów. Organ I instancji, metodą kompletną, porównał ceny sprzedanych przez Spółkę miesięcznych biletów ulgowych za okres od 1 stycznia 2011 r.
do 31 grudnia 2011 r. ujętych do rozliczenia dopłat z cenami wynikającymi
z cenników dostarczonych przez Spółkę, dowodząc tym samym, że sposób obliczania ceny biletu podany przez Stronę prowadzi do rozbieżności pomiędzy ceną wynikającą z cennika (która jest ustalana w oparciu o liczbę przejechanych kilometrów) a ceną faktycznie pobieraną od pasażerów. W rzeczywistości Przewoźnik stosował wobec pasażerów inne ceny niż wynikające z ustalonych
w cenniku wartości dla przedziałów odległości faktycznie przejechanych przez pasażera. Organ zauważył przy tym, że art. 18b ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym nakłada na przewoźnika obowiązek pobierania od pasażera należności za przejazd zgodnie z cennikiem opłat. Jednocześnie art. 18b ust. 2 pkt 4 zakazuje pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym
do publicznej wiadomości pasażerów. Podkreślił ponadto, że w trakcie prowadzonego postępowania stwierdzono, że ani w cenniku, ani w rozkładzie jazdy, Przewoźnik nie wskazał, iż odległości tzw. "szuflad" nie są uwzględniane przy wyliczaniu ceny biletu pasażera podróżującego pomiędzy miejscowościami "głównymi".
Dokonując analizy zgromadzonych materiałów dowodowych, opierając się
w szczególności na Wyniku Kontroli UKS z dnia [...] lipca 2013 r. i dołączonych
do niego załączników organ odwoławczy stwierdził, że Spółka dokonując sprzedaży biletów miesięcznych ulgowych uczniom korzystającym z przejazdów do i ze szkół finansowanych przez gminy: (-) stosowała ceny z innych przedziałów kilometrowych określonych w obowiązujących cennikach niż odległość wynikająca z rozkładu jazdy
i określona na bilecie, (-) wystawiała bilety w cenach nie wynikających z cenników,
(-) określała na biletach różne ceny mimo odbywania podróży tymi samymi kursami, (-) wykazywała na biletach kursy, które wg rozkładów jazdy nie odbywały się na wskazanych trasach, (-) wykazywała na biletach inne odległości niż wynikające
z obowiązujących rozkładów jazdy, (-) po 20 grudnia 2011 r. stosowała ceny niezgodnie z Aneksem [...] z dnia 05 grudnia 2011 r. - tj. określała ceny z załącznika Nr 8 do ww. aneksu (w rzeczywistości były to ceny nie zmienione obowiązujące od 20 marca 2011 r.) mimo, iż kursy wskazane na biletach odbywały się w ramach linii nie wymienionych w powyższym aneksie, (-) dokonywała sprzedaży biletów za połowę ceny pomimo określenia na bilecie kursów tam i powrót.
Kolegium nie zgodziło się z argumentacją w zakresie zawartych z gminami umów dotyczących niezmienności wynagrodzenia bez względu na wysokość stawek cenowych, które będą obowiązywały w Spółce w czasie trwania umowy. Wskazało, że fakt zawarcia umów po przeprowadzonych postępowaniach o zamówienia publiczne, w których określono ceny inne niż w cennikach opublikowanych
i zgłoszonych odpowiednim organom oraz wykonywanie przewozu według tych cen, w tym tylko dla określonej grupy osób wskazuje, iż przedmiotowe przewozy były wykonywane z naruszeniem zasad wykonywania przewozów regularnych. Oznacza to, że przewozy te nie miały cech przewozów regularnych, zatem zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U.
z 2013 r. poz. 885 ze zm. – dalej w skrócie: "u.f.p"), dopłaty były pobrane nienależnie.
Organ nie uwzględnił również argumentacji Spółki, że zaistniałe okoliczności należy traktować jak "usterkę", która skutkowała jedynie otrzymaniem niższych dopłat - dotacji publicznych. Spółka - stosując inny cennik, niż podany do publicznej wiadomości - sprzedawała bilety w ramach własnej strategii handlowej.
W złożonym odwołaniu Strona wyjaśniła, że na biletach sprzedawanych uczniom szkół pracownik wpisywał cenę określoną w umowie ze szkołami. Następnie komputer wybierał dla tego biletu kurs trasą, którą uczniowie nie jeździli, ale w tej samej relacji. Według Spółki takie działanie były uzasadnione "specyfiką stanu faktycznego i sposobu działania wykorzystywanego oprogramowania". Oznacza
to zatem, że sprzedawanie uczniom biletów ulgowych na inne kursy było działaniem mającym na celu utrzymanie ceny za bilet, którą Spółka zobowiązała się utrzymać
w ramach wiążących ją umów ze szkołami. W ocenie organu argument ten nie zasługuje na uznanie, a otrzymane dopłaty do tych biletów należy uznać za pobrane nienależnie. Na zasadność wydanej decyzji nie mają również wpływu argumenty
o braku szkody po stronie Skarbu Państwa, bowiem obowiązek zwrotu dotacji nie jest uzależniony do jej wystąpienia.
W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił zatem kwotę 534.541,23 zł pobranych dopłat za przejazdy wg innych cen niż wynikające
z obowiązujących cenników podanych do publicznej wiadomości. Jednakże zdaniem organu odwoławczego analiza materiału dowodowego oraz przedstawiona
w rozstrzygnięciu argumentacja przesądza o nienależności pobranych dotacji, a nie - jak stwierdził organ I instancji - o pobraniu dotacji w nadmiernej wysokości. Okoliczność ta nie ma jednak wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie, gdyż treść decyzji jak również materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż doszło do pobrania nienależnie dotacji w wysokości 539.316,72 zł. Odnośnie stwierdzeń (zwrotów) organu I instancji, dotyczących pobrania dotacji w "nadmiernej wysokości", Kolegium rozstrzygnęło tę kwestie uchylając zaskarżona decyzję w części dotyczącej ww. twierdzeń.
Organ odwoławczy podzielił również ustalenia w zakresie pobrania przez Spółkę dopłat do przewozów regularnych specjalnych dowożących dzieci niepełnosprawne wraz z opiekunami do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w D. w wysokości 4.326,72 zł. Wskazał w tym zakresie, że dopłaty nie przysługują z tytułu wykonywania tego rodzaju przewozów regularnych.
Z akt sprawy wynika również, iż Spółka dokonała sprzedaży biletów komunikacji miejskiej w wysokości 288,24 zł. Ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie stosuje się
do komunikacji miejskiej. W związku z powyższym pobrane dopłaty do tych biletów uznano za nienależne.
Zdaniem Kolegium nie przysługuje ponadto Spółce dopłata do biletów
w wysokości 160,53 zł zwróconych przez Zespół Szkół w K.
W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80, 107 § 1, § 3 K.p.a. wyrażające się w: (-) braku przyporządkowania w uzasadnieniu decyzji każdej konkretnej kategorii działań Spółki kwalifikowanej przez organ jako naruszenie przy stosowaniu ulg ustawowych do konkretnych sprzedanych przez Spółkę biletów i ich ilości, co uniemożliwia Spółce należytą obronę przed formułowanymi w sposób ogólny zarzutami, (-) braku wnikliwego rozpatrzenia składanych wyjaśnień dotyczących stosowania cenników, technicznego sporządzania rozkładów jazdy
i wystawiania biletów, w tym w szczególności w zakresie funkcjonowania tzw. szuflad na trasach oraz działania pomocniczego oprogramowania komputerowego, (-) braku omówienia, dlaczego organ nie oparł się na wyjaśnieniach dyrektorów szkół i Wójta Gminy W. M., załączonych do odwołania z 9 grudnia 2013 r.,
(-) braku omówienia i przekonywującego wyjaśnienia, w jaki sposób zgromadzony materiał dowodzi, iż dowozy uczniów do Ośrodka w D. odbywały się
w ramach przewozów regularnych specjalnych; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: (-) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 8a ust. 4 ustawy o uprawnieniach
do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego, poprzez jego zastosowanie i orzeczenie obowiązku zwrotu dotacji w sytuacji, gdy skarżący spełniał wszystkie ustawowe warunki do jej otrzymania, (-) art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw.
z art. 252 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1 w zw. z art. 65 u.f.p. w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., poprzez błędne zastosowanie wyrażające się w nieprawidłowym określeniu początkowego terminu naliczania odsetek od przypadającej do zwrotu kwoty dotacji.
Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji
co do ustalenia, że do zwrotu od skarżącego przypada kwota 538.867,95 zł (w pkt 1 decyzji organu I instancji), ustalenia, że od kwoty 538.867,95 zł przysługują odsetki naliczane jak od zaległości podatkowej (w pkt 2 decyzji organu I instancji), ustalenia, że od kwoty 448,77 zł przysługują odsetki naliczane jak od zaległości podatkowej
od dnia 10 lipca 2013 r. do dnia 25 października 2014 r. - skapitalizowana kwota tych odsetek to 59,00 zł (w pkt 2 decyzji organu I instancji). Pełnomocnik wniósł także
o uchylenie decyzji organu I instancji co do powyższych ustaleń oraz o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, jak też o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kwestionuje ustalenia organu odnośnie pobrania nienależnej dotacji w związku ze sprzedażą imiennych biletów miesięcznych ulgowych po cenach innych niż wynikające z obowiązujących cenników podanych do publicznej wiadomości oraz w zakresie nienależnego pobrania dotacji do przewozów regularnych specjalnych. W efekcie Spółka twierdzi, że spełniła ustawowe przesłanki do otrzymania dotacji w tym zakresie. Jednocześnie nie zgadza się z określeniem początkowego terminu naliczania odsetek od przypadającej do zwrotu dotacji.
Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności przytoczyć przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 3 tej ustawy, dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi – jak stanowi art. 252 ust. 4 – są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.
W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie
z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.
Przepis art. 252 ust. 6 tej ustawy określa natomiast zasady naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi i wskazuje, że nalicza się je począwszy od dnia:
1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub
w nadmiernej wysokości.
Określoną w zaskarżonej decyzji przypadającą do zwrotu kwotę dotacji Spółka uzyskała na mocy postanowień umowy z dnia [...] grudnia 2010 r. zawartej
z Marszałkiem Województwa P. Przedmiotem tej umowy było określenie szczegółowych zasad refundacji kosztów finansowania dopłat, przewoźnikom wykonującym krajowe przewozy autobusowe, z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, m.in. zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2002 r. nr 175, poz. 1440
ze zm.).
Zawarcie takiej umowy jest jednym z warunków otrzymywania przez przewoźnika dopłat. Zgodnie bowiem z art. 8a ust. 2 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich,
z zastrzeżeniem ust. 4. Wspomniany ust. 4 tego przepisu wskazuje zaś,
że uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który: 1) posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia
6 września 2001 r. o transporcie drogowym, 2) stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych, 3) zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
Na zasadach określonych w powyższej umowie Spółce przysługiwały dopłaty
z tytułu wykonywania autobusowych przewozów pasażerskich w krajowej komunikacji międzymiastowej, na podstawie biletów jednorazowych ulgowych oraz imiennych biletów miesięcznych (§ 3 ust. 1). Zgodnie z § 3 ust. 3 umowy, cena biletu musi być zgodna z ceną zawartą w cenniku opracowanym przez Przewoźnika, udostępnionym do publicznej wiadomości w miejscach sprzedaży biletów. W § 3
ust. 4 umowy postanowiono, że o zmianie wszelkich dokumentów stanowiących załącznik do wniosku o zawarcie niniejszej umowy, a w szczególności cennika, zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym czy wykazu stosowanych kas rejestrujących, Przewoźnik powiadamia Przekazującego w terminie do 14 dni od dnia obowiązywania tych dokumentów.
Mając powyższe na uwadze należy odwołać się również do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), odnoszących się do zasad wykonywania przewozów regularnych
w krajowym transporcie drogowym. Wśród nich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają art. 18b ust. 1 pkt 4 i 6 oraz ust. 2 pkt 4, które to przepisy wskazują na następujące reguły wykonywania takich przewozów:
- należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie
z przepisami o kasach rejestrujących;
- cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, b) wynikających
z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg;
- podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów.
Rozpatrując zarzuty skargi Sąd zauważa, że w toku postępowania administracyjnego zadaniem organu jest takie ustalenie stanu faktycznego sprawy, aby odpowiadał on rzeczywistości. Organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Wnioski wyciągnięte z oceny zebranych dowodów nie mogą być dowolne. Aby ocena dowodów mieściła się w ustawowych granicach (art. 80 K.p.a.), powinna prowadzić do logicznych, poprawnych i zgodnych z doświadczeniem życiowym wniosków. Wnioski wyciągnięte z oceny zebranych dowodów powinny mieć swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Wyraz temu organ powinien zaś dać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.).
Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy nie uchybiły powyższym zasadom postępowania i dołożyły wszelkich starań, by dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny,
a wyciągnięte na jego podstawie wnioski zostały wystarczająco uzasadnione. Rozstrzygnięcie oparte zostało na wyniku kontroli UKS z [...] lipca 2013 r., protokole kontroli wraz z załącznikami (m.in. kserokopia umowy z dnia [...] grudnia 2010 r., kserokopie miesięcznych zestawień zbiorczych rozliczeń dopłat, zestawienia biletów). Organ porównał ceny sprzedanych przez Spółkę miesięcznych biletów ulgowych za kontrolowany okres ujętych do rozliczenia dopłat, z cenami wynikającymi z cenników dostarczonych przez Spółkę. Przeprowadzona analiza wskazuje, że Spółka stosowała inne ceny niż wynikające z ustalonych w cenniku wartości dla odległości faktycznie przejechanych przez pasażera. Jednocześnie poprzez stosowną kontrargumentację odniesiono się do twierdzeń zawartych
w odwołaniu.
Kolegium odniosło się przede wszystkim do argumentów Spółki wskazującej na praktykę uwzględniania przy odczytywaniu cennika tzw. "szuflad", tzn. realizowania kursów na trasie pomiędzy miejscowością początkową i końcową,
z wykorzystaniem zjazdów z tej trasy do miejscowości pobocznej, a następnie powrotu na trasę główną. Sąd nie kwestionuje powszechności i przydatności wspomnianej praktyki, tym niemniej konieczność wyłączenia z odległości przewozu tzw. "szuflad" nie wynika obecnie z przepisów prawa. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało natomiast aby odległości tzw. "szuflad" były uwzględniane przy wyliczaniu ceny biletu pasażera podróżującego pomiędzy miejscowościami początkową i końcową podróży. Rzeczą Spółki zamierzającej uwzględniać w cenniku odległości tras pobocznych było ujawnienie tego zamierzenia w sposób zgodny
z ustawą o transporcie drogowym i postanowieniami umowy z dnia [...] grudnia
2010 r., tj. podanie cennika opłat do wiadomości publicznej ze stosownym zastrzeżeniem i poinformowanie organu udzielającego dotacji.
W skardze podkreślono, że wartość podana w rozkładach jazdy, stanowiących załącznik do zezwoleń na przewóz, umieszczona została w nich na zasadzie automatycznego wyliczenia przez system komputerowy, który - bez odpowiedniej weryfikacji odpowiadającej rzeczywistemu stanowi wynikającemu z rozkładu jazdy
i podanych w nim odległości między miejscowościami - uwzględnił przy tym również długość tras pobocznych. System wskazał w istocie w ten sposób na długość przebiegu autobusu wykonującego kurs, a nie na odległość między miejscowościami. Okoliczność ta, wynikająca w istocie z kwestii technicznych (określony sposób funkcjonowania programu komputerowego) - nawet gdyby przyjąć, że nastąpiła
w tym zakresie oczywista omyłka - nie może powodować w ocenie Spółki, że kursy realizowane były niezgodnie z zezwoleniem lub że bilety sprzedawane były niezgodnie z cennikiem.
Odnosząc się do tych argumentów należy w pierwszej kolejności podnieść,
że Spółka jako profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego powinna w taki sposób organizować pracę przedsiębiorstwa, aby niezwłocznie eliminować problemy techniczne mające znaczenie dla stwierdzenia, czy przewozy regularne
są wykonywane zgodnie - z postanowieniami umowy dotyczącej dopłat z tytułu wykonywania autobusowych przewozów pasażerskich w krajowej komunikacji międzymiastowej, na podstawie biletów jednorazowych ulgowych oraz imiennych biletów miesięcznych, jak też - z zasadami wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym.
Ocena argumentów skargi powinna ponadto odbywać się z uwzględnieniem okoliczności zawarcia przez Spółkę z kilkoma gminami, umów na dowóz dzieci
na podstawie biletów miesięcznych. Z umów tych wynika, że Spóła zobowiązała się do stosowania niezmiennych cen za bilety przez cały okres obowiązywania umów. Trafnie zatem wywiódł organ, że sprzedawanie uczniom biletów ulgowych na inne kursy, było działaniem mającym na celu utrzymanie ceny za bilet, zgodnie
z umowami zawartymi z gminami. Utrzymanie cen na takim poziomie nie odzwierciedlało cenników opłat podanych do publicznej wiadomości.
Podobnie należy ocenić praktykę wpisywania na biletach odległości, która pozwalała stosować cenę biletów zgodną z umowami zawartymi z gminami. Aby nie narazić się na zarzut wykonywania przewozów regularnych z naruszeniem zasad Spółka powinna zmienić cennik opłat podany do publicznej wiadomości, bądź dostosować ceny biletów do aktualnego cennika podanego do publicznej wiadomości. Niewątpliwie, zawarcie umów, w których określono ceny inne niż
w cennikach opublikowanych i zgłoszonych odpowiednim organom oraz wykonywanie przewozu według tych cen, w tym tylko dla określonej grupy osób wskazuje, iż przedmiotowe przewozy były wykonywane z naruszeniem zasad wykonywania przewozów regularnych. Powyższe pozwalało organowi na przyjęcie, że przewozy te nie miały cech przewozów regularnych, a dopłaty pobrane były przez Spółkę nienależnie. Przy czym, dla ustalenia, czy dotacje pobrane zostały nienależnie nie ma wpływu okoliczność, czy jednostka samorządu terytorialnego poniosła z tego tytułu szkodę. Dotacja nienależna, to dotacja udzielona bez podstawy prawnej. Pobieranie przez Spółkę niższych opłat za bilety od tych zawartych
w cenniku stanowiącym załącznik do umowy z Województwem P. nie oznacza zatem, że wykluczona jest możliwość uznania dotacji za nienależnie pobraną. Oferowanie do sprzedaży biletów w cenach innych, niższych niż te, które deklarowano w załączniku do umowy o dotację, jest działaniem niezgodnym
z umową. Spółka nie była uprawniona do samodzielnej zmiany cen sprzedawanych biletów bez poinformowania o tym drugiej strony umowy. Tym samym należy uznać, że odpadła podstawa prawna udzielenia dotacji.
Z materiału dowodowego wynika również, że Spółka pobrała dopłaty
do przewozów regularnych specjalnych – dowóz niepełnosprawnych dzieci wraz
z opiekunami do ośrodka w D. Dopłaty te są nienależne, bowiem pobrane zostały z naruszeniem art. 8a ust. 4 pkt. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Przepis ten wskazuje
na jeden z warunków uzyskania dopłaty, tj. posiadanie przez przewoźnika zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Tym samym należy uznać, że nie przysługują dopłaty do przewozów regularnych specjalnych. Twierdzenia Spółki o braku wiedzy odnośnie porozumienia dotyczącego korzystania przez niepełnosprawnych uczniów z przejazdów na odcinku
do D. oraz tego, że nie posiadał list uczniów, są w ocenie Sądu niepoparte żadnymi dowodami, które wskazywałyby, że dowóz uczniów do Ośrodka
w D. nie odbywał się w ramach przewozów regularnych specjalnych. Natomiast dowody znajdujące się w dyspozycji organów, tj. protokół z kontroli i wynik kontroli oraz zestawienia biletów, pozwoliły na podjęcie kwestionowanych przez Spółkę ustaleń.
Organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ocena zebranych dowodów mieści się
w ustawowych granicach i wskazuje, że Spółka dokonując sprzedaży biletów miesięcznych ulgowych uczniom korzystającym z przejazdów do i ze szkół finansowanych przez gminy: (-) stosowała ceny z innych przedziałów kilometrowych określonych w obowiązujących cennikach niż odległość wynikająca z rozkładu jazdy
i określona na bilecie, (-) wystawiała bilety w cenach nie wynikających z cenników,
(-) określała na biletach różne ceny mimo odbywania podróży tymi samymi kursami, (-) wykazywała na biletach kursy, które wg rozkładów jazdy nie odbywały się
na wskazanych trasach, (-) wykazywała na biletach inne odległości niż wynikające
z obowiązujących rozkładów jazdy, (-) po 20 grudnia 2011 r. stosowała ceny niezgodnie z Aneksem [...] z dnia 5 grudnia 2011 r. - tj. określała ceny z załącznika Nr 8 do ww. aneksu (w rzeczywistości były to ceny nie zmienione obowiązujące od 20 marca 2011 r.) mimo, iż kursy wskazane na biletach odbywały się w ramach linii nie wymienionych w powyższym aneksie, (-) dokonywała sprzedaży biletów za połowę ceny pomimo określenia na bilecie kursów tam i powrót. Tym samym Kolegium trafnie stwierdziło, że doszło do pobrania nienależnej dotacji, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.
Kwestionując prawidłowość określenia początkowego terminu naliczania odsetek Spółka uznała, że organ błędnie zakwalifikował jako dzień stwierdzenia pobrania dotacji nienależnie, dzień doręczenie protokołu kontroli UKS. Dniem stwierdzenia tych okoliczności był w ocenie strony dzień doręczenia ostatecznej decyzji stwierdzającej nienależne pobranie dotacji. Spółka podniosła ponadto,
że daty stwierdzenia okoliczności przedmiotowo istotnych nie można wiązać z datą doręczenia protokołu kontroli UKS , a co najwyższej jedynie z terminem doręczenia wyniku kontroli z dnia [...] lipca 2013 r. Niezależnie od powyższego Spółka dostrzega błędne obliczenie terminu 15 dniowego, o którym mowa w art. 252 § 1 u.f.p.
Odnosząc się do tych zarzutów trzeba wskazać, że ustawa o finansach publicznych rozróżnia termin zwrotu dotacji wraz z odsetkami (art. 252 § 1) oraz zasady naliczania odsetek przypadających od dotacji niezwróconych w terminie przewidzianym w art. 252 § 1 (art. 252 § 6).
Z art. 252 § 1 u.f.p. wynika, że nienależnie pobrane dotacje udzielone
z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlegają zwrotowi do budżetu wraz
z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności świadczących o nienależnym ich pobraniu.
Przy czym, w ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że stwierdzenie okoliczności świadczących o nienależnym pobraniu dotacji nastąpiło w dniu doręczenia Spółce protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych przez UKS. Już w tym dniu ujawnione zostały bowiem nieprawidłowości w zakresie pobrania dopłat związanych
ze stosowaniem ulg ustawowych w pasażerskich przewozach w ramach umowy zawartej z Województwem P. Na gruncie ustawy o finansach publicznych
z 2005 r. początek naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi był wprawdzie łączony w orzecznictwie sądów administracyjnych z czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości co do jej merytorycznej zawartości. Wskazywano bowiem, że "stwierdzenie nienależnego pobrania" (art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2005 r. dotyczący dotacji udzielonych z budżetu państwa) może nastąpić wyłącznie w decyzji dotyczącej zwrotu dotacji. Obecnie jednak ustawa nie wskazuje kategorycznie, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji, tylko przewiduje, że odsetki
te nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu dotacji pobranej nienależnie (art. 252 ust. 6 u.f.p.). Termin zwrotu, jak już wyżej podniesiono, wynosi 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 art. 252 § 1 u.f.p., czyli od dnia stwierdzenia okoliczności
np. nienależnego pobrania. Okoliczność ta stwierdzona została po raz pierwszy
w protokole kontroli.
Spółka nie zwróciła dotacji w terminie wynikającym z art. 252 § 1 u.f.p.
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji w sentencji decyzji określił termin naliczania odsetek należnych – naliczanych jak od zaległości podatkowych, liczonych od 10 lipca 2013 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odwołując się
do art. 252 § 1 pkt 2 u.f.p. wskazał jednak, że termin naliczania odsetek rozpoczyna się od 11 lipca 2013 r. Uznać zatem należy, że zgodnie z zasadami obliczania terminów dopiero po 11 lipca 2013 r. rozpoczyna się naliczanie odsetek. Nieprecyzyjność decyzji w tym zakresie i brak wyjaśnienia tej kwestii przez organ odwoławczy nie sprawia jednak, że zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium jest wadliwe w stopniu, który uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazane uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).